中國鄉村自治：現狀、問題與趨勢

中國鄉村自治：現狀、問題與趨勢

        中國鄉村自治：現狀、問題與趨勢
江蘇社會科學》雜志社組織了6位學者的5篇文章討論中國鄉村政治發展問題，又約我對這幾篇文章作一個綜合評論，我很高興接受這個任務。幾位學者是各自研究領域的專家，文章自然是他們各自深思熟慮的結果，如果我對他們的看法持有異議，要想在這樣的短文中討論清楚，是不很容易的。但許多問題能否搞清楚往往和討論的時間長短無關，要緊的是大家通過每一次討論能夠加深對問題的理解。基于這樣一種想法，我也就不再為對各位學者的文章說長道短而不安。
一、關于中國鄉村民主政治發展的現狀
中國鄉村民主政治的發展以村民自治選舉的展開為核心，但這項事業的發展并不順利。幾位學者的文章講到了村民自治所面臨的主要困難。
1.宗法力量還很強大
于建嶸所講的鄉村宗法力量對村民自治的負面影響反映了目前中國鄉村民主政治發展的一個深層次矛盾。中國農村社會處于由傳統社會向現代社會的轉型時期，這種轉型首先是權威結構的生成方式和運行方式的轉變。宗法力量成為一個社會占統治地位的力量，自然表明這個社會還有嚴重的傳統社會的性質。于建嶸的文章表明：在相當一些地方，鄉村宗法力量還很強大，只是在過去更強大的人民公社體制下它暫時偃旗息鼓了。
這里不妨提出一個關于宗法力量的更具體的問題：宗法力量是向正統權威挑戰，還是向村民自治挑戰？我們知道，正統權威和村民自治的不是一回事，前者是黨支部，它在村級社會有最高權威；后者往往沒有權威性或權威性附著于黨支部。事實是，宗法力量在向正統權威挑戰，因為它向其它力量挑戰意義不大。宗法力量如果要介入村民自治選舉，也是要尋找替代正統權威的機會。如果這樣想，問題可能變得簡單。
消解或削弱宗法力量的途徑何在？第一個辦法是下大力氣真正地推動鄉村民主政治。于建嶸提到了這一點。在我的調查中，一個大村幾乎由一大姓氏構成，但因為那里出現了村民自治的推動者，宗法力量也不能左右農民了。一個家族在政治上可以分裂，家族成員會支持各自的代表競選。第二個辦法是市場經濟的沖擊，這個也很靈驗。在市場經濟發達的地方，可以有家族經濟，但不會是大家族，不會有大的宗法勢力。有了這兩點判斷，我們也許對宗法力量不會太過擔憂。
2.村民委員會出現無權的尷尬
賀雪峰的文章說村民委員會沒能維護農民的利益，這在相當一些地方是事實，沒有人存有異議。但他又說，這是因為農民處于“原子化”的狀態，我以為難以講得通。他還說，這個原子化的狀態會導致成立農民協會也不能維護農民的利益，我同樣深表懷疑。
賀雪峰的調查發現，如果被選民選舉出來的干部迎合鄉鎮領導的錯誤做法，則不能代表農民的利益；如果不迎合，則會被逼辭職。這樣一個觀察恐怕過于簡單了。如果這是事實，中國鄉村民主政治的發展是不會有任何意義的。
任何社會群體的成員都有所謂“原子化”的性質，而改變原子化狀態的條件是他們自己的組織；影響組織程度的因素包括了農民自己的經濟能力和其它社會條件。城市居民也有所謂“原子化”的性質，但他們有自己強大的組織系統，原子化的性質就不具有社會消極意義。說農民有“原子化”的性質，然后說他們的組織受到原子化性質的制約因而沒有意義，這邏輯上是矛盾的。組織的存在就在于使“原子”處于一種結構中，如同物質世界一樣。原子狀態本身并不排斥它們的結構化或組織化；如果不能被結構化，那一定是外部的原因，例如，超過一定水平的高溫，會使一些物質處于離子狀態，而無法結構化。社會結構是同樣的道理。組織的意義就在于使“原子”處于結構化狀態中，不能說“原子化”狀態與結構化狀態是不兼容的。
