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對中國實施新農村建設的思考
探索新形勢下建設新農村的新舉措
隨著農村現代化建設步伐的加快，城鄉經濟社會發展統籌力度的加大，農村土地資源綜合利用水平的提高，日前，全國各地新農村建設工程正如火如荼地開展起來。那么，新農村建設究竟“新”在哪里？筆者結合多年的農村基層工作實踐和土地管理工作經驗，認為新農村建設工程應體現“農民流向分梯次轉移、農民住房分階段置換”相結合的理念，立足發揮縣城、集鎮、村莊三者的功能優勢，徹底改變農民的生活水平、生活質量和生存環境。只有這樣，才能正確把握以“村美、民富、班子強”為主要內容的新農村建設的方向，確保把我國農村基本建設成經濟繁榮、農民富裕、政治民主、社會和諧、環境優美的社會主義現代化新農村。 一、農民流向分梯次轉移應成為實施新農村建設工程的主要標志。
我國的城鄉體制二元結構、身份(農與非農戶口)二元模式、土地所有權（國有與集體土地）二元制度是計劃經濟時代的產物，自十一屆三中全會以來，農村實行聯產承包責任制以后，農村勞動力從土地中分離出來向城鎮轉移，上述二元現狀逐漸被打破，已逐步形成了“農到城”、“農到農”、“城到農”、“邊遠地區到經濟發達地區”的“多向流動”的格局，農村勞動力自發、合理流動成為社會主義市場經濟發展的必然趨勢。因此，在新農村建設中必須實行以居住地為載體，農民分層次向縣城、集鎮、村莊流動為原則，以方便生活、量力而行為基礎，由縣城住宅小區居民、鄉集鎮小城鎮居民、村莊中心村居民為主的三種轉移模式，逐步形成“農民流向分梯次轉移”的社區化管理的新農村建設構建思路。
1、縣城住宅小區居民轉移模式：必須具有在縣城購買住房、適應城市生活能力的農民才能選擇這種流動、轉移模式。隨著城市化、工業化推進速度的加快和全面建設小康社會的邁進，農村人口流向城市已是時代發展的潮流。但農村人口不可能全部涌向城市，這就要求在政府的正確引導下，根據農民的生活水平、生存能力和發展趨勢，使一部分先富起來、有發展能力的農民流向城市，成為縣城住宅小區居民。此類居民占農村總人口的比例為三分之一左右，政府往往忽視對他們的管理，他們的能力與作用因此也沒有得到充分發揮。
2、鄉集鎮小城鎮居民轉移模式：具備在鄉鎮集鎮建造住宅條件和能力的農民都可以選擇這種流動、轉移模式。一般在鄉鎮集鎮做生意、在鄉鎮工業園區打工的農民都可以成為鄉集鎮小城鎮居民。此類居民占農村總人口的比例為三分之一左右，政府對他們的管理也沒有重視，原有的街道社區和村民委員會對他們的管理是一個“盲區”。
3、村莊中心村居民轉移模式：只要有生活、生產、工作能力就可以選擇這種流動、轉移模式。農民不可能全部流出農村，畢竟在農村生產出來的產品是人民生存、發展的必需品。加工小作坊、規模化養殖場應該留在村莊中心村，種養大戶、專業戶應成為“農業老板”，周邊為之打工、勞動的農民應成為“農業工人”，逐步成為村莊中心村居民，他們是村莊中心村的定居主體。此類居民占農村總人口的比例為三分之一以上，這是新農村建設工作的重點。
二、農民住房分階段置換應成為實施新農村建設工程的重要途徑。
簡單地說，住房的使用價值就是供人居住。隨著社會的進步和人們生活水平、生活質量的提高，住房不僅要滿足人們“居者有其屋”的基本生存要求，還要滿足人們“居者優其屋”的更高層次需求。以前基層政府對農民建房管理是低層次的，只管宅基地這一塊，就容易患上農村管理的“近視眼”。因此，在新農村建設中應將土地管理與村莊改造、規劃建設、土地整理、盤活存量建設用地等工作結合起來，根據不同生活能力的人對住房條件的不同要求，實施農民住房分階段置換，發展小城鎮建設，大力整治“空心村”、閑置宅基地、空置住宅，逐步實現產業相對聚集、居住相對集中、土地相對集約、農村基礎設施各類要素相對集合的社會主義現代化新農村建設目標。
