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論金融監管體系的改革和完善
論金融監管體系的改革和完善
內容提要:二十世紀七十年代以來，世界上大多數國家和地區都不同程度地經歷過金融危機，金融危機給這些國家和地區造成了巨大的不可挽回的經濟損失，銀行在經濟社會中的核心地位和存在的巨大風險，使各國政府進一步認識到加強金融監管研究和進行金融監管改革的重要性和必要性。我國由于歷史和現實的各種因素形成的金融風險，同樣也給社會帶來種種危害。雖然自改革開放以后，我國的金融監管從無到有，取得了很大的成就，但是金融監管并沒有完全真正地從合規性監管向風險性金融監管過渡。為此必須采取有效措施完善我國金融監管體系，建立起全新的金融監管運行機制
關鍵詞:金融管理；監督制度；金融危機
正文:
二十世紀七十年代以來，世界上大多數國家和地區都不同程度地經歷過金融危機，根據有關資料統計自1980年以來有130多個國家和地區曾經發生過金融危機，金融危機給這些國家和地區造成了巨大的不可挽回的經濟損失，銀行在經濟社會中的核心地位和存在的巨大風險，使各國政府進一步認識到加強金融監管研究和進行金融監管改革的重要性和必要性。我國加入wto以后，進入了一個深刻變革的重要歷史時期，金融業進一步對外開放，預示著中國金融業全面競爭的時代到來，這不僅對于正處在金融體制轉軌時期的商業銀行和其他非銀行金融機構造成巨大的沖擊，而且對于實施金融監管的人民銀行、保監委、證監委三大監管機構也是一種巨大的挑戰。因此，適應新時期、新任務和金融市場發展的要求，加大改革力度，不斷完善金融監管機制，建立起一個有序的、高效的、規范的金融監管體系成為當前十分緊迫的任務和不可回避的問題。
一、當前我國金融監管體系存在的問題
改革開放以后，我國的金融監管從無到有，取得了很大的成就，特別是從1996年開始，我國加入了國際清算銀行并且參加巴賽爾委員會工作以來，在加強對商業銀行的內部控制、規范現場檢查后評價以及指導和推行以風險防范為基礎的貸款五級分類管理或者十二級分類等方面的工作都取得了長足的進步。但是，一個不可回避的現實問題是金融監管沒有完全真正地從合規性監管向風險性金融監管過渡，筆者認為存在以下幾個問題：
一從金融監管的內容看，目前的金融監管仍然把重點放在機構設立審批、人員資格審查和經營的合規性方面，對日常的風險性金融監管尚未全面展開，沒有建立穩定的嚴格的市場退出機制，對市場退出前的監管基本上屬于空白。沒有建立一個科學的而又真實的審慎會計制度，從近幾年有些銀行和非銀行金融機構發生的經濟案件看，會計統計數據隱瞞和虛假屢見不鮮，不能真實的反映被監管金融機構的資產質量和財務盈虧狀況。由于缺少金融機構順利退出市場的配套機制，只能由政府和人民銀行采取行政性手段予以解決，國家財政和人民銀行為此投入大量的人力物力，但是也帶來一些不安定的社會因素。
二從金融監管的手段看，金融監管缺少必要的和嚴肅手段，從理論上說金融監管有法律手段、經濟手段和行政手段三種。市場經濟是法制經濟，因此，按照市場經濟規律的要求，我國的金融監管應該是以法律手段為主要手段、以經濟手段和行政手段為輔助手段。但是，現實狀況則表現為法制建設滯后、法制觀念淡薄，行政干預較多，在具體的監管操作中，存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的現象，只注重金融監管問題的定性，缺乏對金融監管問題的量化標準，從而使金融監管部門執法的嚴肅性和權威性受到一定的制約。
