解決“三農”問題要有長效機制

解決“三農”問題要有長效機制

        解決“三農”問題要有長效機制
當前，我國“三農”問題得到高度重視，出現可喜變化。但由于農民基數龐大，人均擁有土地資源和其他農業資源很少，加上城鄉分割的二元體制障礙，農村基礎設施和社會事業發展滯后，農民受教育條件差和人均受教育程度低等，要根本解決“三農”問題不是一朝一夕的事，而是一項長期的戰略任務，必須從長計議，更多地考慮一些治本之策，建立健全長效機制。
　　一、客觀估價當前“三農”形勢
　　2004年，在政策好、糧價高、人努力、天幫忙的多種因素促動下，我國“三農”實現“三突破”：一是糧食生產突破4550億公斤的預期目標，達到4695億公斤，增長9，扭轉了1999年以來連續5年下降的局面。二是農民人均純收入增長突破5的預期目標，達到2936元，增長6.8，是1997年以來農民收入增長最多的一年，農民僅售糧收入就增加600多億元。三是農業效益取得新的突破，糧食畝產比上年提高19公斤，實現增產增收。與此同時，農村市場活躍，農村面貌得到進一步改善。
　　展望2008年，中央經濟工作會議和中央農村工作會議進一步強調，各項支農措施的力度只能加大，不能減弱，已經實行的政策不能改變，已經給農民的實惠不能減，隨著國家財力物力的增加，還要逐步加大支農力度。主要包括大力加強農業綜合生產能力建設，全面增強農業發展后勁，加大農業稅免征減征力度，加大對農民的補貼力度，加大對農業基礎設施建設和科技進步的支持力度等。接著，中央一號文件從九個方面提出《關于進一步加強農村工作提高農業綜合生產能力若干政策的意見》。可以預期，隨著這些政策的貫徹落實，農業增效、農民增收、農村發展的好勢頭將會保持下去。
　　但必須清醒地看到，目前農民收入的增長還只是恢復性的，下一步如果沒有新的思路和對策，不僅農民收入難以進一步提高，而且“三農”問題也難以根本解決。從長遠看，影響“三農”發展的主要問題有以下幾個方面：
　　第一，提高糧價和減免稅收余地有限。過去農民收入的增加主要得益于糧食價格的提高和政府減輕農民稅費負擔，今后這個方面的情況將有所變化。其一，糧食價格上漲幅度有限。2004年上半年糧食價格逐月上漲，與2003年12月比較，上半年累計稻谷、大豆、小麥和玉米價格分別上漲30.89、20.02、14.9和13.86。但糧食價格是受國際糧食市場制約的，2004年5月以來，國際糧食市場現貨價格持續走低，目前國內批發價格與進口價格相比，只有玉米每噸低300元左右，小麥價格與進口價基本持平，大米每噸還高出進口價格100元，隨著國內糧食產量繼續增加，糧食價格將保持平穩，即使上漲，幅度也不會很大。其二，減免稅收余地有限。2003年，全國農業稅338億元，占當年全國稅收總額不到2。無論是沿海發達地區，還是農業大省，農業稅在稅收總額中都已不占重要地位，有的地區如浙江一些地方，雖然名義上保留農業稅，但實際上都是集體代交了，農民已沒有多少農業稅負擔。2008年初以來，不僅沿海發達地區都宣布取消農業稅，就連許多中西部地區如重慶、河南、陜西、安徽、內蒙古、貴州、寧夏等也紛紛宣布取消農業稅，目前有25個省市區將全部免除農業稅。取消農業稅對當地財政影響多大呢，多的河南影響10億元，少的貴州影響1.35億元，而浙江只涉及6000多萬元。換句話說，即使全國都免除農業稅，農民也只能相對增加300多億元的收入，按9億多農民計算，人均不過30多元。
