跨區域捆綁農村建設用地復墾和農地轉用，讓消耗土地者為農民買單

跨區域捆綁農村建設用地復墾和農地轉用，讓消耗土地者為農民買單

        跨區域捆綁農村建設用地復墾和農地轉用，讓消耗土地者為農民買單
江澤民同志指出：“所謂可持續發展，就是既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不要以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。”這是研究土地平衡問題和統籌城鄉發展的基本前提。土地資源作為人類賴以生存的物質基礎，是最能體現可持續發展戰略的一種資源。土地是重要的國家資源，也是農民安身立命的謀生載體。統籌城鄉、惠及農民、和諧發展，必須做足土地文章，建立有效、可靠的農地占用利益回流機制。由此，本文提出“跨區域捆綁農村建設用地復墾和農地轉用，讓消耗土地者為農民買單”的粗淺設想。
跨區域捆綁農村建設用地復墾與農地轉用的基本設想
1、嚴格執行土地“占補平衡”政策，明確規定先復墾再用地，不復墾不得用地。禁止先占后補、占優補劣。
2、復墾土地要明確要求，在一定階段內必須復墾農村建設用地（即通過促進農村城鎮化和進中心村居住，整理舊宅基及其周邊附著的大面積優質農地）。這一階段規定多長時間，由專業部門充分論證后確定。（這樣做，有利于改善農民生存環境和生活方式，有利于降低農村公共設施配套成本，有利于農民聚居地繁肓出工商業，等等。）
3、在區域范圍內，嚴格控制農（耕）地轉用。沒有先行復墾實績的情況下，原則上不再新批建設用地指標，遏制土地資源的災難性消耗。
4、本地區無散落民宅可整理、復墾的地區，鼓勵出資異地復墾。在全國范圍內跨地區配置復墾資金，促進復墾資金由發達地區向貧困地區流動，并實現耕地的占補平衡，促進區域間聯動發展。
5、農民舊宅基整理、復墾資金直接與建設用地出讓資金掛鉤，制定制度，適當提高建設用地使用成本，并規范拆遷安置和復墾資金到帳制度，提高土地出讓金中流向農村社會的比重，杜絕城市化吃土地（農民）、工業化吃土地（農民），保證農民的合法權益。
6、深化土地行政部門管理體制改革，人、財、物權上進一步上收條線管理。部門領導實行任期制和輪崗制。
7、加大對違法用地的查處力度，涉地問題必須嚴查、嚴處。目前各地因違法用地受處分的黨政干部，在當地竟然成了發展功臣，升遷等不受影響的不正常現象必須喝止。
提出上述設想所基于的初步思考
1、跨區域捆綁農村建設用地復墾與農地轉用，有利于保護耕地資源
1）我國土地資源嚴重不足。據有關資料介紹，我國土地資源的特點可以概括為“一多三少”，即總量多，人均耕地少，高質量的耕地少，可開發后備資源少。盡管我國土地總面積居世界第三位，但人均土地面積僅相當于世界平均數的1/3，人均耕地只相當于世界平均數的44，人均林地只相當于世界平均數的18，人均牧草地只相當于世界平均數的35。我國東南部部分人口密集地區，人均耕地早已不能滿足吃飯的需要。全國已有666個縣突破了聯合國糧農組織確定的人均耕地零點八畝的警戒線，其中463個縣人均耕地已不足0.5畝。耕地面積大量減少，可開發利用的土地資源不足，土地利用率和產出率低，土地退化、損壞嚴重，耕地后備資源不足，是我國土地資源的基本國情。耕地與糧食生產，是人類生存的基本前提。中國農村，不僅在為全世界上最大的人口群體提供糧食安全保障，而且在為城市建設低回報地奉獻著土地。農村的地越來越少，農民不斷為國家的建設和發展默默無聞地做著奉獻，這種持續的、無節制的“奉獻”其實已經相當危險。