其實，社會集團及其活動遠不是“非此即彼”那樣簡單。農民選舉出來的干部如果在一定程度上迎合鄉鎮干部，未必就完全不能代表農民的利益；而如果不迎合，也未必就非辭職不可。其中的一個原因是，鄉鎮干部并非總與農民的利益處于冰炭兩端。社會集團之間處于復雜的博弈過程中，集團力量對比在不斷尋找平衡點，相互沖突與相互妥協在不斷交替。把農民組織起來，不過是增強了農民談判的力量而已。按我的調查，中國農民中有出色的政治家，他們有很好的周旋能力；他們懂得在賀雪峰所說的兩極現象之間游弋。往往是遇到了愚不可及的官僚，才使矛盾激化。近些年的情況表明，因為有了村委會選舉，鄉鎮干部們學會了讓步，農民權益的保護的確從村民自治中得到了好處。賀雪峰說“當一個高尚的為民請命的領導人既無法從農民群體中獲得支持，又面對著縣鄉行政的處處刁難時，他沒有辦法堅持下去，這種具有高尚的為民請命熱情的農民協會領導人無法堅持下去，農民協會維護農民權益的能力也就不再存有”。我看到的不是這樣，有湖北的姚立法、山東的崔祥聯等人的經歷說明，面對困難，總有人可以堅持下去。
一個事實要承認，目前相當一些地方的村民委員會沒有權力，但這與農民的所謂“原子化”狀態關系不大，而與目前的

        選舉并未真正觸及鄉村的權威結構有關系，更具體地說，與所謂“兩委關系”有關。這一點我們暫且不去說它。
3.誰來“救濟選舉權利”？
仝志輝的文章提出了一個重要的詞語：救濟選舉權利。仝志輝也在這里提出了一個鄉村民主政治發展的很現實的問題——村民自治中選舉權不能得到有效保障。應該說，這種現象是很普遍的，的確也是需要克服的一種現象，否則，村民自治難以為繼。
選舉權利是村民自治制度的門檻，這個權利不能落實，村民自治制度將是一紙空文。如何解決這個問題？我看要借助國家的力量來強制推行這個制度。但仝志輝對這種做法表示懷疑，他的文章通篇分析國家權力在這方面的消極意義。他說：“由國家來處理村民選舉爭議的做法如果被廣泛采用，恰恰可能弱化了村莊的自治能力，而規定了村莊選舉程序的村民委員會組織法恰恰是為了確立村民自治這一農村治理制度的，村莊自治能力弱化恰恰有違村民自治立法的初衷。”仝志輝還提出了由自治體內部解決權力救濟的一些辦法。
我的看法剛好和仝志輝的看法相左。村民自治的展開意味著在中國鄉村引入現代政治制度，自然會引來抵制力量，而抵制的常見辦法是通過程序上的違法把農民的選舉權利從根本上剝奪掉。只要程序上違法，選舉的結果自然是不能產生真正的自治實體，而這個時候也無從談起在自治實體內部解決選舉權利的救濟問題。困難還不止這個，目前的情況是，即使有程序合法的選舉，也仍然不能產生真正的自治實體，因為絕大部分鄉村真正的權威機構是村黨支部。我們無法簡單地說村黨支部就代表國家利益，但它目前的運行狀態與村民自治的要求相去甚遠則是不用懷疑的，否則我們也不必要推行一個村民自治制度。不用多說也明白，解決這個問題更要靠國家的力量，因為這個制度是在國家權力下強制實行的。
一旦邁入村民自治的門檻（包括在村民自治實體外部建立起諸如選舉仲裁法庭這樣的機構等等），自治權利的實現方可借助自治實體實現。實際上，選舉權利這樣的門檻是外部因素決定的，我們的難點也在這里。打個比方，一個人被捆綁住，他要自己做事，首先要松綁，而松綁是由外部決定的。中國農村的問題說到底還是一個松綁問題。要特別注意，中國歷史上的社會結構與西方發達國家不同，他們有自治的“傳統”，而我們的集中控制實行了兩千多年，鄉村社會的自治傳統要弱得多，說我們的皇權不下縣并不表明我們的鄉村有很高的自治水平。1949年以后，中國漸漸發育了空前的對農民控制的制度，農民受到極其嚴重的束縛，自治更是無從談起。于是，松綁成為一個前提，而松綁的要害是改變國家和鄉村社會的關系。如果聰明的政治家主動松綁，事情的發展要好一些；如果由農民去自己掙脫束縛，事情要麻煩一些。或許可行的路徑在兩者之間，目前的現實沖突也表明這一點。