三從金融監管的方式看，沒有形成統一規范、連續和系統性的監管。目前我國的金融監管主要是行政監管，并且在具體的運作中大多數是一次性的、分散的和孤立的，沒有形成一個有效的全方位的金融風險監測、評價、預警和防范體系，缺乏早期預警和早期控制，往往是忙于事后救火。非現場監管和現場檢查的結合效率不高。信息的不對稱，沒有建立集中統一的監管信息庫和信息網絡，缺乏金融監管數據的收集、整理、加工、分析系統，社會中介機構會計審計等社會監督作用沒有充分發揮。信息披露制度不完善，市場約束力薄弱，金融監管信息沒有得到充分的利用。
四從金融監管的主體看，存在監管主體缺位現象。從國際金融監管普遍經驗分析，監管主體形成了以金融當局的行政監管、金融機構的自我監管和社會外部監督“三結合”金融監管法人治理結構。目前，我國的銀行和非銀行金融機構的自我監管和社會外部監督機制非常薄弱，沒有建立“三結合”的金融監管法人治理機制。一是在金融機構的自我監管方面，由于我國的金融機構銀行國有化程度非常高，銀行自身缺乏強有力自我約束和自我管理機制，內部監管流于形式。缺少行業自律的嚴密組織。二是在社會外部監督方面，對金融機構社會外部監督非經常化、正常化和制度化，由于制度的不健全，監督人員素質的低下等原因，會計事務所、審計事務所和有關社會監督機構對金融業
的檢查監督不力，有的工作僅僅停留在表面抽查方面，沒有形成一種長期的必檢制度，社會外部監督效果不佳。
五從分業監管看，缺少一套分工合作、組織嚴密、監管聯動、高效規范的協調機制。從目前我國金融監管格局來看，分業監管與分業經營格局相適應，從金融監管的效果分析，這樣做有利于更好地貫徹分業經營原則，有利于監管部門集中精力對各自負責的監管對象進行監管，有利于提高金融監管的效率和監管水平。但是，我們也應該看到分業監管使得監管部門自成體系，缺乏一套全方位監管聯動協調機制，大金融監管支持系統無力，使有些欲自行其事又不想被監管的單位或者個人有了可乘之機，產生分業監管與跨行業違規經營的矛盾，出現業務交叉中的真空和現行體制無法管的弊端。如有的銀行為了追求高利潤，不顧國家有關規定和中央銀行的三令五申，偷偷地向證券期貨市場注入大量資金；有的證券機構向客戶透支或者違規大量自營資金，變相辦理銀行業務，公開與銀行爭奪儲戶和資金；有的保險公司違反規定進入貨幣市場進行資金拆借，或者進入資本市場進行證券投資，違規以高利回報為誘餌，承包保險業務、擅自開辦險種，遇險后逃避賠付責任；有的郵政局(所)辦理儲蓄業務違規攬儲甚至違反規定進行貸款和投資。這些違規行為本應受到嚴肅的裁處，但是由于我國實施分業監管即機構監管，它是按照金融機構的類型設立監管機構，不同的監管機構分別管理各自的金融機構，但某一金融機構類別的監管主體無權干預其它類別的金融機構業務活動，負責貨幣市場的人民銀行、負責資本市場的證監委和負責保險市場的保監委三者之間缺少監管聯動協調機制，出現對一些機構違反規定的行為想管又管不了或者不能管的被動局面。金融監管的組織領導機制不完善，沒有形成一個分工合作、組織嚴密、監管聯動、高效規范的協調機制。因而，也就無法對整個金融風險進行監測、評價、預警，更加無法對金融風險進行防范和從源頭上加以控制。
二、我國金融風險的成因以及社會危害
(一)我國金融風險的主要成因
我國金融風險的成因是多方面的，從根本上分析，金融風險的主要成因有以下幾個方面：
1、由于歷史上計劃經濟體制留下的痕跡較深，改革又沒有現成的可能遵循的經驗，還有一些人思想觀念還停留在計劃經濟時代，想問題辦事情按照過去的一套辦法，某些計劃經濟體制弊端依然存在，在計劃經濟資金分配體制下，銀行缺乏經營自主權，大量的信貸資金被政策性因素、財政性支出、重復無效建設和國有企業長期占用，政府搞建設上項目找銀行，企業經營沒有資金也找銀行，有的地方政府指令性要求銀行貸款給某個企業或者某個項目，以致形成計劃與資金分配體制加上行政干預——盲目投資、重復建設——泡沫經濟——銀行不良貸款的非正常循環。