2）耕地資源不斷消耗勢頭難遏。統計數字表明，1996年中國耕地面積為19.51億畝，2003年下降到18.51億畝，短短7年就下降了整整1億畝。國土資源部發布的全國土地利用變更調查結果顯示：2003年，全國耕地凈減少3806萬畝，建設占用耕地344萬畝，土地整理復墾開發補充耕地466萬畝；2004年，全國耕地凈減少1200萬畝，建設占用耕地218萬畝，土地整理復墾開發補充耕地518萬畝。特別是，2003年新增建設用地達642萬畝，比前五年年均高出120萬畝，其中，建設占用耕地344萬畝。農地轉用消耗耕地，土地復墾新增農地，這是基本常識。但是，在大建設、快發展的今天，農地轉用與土地復墾兩者并不平衡。農地在不停地轉用，轉化了城市建設用地，轉化為道路設施建設用地，轉化了工業用地。在新一輪發展高潮中，耕地資源不斷遞減，用地環境持續惡化，土地資源消耗驚人。
3）目前的復墾方式不能從根本上保證占補平衡。目前，全國各地，特別是東部沿海地區發展高潮迭起。隨著人口的不斷增長和經濟的持續發展，各產業對土地的需求都呈現擴張態勢，特別是建設用地，在相當長一段時期內將會持續增長。很顯然，建設用地絕大多數占用城鎮附近的耕地，這種占用是不可逆的。而土地的自然供給是固定的、稀缺的，建設用地增加了，其他用途的土地必然減少。實現耕地總量動態平衡寄希望于開發未利用土地已證明是不可持久的，一味這樣做，只能以損害環境為

        代價，中國的林地、草地、濕地資源本身就比世界平均水平低許多；同時，土地整理的潛力受土地肥力遞減規律的約束，不可能無限制提升。現在通行的做法是，復墾資金掌握在國土資源部，采取項目管理的方式下撥資金；這部分資金在層層下撥中層層遞減，導致腐敗現象、權力尋租現象時有發生，真正落實到土地復墾項目中的資金很難保證，真正對項目進行監督和審計的也微乎其微。而實事求是講，復墾崗、壩、沖和灘地等，也是很難考核的。
4）當前提出加大農村建設用地復墾、整理力度正當其時。土地復墾，土地的來源有二，一是荒地、坡地、林地、洼地、灘地等；二是農民村莊過大的占地，通過城鎮化和中心村建設，加以復墾和整理。第一個來源，出于生態建設的要求，是要嚴格控制的。而且，這樣整理出來的地，盡管表面上實現了占補平衡，但必定是“用優補劣”，據統計，建設用地用去的，都是優質熟地，也就是良田，但是，復墾出來的，多半地力差，設施配套落后，生產能力低的地塊。有關資料表明，經過多年開墾，我國耕地后備資源已嚴重不足。據調查，我國現有土地后備資源2億畝，其中可開墾成耕地的只有1.2億畝。考慮到生態保護的要求，耕地后備資源開發受到嚴格限制，今后通過后備資源開發補充耕地已十分有限。可見，實現耕地總量動態平衡，可行之策，是復墾和整理面廣量大的農村建設用地，特別是農民耗地量極大的舊型宅基。
同時，這樣做，可以防止基層對土地復墾的弄虛作假。過去的土地復墾，往往流于形式，存在報大的復墾項目，實質投入嚴重不足、實際復墾面積嚴重不足的問題。復墾著重在農村建設用地中挖潛，那就使復墾項目的“灌水”現象得到有效抑制。
2、有利于推進城鎮化和中心村建設