4.鄉村民主政治發展遠未成為一席盛筵
村民自治不是百寶箱。如果把村民自治制度的好處說得過頭了，難免讓人失望。幸虧村民自治制度還遠未落到實處，否則，它目前這個情況展示也實在授人以柄。但是，我們目前還沒有發現比民主制度更好的制度，對村民自治的評價也是這個道理。學者董江愛揭示了她認為的民主的實質性內涵難以取得進展的窘境，并對原因作了分析。
如果真的存在目前村民自治制度所包含的“四個民主”，那幺，民主選舉是關鍵，董江愛指出了這一點，這無疑是正確的。但是，有兩個問題值得討論。
第一，董江愛說，“如果沒有民主決策、民主管理和民主監督，無論什幺人以何種方式成為村干部，都會由于權力不受制約而以權謀私，損害村民權益。”我懷疑這個判斷。如果真的能依照合法的、有效的程序解決民主選舉問題，且能處理好“兩委關系”，并在選舉中有充分的競爭，那幺，權力就會受到明顯制約，以權謀私的現象也會大大減少。這是無庸置疑的。
第二，任何社會中直接民主都是一件困難事情，民主往往要借助“代議制”，但這樣一來，官僚機構的弊端就總是難免，理想化的民主理念就要遭遇尷尬了。尤其是“民主監督”，在一定的層次上要借助專業化的政治家之間的競爭以及制衡關系來實現，一般百姓的直接監督是很難的。所以，也不妨對“四個民主”中的后三個民主不要寄予過高的希望。再說，如果我們對現存權力結構來一個改造，把大量的被公權控制的私權還給農民，同時發育民間機構分流一部分公權，剩下的歸于村民委員會的公權就不多了，所謂決策、管理和監督諸項權力也不是太重要了。
5.鄉村民主政治發展要不要進一步拓展？
村一級的民主政治發展已經遇到極大的障礙，難道還要進一步拓展它的發展空間幺？周作翰、張英洪兩位學者提供了肯定的意見。向上擴展，要解決鄉鎮一級的改革問題；橫向拓展，要建立農會這樣的組織。我贊成他們的意見，因為沒有這種拓展，眼下的這點成績是不能守住的。
我讀過兩位先生的作品，知道他們對西方民主政治的發展實踐和理論著述都有精到的了解。如果經過足夠時間，中國的民主政治可能與世界主要國家沒有重要區別，這一點大家可能沒有異議。問題是我們要建造一座“橋”，如果橋造得好，我們就能穩固地到達彼岸。我過去和張英洪在“兩委合一”的分歧實際上是橋的問題。中國共產黨的領導是一個現實，我們何不把黨的領導人通過“兩票制”或“兩委合一”等方式置于農民的選舉之下？有了這樣一個變化，說不定更積極的變化就接踵而至。
在農會問題上，周、張兩位學者與賀雪峰的看法不一致。恐怕我們最終還是需要一種類似農會的組織，這種組織對農民利益的保護無疑具有積極意義。在農村政治關系緊張的情況下，高層對組織農會有疑慮，要打消這種憂慮，需要學者通過調查研究發現一種穩妥的提高農民組織程度的辦法。從目前的局勢看，靠一紙命令下來宣告農會成立有一定的難度。政治家所稱的對改革的可接受程度，始終是決定改革進程的一個重要因素。我們在這方面有事情可做。
讀完周、張兩位學者的文章，我發現其實他們并不真正主張撤消鄉鎮政府，只是要改變它的生成方式和運作方式。中國一個鄉鎮往往有1-5萬人，以后隨著經濟發展，村一級要衰落，鄉鎮居民點要擴大，農民的公共服務的滿足將轉移到鄉鎮一級。所謂政府，不就是提供公共服務的機構幺？我們有什幺理由要撤消它呢？
二、中國鄉村民主政治發展究竟遇到什幺問題
在推進鄉村民主政治進程中所遇到的真正難題在于下述幾個方面：