　　第二，農民基數龐大和人均農業資源嚴重匱乏。2008年1月6日，我國大陸人口達到13億。在這13億人口中，如果按照“五普”口徑有7.7億農民，按照戶籍口徑有9.6億農民。可以說人口過多尤其是農村人口過多，是我國的基本國情，也是困擾“三農”問題解決的最大問題。我在讀小學的時候，課本就說我國是個地大物博的國家，土地遼闊，資源豐富。但現在看來，由于人口增長過快，按人均一分，地也不大，物也不博。目前全國人均耕地只有1.43畝，不到世界人均水平的40，若按照9.6億農村人口算也只有1.91畝，相應的草原、湖泊、森林、礦產資源等人均占有量也很少。不僅如此，隨著人口增加和工業用地、城市建設用地的增加，人均資源還會減少。如1996年到2003年，7年間全國耕地減少1億畝，有2000多萬農民失去土地。另據有關部門分析，從2000年到2030年，全國計劃占用耕地將超過5450萬畝，將有1億多農民失去土地。這些失地農民的出路如何，需要早作研究。
　　第三，城鄉分割的二元體制阻礙著農民有序流動。20世紀50年代制定的城鄉分割的戶籍制度，尤其是附加在戶籍制度上的許多對農民的限制性甚至歧視性政策，如就學、就業、參軍退伍安置、住房、醫療、社會保障等，城鄉居民都有很大差異，城市居民可以享受到政府補貼，而農民則基本沒有。這種狀況至今沒有根本轉變。不僅如此，新

        的無形壁壘正在悄然強化，如現在大學畢業后要自謀職業，堵死了農村子弟通過上大學改變身份的天然通道，再如現在城市商品房價格奇高，每平方米售價少則幾千元多則上萬元，加上城市消費價格水平高，打工農民難以在城市立足定居，只能成為來往于城市和農村的流民，延續中國特有的“民工潮”。
　　第四，農村基礎設施和社會事業發展滯后。改革開放以來，我國的發展速度是驚人的，但發展的不平衡性也是驚人的，城鄉居民收入差距不僅沒有縮小，反而呈擴大趨勢。現在的城市尤其是大城市，基礎設施日趨完善，建設檔次也比較高，甚至比歐美發達國家也不遜色。但廣大的農村地區尤其是山區海島，道路泥濘，校舍破爛不堪，農民缺醫少藥，住房難以遮風避雨等，也不是個別現象。如果不加解決，很可能會出現“城市像歐洲，農村像非洲”的情況。
　　第五，農民受教育條件差，人均受教育程度低。我國實行9年制義務教育，但農民受教育年限不足7年，4.8億農村勞動力中，小學文化程度和文盲半文盲占40.31，初中文化程度占48.07，高中以上文化程度僅占11.62，大專以上只有0.5。由于缺少文化，多數農民固守傳統的農業耕作經營方式，不會使用農藥、化肥和新品種、新技術，外出打工也只能干些勞動密集型的工種。更值得重視的是，由于城市和農村的教育設施、學前教育、師資力量、教學內容、信息資源等方面存在較大差距，加上上大學的成本越來越高，將造成農村子弟受教育的條件和發展機會不如城市子弟，這個問題如不加以解決，城鄉間的差距還可能在下一代延續。
　　二、正確把握以工促農、以城帶鄉的階段轉變
　　根本解決“三農”問題要有大戰略。2004年12月初召開的中央經濟工作會議明確提出，我國現在總體上已經到了以工促農、以城帶鄉的發展階段，我們應當順應這一趨勢，更加自覺地調整國民收入分配格局，更加積極地支持“三農”發展。這是符合我國國情和發展階段的科學判斷，是根本解決“三農”問題的重大戰略，是對鄧小平同志“兩個大局”思想的豐富和發展，這對根本解決“三農”問題，實現全面建設小康社會的目標，建設社會主義和諧社會，具有十分深遠的理論和實踐意義。