據統計，我國農村建設用地的總量2.7億畝，5倍于城鎮建設用地，土地利用相當粗放，給復墾、整理和利用提供了相當大的空間。這是本文提出要優先復墾農村建設用地重要依據。大力復墾、整理農村建設用地，不僅有利于土地占補平衡，而且有利于促進農村城鎮化、中心村化，用利于“村民進社區、工業進園區”，從根本上改善農村居住環境、生產環境、配套環境。
在以往幾年各地的運作中，經營城市是許多發達地區的先進經驗。分析一下他們經營城市的做法，不難看出，其實質是焐熱地塊，入市炒作，賺取土地收益，投入城市建設。土地是農民的，經營者是各級政府，經營所得投入城市。這不能不說是進入了一個怪圈。土地的事實所有者——農民，在土地的運作中，根本沒有得到應有的尊重，更沒有作為平等的市場主體，參與到土地運作過程中，并享受其份內的收益。在“土地國有和集體所有”的幌子下，農民的利益再一次被無情剝奪。本文提出“捆綁農村建設用地復墾和農地轉用”，并明確建議優先復墾農村建設用地和存量建設用地，就是想讓農民們在土地經營中分一杯羹，就是想讓農民在城市建設擴張的過程中也適當改善一下他們的居住環境，特別是那些經濟欠發達地區的農民們。
推進城鎮化、城市化，一定要吸取經驗教訓，采取有效措施，堅決防止繼續走粗放用地的老路，農民中心村、向集鎮、向城市轉化，將大幅度節約農村建設用地，將大幅降低公共產品供應和基礎設施配套成本。這說明，城鄉土地利用結構調整勢在必行。因此，運用市場手段優化配置數量龐大的農村存量建設用地和土地資源，這是滿足建設用地需求的根本途徑，是保護耕地的根本性措施，是推進城鎮化進程、推進城鄉和諧發展、縮小城鄉差距、保護農民利益的根本出路。
事實上，各地都十分重視農村的城鎮化建設，但又普遍受到資金缺乏的嚴重制約。資金從何而來？捆綁農村建設用地復墾與農地轉用，讓建設用地使用者，讓通過用地而得到發展和盈利機會的單位和個人為土地復墾買單，顯得現實可行。
3、有利于逐步實現以城市發展、以工業發展反哺農民
統籌城鄉發展，關鍵在于給農村社會提供平等的發展機會。目前的不平等是有目共睹的，城鄉二元化，判別巨大：農民與市民的收入差距呈逐步拉大趨勢，農民所享受的公共產品供給水平只是市民的若干分之一，農村工作在基層的受重視程度越低于工業化和城市化，農村社會集聚財富、吸納投資的能力遠遠低于城市；從工農剪刀差，到城市賣戶口，到農家子弟考大學進城、農民企業家“脫農”，再到恣意、廉價、不對等地剝奪農民手中的土地，農村的各類要素都在不斷向城市倒流，農村社會和農民無法獲得有效積累。
矛盾是客觀的，問題是明朗的，解決的方法也是顯而易見的——給農民平等的公民權（即人權），包括平等的保障權、平等的發展權、平等的民主權利等。為什么解決問題的道路如此曲折？為什么解決“三農”問題絕非一朝一夕之功？矛盾的焦點則是，改革的成本如何籌集。靠中央政府不行，靠地方政府不行，國家手中最重要的資源、農民手中唯一的資本，那就是——土地。以土地換保障，以土地求發展，成了農民唯一的出路。瞄準土地、著眼土地，按部就班地推進相關改革，才能還中國農民一個有希望的明天。目前，捆綁農村建設用地和農地轉用，只是一個初步的嘗試，只是尊重農民對土地恰當權能的初步實踐，可以逐步防止土地市場化運作中所得收益繼續從農民身邊流走。
在考慮盤活土地資源的過程中，必須注意一個前提：把全國的土地資源一體化考慮，以杜絕區域間的土地級差所造成不同地區農民實際利益的不均衡。要形成這樣的認識，地是全國的地，農民是全國的農民。在國家出臺政策的過程中，應統籌兼顧，不能厚此薄彼，唯有如此，才能兼顧公平和效率，促進和諧發展。