2、國有企業改革還沒有走出困境，尤其是國有大中企業經營機制轉換沒有明顯進展。由于我國有很多國有企業還不能完全適應市場經濟的要求，市場機制不健全。從內部來講，企業沒有建立良好的治理機制、有效的自我約束和激勵機制，企業經濟效益十分低下，三分之一的企業虧損；從外部來講，沒有完善的資本市場和完備的金融工具，企業經營和資金周轉主要依賴銀行貸款維持。
3、社會信用存在問題較大，地方保護主義時時抬頭，導致金融機構的合法債權得不到法律的保護，很多地方虧損企業借改制之機行“金蟬脫殼”，大肆逃廢、懸空銀行的債務。這已經成為一種普遍而且相當嚴重的社會問題。
4、金融監管力度欠缺，從目前金融監管現狀看，存在一些薄弱環節，如非現場監管流于形式、現場監管力不從心、監管效率不高、監管的有關法律法規還有待于充實、完善。對有些金融監管機構功能定位不合理，監管人員的素質達不到準確履行職責的要求，不能及時發現、控制、防范、化解金融風險，對監管中發現的問題不能及時嚴肅查處，不能有效地震攝犯罪，有些銀行監管人員甚至直接參加金融違法違紀活動。
5、銀行和非銀行金融機構的改革滯后，經營管理不佳或者管理松弛徒有虛名，違規經營嚴重，經濟案件時有發生。長期以來國有銀行“官辦”色彩濃厚，“三高一低”問題沒有得到根本解決，還沒有真正建立起現代金融機構的良好的公司法人治理機制。如2002年美國財政部貨幣監理署對中國銀行紐約分行和其它二家銀行違規行為發出“認可令”進行處罰。這種越過董事會和管理層，直接對一家銀行的政策、程序、程度、方法作出導向性和規則性的干預限制是罕見的，這說明我國銀行公司法人治理機制存在嚴重缺陷，也說明國內銀行監管環境同樣存在嚴重缺陷，必須盡快得到改進和完善。
(二)金融風險的社會危害
1、金融風險直接損害了廣大存款人和投資、投保人的利益，危害了經濟社會的穩定。金融機構發生支付危機的直接結果是存款不能及時、足額兌付，從而損害了存款人的利益；保險公司不能及時理賠，投保人不能及時得到合理賠償，生活生產不能恢復正常，因此危及了經濟生活和社會的穩定。
2、金融風險增加了政府的財政支出，損害了國家實力。金融風險的存在使得金融機構不良資產比例過高，貸款損失嚴重，增加了國家財政的負擔。就目前我國金融機構所有制結構來看，金融屬于國家壟斷經營的行業，還沒有對國民放開，也就是說，金融機構的資產、收益及其風險損失都是國家的或者是集體的。金融風險及其壞財損失的出現，只有二種選擇，一是國有銀行的壞賬損失實行國家財政貸款豁免，或者減少國有銀行上繳國家的營業收入，或者打入成本掛在該銀行的賬上逐步消化。二是對一些中小金融機構或者地處農村偏遠地區的金融機構，金融風險過大，年年虧損或者虧損金額巨大的，只能選擇市場退出，撤消或者合并，對資不抵債的宣告破產，但是無論是破產清算或者破產后的善后處理工作，都少不了政府的財政支持。不管采取哪一種方式處理多融機構的壞帳損失，損失中的一部分“賬單”最終只能落在政府財政的頭上。尤其是在我國的金融機構自有資本金過低的情況下，考慮到我國金融體系的穩定，只能從財政渠道增加金融資本。因此，嚴重的金融風險必然會增加政府的財政支出，損害國家的經濟實力。
3、金融風險損害了國家貸幣的穩定，破壞貨幣政策目標而影響國民經濟的持續、穩定、健康地發展。從金融機構信貸資金的運動規律來看，國家穩健的貨幣政策和安全的金融運行是在信貸資金順暢實現雙重支付和雙重歸流(存款人第一重支付金融機構第二重支付、貸款人第一重歸流金融機構第二重歸流)的基礎上實現的，在雙重支付和雙歸流的過程中，任何一個環節一旦發生金融風險，資金不能正常流動，國家的貨幣政策必然將遭到破壞，甚至危及國家的金融安全。