第一，政府權力過大。公共權力過大必然加劇人們對權力的角逐。基層公共管理機構不僅擁有大量處理公共事務的權力，還擁有土地（農用土地在經濟學的意義上本來屬于私人物品）的控制權。公共權力還滲透到一些私人事務中。但由于過大的公共權力與狹窄的稅收來源不對稱，使得農民與公務人員之間的關系成為供養與被供養的關系，而不是被服務與服務的關系。基層政府的主要職能蛻化為向農民收取稅費。這種背景下，公務人員的榮譽性微乎其微，使村民自治事業一開始就與巨大的利益關系糾纏在一起，舊力量不愿意放權，新力量下決心奪權，增大了政治發展轉軌的難度。據我了解，農民對當選村長的第一要求是“查帳”，而舊力量最害怕的是翻舊帳。如果公共權力過大的問題不解決，村民自治的舞臺永遠是利益爭奪的拉鋸戰場，民主政治的發展將困難重重。賄選的發生也與鄉村政府的權力過大有關，在減少鄉村政府（包括村級權威機構）的權力以后，賄選的事情也就不容易看到了。
第二，農村社區黨支部的權力生成機制尚未改變，產生所謂“兩委關系”問題。黨支部書記由黨員選舉，而黨員資格又由黨支部確定，這實際上形成了一個封閉的權利體系。多年不發展黨員或者只發展書記親屬的黨支部在農村比較普遍（大量地方的新黨員出自復轉軍人，所以，復轉軍人是目前擁護村民自治的重要力量）。上級任命黨支部書記的現象也比較普遍。簡單邏輯能告訴我們，這個問題不解決，村民自治事業不會有發展前景。
第三，村委會選舉中沒有形成普遍的競選制度。現代政治必然是一種專業化的政治家的活動，沒有政治家的有序競爭，民主政治不可能健康發展。所謂“民主監督”要仰賴政治家的競爭來實現，靠所謂農民的法制意識的提高來發展民主政治，我們就不知道要等多久。近兩年，一些地方主動地推動選舉中的競爭，效果很顯著。這個趨勢才剛剛開始，還需要聰明的政治家大力推動。
第四，精英階層的思想不解放。精英階層對村民自治進一步發展的憂慮，是它對社會穩定的影響。的確，許多國家在政治文明發育過程中“出了”社會穩定問題，但我們常常沒有搞清楚其中的因果關系。在那些國家，實際上是先由于舊制度發生了社會穩定問題，才使得民主政治發展采取了激進的形式。我們不同，我們的社會在大的格局是穩定的，因此我們完全有可能有計劃地、穩妥地設計出政治文明推進的程序來。從我的調查看，那些村民自治搞得好的地方，新當選的村官往往能與上級政府更好地配合（如果上級政府的官員是比較清廉的），而社區自身也高度穩定。實際上，村民自治大大降低了基層社會的交易成本，對社會穩定極為有利。
三、中國鄉村民主政治任重道遠
我喜歡“與時俱進”這個詞，我理解，它的意思是不守成、不冒進，循序漸進，有所作為。村民自治如何進一步發展？在這里，我不想搬出經典著作的條文，勾畫一個最終的鄉村民主政治的模式。從中國基本現實出發，我以為目前可以做（并具有可操作性）的事情是：
第一，借助當前農村稅費改革的機會，大大縮小鄉村公共機構的權力，發育民間組織（如各種專業協會及其聯合會），以它來替代現有政府的部分公共權力。在適當的時候，中國農村的專業經濟協會會自然轉變成類似農會那樣的組織。
第二，改革土地制度，把基層官員對土地的控制權力剝離出來。再行修改剛剛出臺的土地承包法，加快物權法的出臺，明晰土地產權，使農民擁有土地財產權。
通過以上兩個辦法減小公共機構的權力，增加社區民選官員的榮譽性，有利于平穩推進鄉村政治文明發展的進程。
第三，改革黨支部權力的生成機制。要破開黨支部權力的封閉性。在農村實行更開放的黨員登記制度，允許任何有選舉權的公民登記為中共黨員，以擴大黨支部書記的“選民”范圍。這一改革將一舉消除所謂“兩委”矛盾。在條件成熟以后，創造一種形式使“兩委”選舉統一起來。目前的“兩票制”也是一種好的過渡方式。
第四，大力推動鄉村選舉中的競選制度。
如果上述幾點能夠做到，即使暫時不將自治選舉擴大到鄉一級，農村民主政治發展也會大為改觀。今后中國鄉村民主政治從長遠說當然會依循一般規律來發展，但眼下的任務是打破僵局，邁開最艱難的一步。“范文先生”版權所有

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