4、有利于城鄉和區域間的協調發展
土地可持續利用，要求土地資源配置在數量上具有均衡性，在質量上具有級差性，在時間上具有長期性，在空間上具有全局性。打破區域界限，捆綁農村建設用地復墾和農地轉用，可以擴大土地資源配置范圍，縮小區域差異，體現各地區特點，激發各地區發展活力。國土資源管理部門要主動介入地方政府的《土地利用總體規劃》的制定和國民經濟發展計劃的研討，從各地實際出發構造有序的區域土地資源配置機制，建立區際間復墾指標流動的規則。
有了本文設計的制度，欠發達地區手中有了復墾土地指標，有了復墾土地的空間，既可以保證這個地區的發展需要，多余的，還可以成為跨地區土地資源配置的重要資本。欠發達地區即便經濟發展較慢，但城鎮化、中心村建設仍會得到發達地區（用地較多地區）的有力支持，農村的面貌仍會得到比原來更快的改善。
5、有利于杜絕“一個聲音喊話、兩個方面使勁”
不必諱言，在國家宏觀調控過程中，存在“一個聲音喊話、兩個方面使勁”的現象。消除城鄉差別，統籌城鄉發展，建設和諧社會，需要來自黨委、政府的高度重視，需要充分發揮兩方面的力量。這兩方面的力量，一是中央政府的力量，二是地方政府的力量。在這一“杠桿”組合中，地方政府所持立場，往往決定著“支點”的位置。中央政府力度的傳導，體現到基層，體現到具體工作中，其力量大小，起決定性作用的，是地方政府把“支點”放在哪兒。杠竿的一端是中央政府，另一端是基層群眾。地方政府為群眾考慮得多，貼農民近，中央政府就可以“四兩撥千斤”；地方政府如果沒有正確的政績觀，惘顧農民利益，離農民遠，則中央政府只能陷入“千斤撥四兩”的窘境。
現實的狀況是，由于小局與全局、中央決策與地方保護主義的矛盾與沖突，出臺宏觀調控政策以來，中央政府仍然是剃頭挑子“一頭熱”。一方面，中央政府看到了問題的嚴重性，實施宏觀調控，通過財政政策與土地政策的雙軌并行，抑制以重復建設、資源過度消耗為表現形式的經濟過熱勢頭；另一方面，出于政績意識等諸多因素，不少地方政府打著“科學發展觀，不是不要速度，而是要既快又好發展”的旗號，喊著“速度不減，用足政策”的口號，我行我素、一如既往地按照“先放開再規范，先污染再治理，先發展再爭論”的原有模式和既定思路推進工作。
基于中央與地方事實存在的博弈，矛盾和問題顯得不可避免：全國土地違法事件屢有發生，土地執法弱化，一些地方領導的土地國策意識和法制觀念比較淡薄，往往是有法不依、執法不嚴、違法不究，越權批地、多頭批地、未批先用、小批大用，以及對土地違規行為不舉不咎等現象在各地普遍發生。特別是東部沿海地區，其發展勢頭勢不可擋、熱氣騰騰，城市形象不斷提升、園區面積不斷擴大、經濟政績不斷顯現的同時，資源在異常消耗、環境在迅速惡化、中西部差距在越拉越大、社會變得越來越缺乏和諧。
國家在宏觀調控中，已經動用了許多手段，最主要的手段有三：一是稅收調控，二是金融調控，三是土地調控。目前階段看來，作用最直接的就是土地調控。嚴查江蘇的“鐵本事件”，在很大程度上提高了中央宏觀調控政策的推進。這便是很好的例證。繼續加大利用土地手段的調控，特別是明確要求今后土地復墾主要復墾農村建設用地，并與當地建設用地指標相捆綁，有利于加強監管，有利于校正地方政府的越軌行為，有利于國家宏觀調控措施的進一步落實，有利于全國范圍內要素的科學布局和經濟的可持續發展。

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