1、縣城住宅小區居民轉移模式的農民可以通過購買商品房等形式獲得住房。他們在購買城市拆遷安置樓、經濟適用房時應享有優先購買權，在政策扶持上應有所傾向。根據他們的職業、能力、水平完全能夠融入城市，是城市發展的新的增長點，也是人們經常議論的熱點、焦點話題。
2、鄉集鎮小城鎮居民轉移模式的農民可以通過采取聯合、集資建房等形式獲得住房。在二十世紀九十年代鄉集鎮農民街建設曾對滿足一部分進城農民的愿望發揮了積極作用，但由于一些基層政府的“誤操作”，使鄉集鎮農民街建設“變了味”，小城鎮建設“變了型”，因此，受到了法律法規和政策的限制而逐漸銷聲匿跡。筆者根據土地管理法律法規的法理，比較贊同采取聯合、集資建房等形式實施小城鎮發展戰略，符合土地利用總體規劃、農村村民申請建房條件的聯合建房等形式應該提倡。農村小城鎮土地權屬性質不變，仍然屬于農民集體所有，在小城鎮建設用地管理中可以實施“統一規劃、統一征
用、統一開發、統一出讓、統一管理”的“五統一”管理方式，逐步使小城鎮建設納入規范化、正規化、科學化管理軌道。
3、村莊中心村居民轉移模式的農民可以按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、多元投入”的原則實施建房來獲得住房。在實施農民聚居化過程中，要打破現有的地域限制，實行組團式、公寓式規劃，鼓勵建農民住宅小區、農民新村、農民公寓樓。通過村莊中心村建設可以提高農村土地集約利用水平，有效保護耕地，徹底改變農村村莊布局散、規模小、建設亂、配套少、環境差、功能弱的現狀，真正使農村成為村貌美、環境佳、居住優的社會主義現代化新農村。
三、農民流向分梯次轉移和農民住房分階段置換的有機結合應成為實施新農村建設工程的現實選擇。
1、農民流向分梯次轉移能使新農村建設在資本與勞動力之間的博弈中必然獲勝。隨著戶籍制度改革等一些限制農民流動的政策壁壘消除，在農村產業結構調整“推力”和城鄉一體化“拉力”的影響下，農民流向縣城、小城鎮已不再是農村勞動力過剩的簡單表現，而是社會結構、經濟發展的必然趨勢。新農村建設的目的是讓農民進城，享受城市的文明，繼續發揮他們的積極性、主動性、創造性；同時，讓種養大戶、專業戶的“農業老板”和以打工、勞動為生的“農業工人”留在農村，提高農業規模經營效益和勞動生產率，增加農民收入，而且，他們的工作能力和生活水平不能滿足城市生活要求，他們對農村的感情要比城市的感情深，對農村、土地的留戀要比城市強烈的多。
2、農民住房分階段置換能使新農村建設更具活力、更加科學。在傳統觀念上解決住房問題是農民的一生追求，正是由于這種觀念才束縛人們發展，然而，農民住房分階段置換是破解“三農”問題的關鍵并能最終被人們認可和接受。一部分向縣城住宅小區居民和鄉集鎮小城鎮居民轉移的農民原有住房的結構、功能、式樣、質量都比較好，而留在農村的那部分村民即使再建新房也沒有縣城住宅小區居民和鄉集鎮小城鎮居民好。因此，縣城住宅小區居民和鄉集鎮小城鎮居民的原有住房不一定要拆除，而可以通過購買、租賃等形式置換給留在村莊中心村居民，從而真正做好農民和資源兩篇大文章。
3、“農民流向分梯次轉移、農民住房分階段置換”相結合的理念是新農村建設工程的必然追求。新農村建設工作是一項系統工程，只有通過對農村人口的流向、動因、需求的分析，新農村建設才能具有立腳點。“農民流向分梯次轉移、農民住房分階段置換”相結合的理念使新農村建設的方向、目標、分類更加明確，具體表現在三個方面：一是強化城市功能。農村人口的涌入不僅僅使城市規模擴大，而使城市有更多的建設者。二是完善小城鎮建設。小城鎮應成為既面向農村，接納農村非農產業和人口，是農業專業化、社會化、產業化的綜合服務體系；又面向城市，接納和擴展城市的輻射，是城鄉經濟一體化的紐帶和橋梁。三是創新村莊建設。農村村莊中心村應當建設成為環境宜人、設施配套的生活區；農村村莊中心村應當建設成為規模化種、養殖的生產區；農村村莊中心村應當建設成為豐富村民業余生活、文化娛樂的公共設施區。
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