　　新中國成立以來，我國在“一窮二白”的基礎上進行工業化和城市化，不得不依靠農業積累，實行以農補工，以鄉補城的政策，農民為我國工業化和城市化作出了巨大貢獻，功不可沒。現在經過50多年的發展，情況已經完全不同，實行工業反哺農業、城市支持農村的條件和時機已經成熟。一是我國進入了全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化的新的發展階段。而全面建設小康社會的重點和難點在農村，解決“三農”問題是全黨工作的重中之重，這就要求我們必須集中更多的精力、物力和財力，促進“三農”發展，這是實現新的發展階段目標的內在要求。二是生產力水平上了一個大臺階，擁有了完整的工業體系和國民經濟體系。2004年我國國內生產總值13.65萬億元，人均1200美元左右，入庫稅款25718億元（不含關稅和農業稅），其中當年新增稅收入就達到5256億元，工業化向中期階段邁進，正加快成為“世界工廠”（實際上是重要的加工制造重心），這說明我們有能力支持“三農”發展。三是城市化水平已達到40.5，正處于加速發展的重要時期，城市對農村的集聚和輻射能力將會進一步增強，農村人口向城市轉移將是不可逆轉的趨勢，這說明解決農村人口過多問題有了出路。
　　實行以工促農、以城帶鄉，是一個重大的階段轉變，也是經濟社會發展的重大變革，要認真分析和把握與這一轉變相關的趨勢和特點，不斷探索創新解決“三農”問題的新路子。具體說，就是適應五個結構性變化，走五條發展路子。
　　第一，從產業結構看，農業在國民經濟中的比重雖然由改革開放初期的30下降到目前的14，這一比重以后還會下降，但農業的基礎地位絲毫沒有下降，以后也不會下降。現在的趨勢是，農業與二、三產業之間發展的關聯度加大，一二三產業聯動發展的格局已初步形成，農業的發展越來越離不開二、三產業的支持。農業的發展必須跳出就農業論農業，走以工促農、以商活農、貿工農一體化發展的路子。
　　第二，從城鄉結構看，近年來，城市經濟和城市人口的比重不斷提高，城市日趨成為區域經濟的增長極，同時也對農副產品供應和開拓農村市場提出新的需求，這表明城鄉間發展的關聯度加大，城鄉聯動發展的趨勢已經形成。農村的發展必須跳出就農村論農村，走以城帶鄉、以鄉促城、城鄉協調發展的路子。
　　第三，從就業結構看，目前全國約有1.2億進城務工農民，務工收入約有1萬億元，以后農村勞動力進城務工經商的還會增多，勞動力跨區域流動還會加快，農村勞動力轉移與城鎮就業規模擴大的關聯度也會加大，城鄉分割的就業格局將被打破。農村勞動力就業必須跳出“離鄉不離土”、“離土不離鄉”，走以培訓促轉移、以改革就業制度促轉移、城鄉統籌就業的路子。
　　第四，從社會結構看，經濟與社會是緊密聯系的，農村貧困表面是經濟不發達，實際是基礎設施和科技、教育、文化、衛生等社會事業發展滯后造成的，隨著農村基礎設施的改善和社會事業的發展，城市文明迅速向農村輻射，社會進步與經濟發展的關聯度會進一步加大。解決“三農”問題必須跳出就經濟論經濟，走經濟社會協調、城鄉社會事業統籌的發展路子。
　　第五，從體制結構看，農村改革從包產到戶到全面推行家庭聯產承包責任制，再到依法穩定并完善以聯產承包責任制為基礎的統分結合的雙層經營體制，糧食市場從管制到放開，農民從在家務農到外出打工等，農村自身改革已全面展開，與城市改革的聯系越來越緊密，現在打破城鄉二元體制已成為加快農業農村發展的關鍵環節，這也是整個改革的關鍵問題。消除城鄉分割的體制必須跳出城鄉改革分割推進的格局，走城鄉改革配套互動、協調推進的路子。
　　三、建立解決“三農”問題的長效機制
　　根本解決“三農”問題是一項長期的戰略任務，從長遠考慮要研究制定一些治本之策。
　　第一，統籌城鄉發展，打破城鄉分割的二元體制。統籌城鄉發展是科學發展觀的重要內容，也是解決“三農”問題的新思路和新舉措。統籌城鄉發展從制度建設上說，就是把城市和農村作為一個整體考慮，整體推進城鄉配套改革，打破城鄉分割的二元體制和政策，消除城鄉之間人口流動的體制性障礙，使農民有權利有機會轉化為市民，建立城鄉一體化的新體制。
　　打破城鄉分割的二元體制，核心是取消城市居民和農村居民的身份登記，建立以居住地為主的新型戶籍登記制度，并消除依附于戶籍之上的城鄉居民不平等待遇。為此，一是加快推進戶籍管理制度改革，敞開城門，降低城鎮準入門檻，對有穩定職業和住所的進城農民允許其選擇城鎮落戶，并逐步實行城鄉統一的戶籍登記管理制度，取消附加在戶籍上的不合理政策。二是加快推進勞動就業制度改革，建立完善城鄉統一、競爭有序的勞動力市場和城鄉統一的就業、失業登記制度，使城鄉居民享有同等的勞動就業權利和機會。三是加快推進教育體制改革，加大對農村教育投入，改善農村教育設施，實現國家法定的9年制義務教育，確保進城農民子女與城市居民子女享受同等的受教育權利。四是加快推進社會保障制度改革，積極探索建立農民養老、醫療等保險制度，在不斷提高城鄉社會保險覆蓋面的基礎上，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距。五是深化城鎮住房制度改革，增加經濟適用房供給，全面推行廉租房制度，改善城鎮居民尤其是低收入家庭的居住條件。六是加快推進農村土地管理和土地征用制度改革，探索農村集體建設用地和宅基地有序流轉的辦法，完善土地征用程序和補償機制，嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍，維護和保障被征地農民的合法權益。
　　第二，大力發展二三產業，廣泛吸納農村勞動力就業。就業是民生之本。解決農民增收問題，僅靠農業增效是遠遠不夠的，關鍵還是要大力發展二三產業，拓寬農民增收的新渠道。浙江農民收入之所以居全國省區第一（不包括上海、北京），2004年農民人均純收入超過6000元，比全國平均水平翻一番多，主要得益于二三產業的發展，因為農民收入中80以上來自非農收入。就全國而言，農民增收也主要依靠非農產業，有調查表明，目前農民收入構成中來自非農產業的比重已經接近一半，工資性收入比重占到30左右，工資性收入對農民收入增長的貢獻率已達到80左右。可見，要增加農民收入，關鍵是要強化這80的貢獻率。
　　要提高農民收入來自非農產業的比重和貢獻率，前提是發展二三產業。當前，我國工業正在由輕型加工業向高加工度工業和重化工業發展，加上科技進步和信息化進程加快，資本有機構成不斷提高，工業吸納勞動力有減弱的趨勢。但是，我國是地域遼闊、人口眾多、發展不平衡的大國，各方面回旋余地比較大。所以在政策選擇上，我國工業化道路不能走傳統工業化國家的老路，而是要把產業升級與充分就業結合起來，走“全方位、立體式”的工業化道路。這就是說，我國既要發展重化工業，又要保持輕工業的優勢；既要加快發展高新技術產業，又要發展壯大和改造提升傳統產業；既要加快發展資本技術密集型產業，又要大力發展勞動密集型產業；既要培育跨國公司，又要大力發展中小企業。通過前者提高我國經濟的國際競爭力，通過后者廣泛吸納勞動力就業尤其是吸納農村剩余勞動力就業。對發展服務業也是如此，既要加快發展需要較高文化才能勝任的金融保險、現代物流、旅游會展、信息咨詢等現代服務業，又要大力發展經過簡單培訓就能從事的商貿流通、建筑安裝、賓館餐飲、家政服務等服務業，尤其是通過后者吸納更多的農村勞動力就業。
　　第三，加快推進城市化，促進農村人口向城鎮集聚。解決“三農”問題從根本上說就是減少農民。只有農民減少了，農民人均耕地和其他農業資源才能增多，農業才能實現規模經營，少量農民才能從農業獲取更多的收入。而減少農民的唯一道路就是城市化，城市化過程實際上就是變農民為市民的過程，當然這個過程與工業化過程是同步推進的。當前，我國城市化正進入加速發展的重要時期，以2000年城市化水平36.22為基數，按照每年提高1個百分點計算，到2020年城市化水平將達到56以上，如果考慮城市化加速的因素，屆時城市化水平將達到60左右，這意味著今后20年將有3億多農民轉化為市民。
　　為了順應我國城市化的發展趨勢，我們應積極研究和探索有中國特色的城市化發展道路。一是在城鎮體系構成上，積極發展大城市，突出發展中等城市，重點發展小城市和中心鎮，充分發揮小城市和中心鎮連接城鄉、繁榮農村、服務農業、集聚農民的載體作用，走大中小城市協調發展的城市化道路。二是在城鎮布局和功能培育上，堅持擴大城鎮規模與增強城鎮功能并舉，充分考慮資源節約和環境承載能力，改變城鎮布局小散亂的格局，實施下山移民和生態移民工程，促進人口、產業和生產要素向規劃重點城鎮集聚，走集中型城市化道路。三是在城市化動力上，充分發揮市場配置資源的基礎性作用和民間資本活躍的優勢，走政府主導和民間自主相結合的城市化道路。四是在城市化產業支撐上，按照新型工業化道路要求，以信息化帶動工業化，實行二三產業聯動，大力發展循環經濟，走內涵型城市化道路。五是在城市化目標上，通過統籌城鄉發展規劃、生產力布局、基礎設施建設、經濟社會發展、生態建設和環境保護、深化配套改革等，促進城市與農村緊密融合，走以城帶鄉、城鄉互動的城市化道路。
　　第四，調整國民收入分配格局，多渠道增加對“三農”的投入。改革開放以來，隨著經濟快速發展，國家財力增加很快，但用于農業的支出比重卻不斷下降。1978年國家農業支出占財政支出的比重為13.43，以后持續下降，到2003年這一比重僅為7.12，下降了近一半，是25年來的最低點。因此，盡快調整公共財政分配格局，扭轉支農財政比重持續下降局面，讓公共財政的陽光普照農村并向農村傾斜，是一項迫切任務。
　　按照建立公共財政體制要求和對農民實行“多予、少取、搞活”的方針，應從兩個方面調整國民收入分配格局。一方面要多予，大幅度增加對“三農”發展的財政支持力度。爭取三到五年內，國家財政用于農業支出占財政支出比重恢復到改革開放初期13的水平，以后再逐步增加，擬以增加并穩定在15左右為宜，這樣“三農”發展就有了可靠而穩定的政府投入。財政支農資金要體現公共性，一是重點投向農村交通道路、供水供電、郵電通訊、生態建設、環境保護等基礎設施建設，改變農村的生產生活條件。二是重點投向農村教育和勞動力培訓，由財政承擔農村子弟義務教育階段學費，對在家務農和外出務工農民實行免費培訓，以提高農民的文化素質、勞動技能和就業競爭力。三是重點投向醫療、保險等社會事業，健全農村公共衛生體系，實行農民最低生活保障，創新農村保險品種，把農民尤其是失地農民納入保險范圍，以改善農民的醫療條件和減少農民的后顧之憂。同時，還要積極鼓勵引導外資和社會各方面的資金增加對“三農”發展的投入。另一方面要少取，大幅度減少對“三農”的稅收征繳。2003年，全國農業各稅875.22億元，其中農業稅336.72億元、農林特產稅89.45億元、牧業稅1.46億元、耕地占用稅89.63億元、契稅357.97億元。到2004年，盡管農業各稅增加到902.39億元，但其中的農業稅、農林特產稅和牧業稅都大幅度減少，分別為198.22億元、43.29億元和8140萬元，增加的只有耕地占用稅和契稅，分別為120.05億元和539.88億元。現在直接涉農稅收只有240多億元，全國適時取消農業稅、農林特產稅和牧業稅應該是可以做到的。“范文先生”版權所有

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