4、金融風險損害了金融機構的國內外信譽，動搖社會公眾對金融體系的信心。金融危機頻繁出現、擠兌風潮不斷發生，增加社會公眾對未來持有本國貸幣資產的不安定心理預期，不斷尋求外幣、黃金、證券股票、期貨以及房地產、古董古玩字畫等保值行為和投資方向，喪失了對本國貨幣的信心，在金融業對外開放度不斷擴大的情況下，降低本國金融業在國際上的整體競爭實力。在這方面1997年東南亞發生的金融危機給我們提供了沉痛而又深刻的經驗教訓。
三、完善監管體系的對策措施
(一)我國金融監管體系建立的基本目標
在我國已經加入世界貿易組織的今天，我們已經確立了保證金融機構正常經營活動并保護存款人的利益和金融體系的安全、創造公平競爭的環境，并鼓勵金融業在公平競爭的基礎上提高效益、確保金融機構經營活動與中央銀行的貨幣政策目標相一致的總體目標。對此，必須分步實施：
1、到2004年前后，基本化解長期歷史形成的金融風險，各類銀行和非銀行金融機構基本達到人民銀行提出的各項監管指標的要求，其中，資本充足率達到8％以上，不良資產比例不超過15％，實現整體盈利，基本上建立起人民銀行的金融監管系統包括證監委和保監委監管框架，初步實現對銀行和非銀行金融機構的規范、連續、系統的監管近期目標。目前，我們有的銀行經過努力已經基本達到了人民銀行要求的資本充足率和不良資產比例，但是，從全國各大商業銀行看，發展還不平衡，有的還存在很大的差距，還要繼續加大工作力度。
2、到2006年前后，基本建立起符合國際標準的我國金融監管體系和制度，實現對金融機構的系統、連續、全面的監管，提高金融監管的水平和完善的公司法人治理機制，金融風險發生概率明顯下降，經營管理水平和國際市場競爭能力明顯提高的中長期目標。
(二)完善我國的金融監管體系的對策措施
面對國際金融監管發展的新趨勢，完善我國金融監管體系，建立起全新的運行機制，盡快適應開發的金融市場，已經成為我們認真研究和解決的現實問題。本人認為，應該采取以下一些對策措施：
1、強化金融監管的組織領導和管理。
首先、明確組織領導體系與職責劃分，實施“統一領導、分級監管、部門落實、責任到人、跟蹤監控、評價考核”的金融監管責任制，各司其職、各負其責；明確建立轄區“金融安全區”的目標，制定和實施金融監管工作規劃，簽訂金融監管責任書和專項任務書；其次，建立以金融監管職能部門為主、其他職能部門(法律法規、統計、會計、審計、科技、貨幣政策等)為輔的內部高效運行和協調機制，強化金融監管的合力和效能，達到金融監管的全面性、及時性和有效性；必須遵循依法監管、適度競爭、自我約束、綜合管理、安全穩健與風險預防、管理機制的一致性原則，進一步建立金融監管機構依法監管、金融機構依法經營、自我監管、社會審計監督的“三位一體”監管格局，樹立有效監督管理的全程化、全方位、持續性、審慎性監管意識，改進監管方式，同時要降低監管成本，注重監管成效。
2、建立健全完善的金融法律法規體系，構筑銀行和非銀行金融機構經營和監管的法律框架，強化金融監管的法律體系支撐和對金融監管的執法監督。在我國加入世貿組織的今天，建立一個科學的、全面的、既符合國際法、國際慣例的要求，又不脫離我國實際的法律支持系統很有必要。
首先，要完善金融監管法律體系，修訂和完善我國銀行業經營與監管的法律框架，系統清理現行的金融監管法規，完善金融監管法律結構，補充制定新的金融監管法律法規，從目前法律法規的種類看，我們已經制定頒布實施《中國人民銀行法》《商業銀行法》《票據法》《擔保法》《貸款通則》《保險法》《證券法》等有關法律法規，為監管工作提供了基本的法律保障，但是為了適應對金融業的全面監管，還必須制定與這些基本法律相配套的更多的專業性法律法規、條例，制定和完善具體的針對性、操作性強的金融業監管辦法；其次，要建立健全監督機制，強化金融監管的執法行為的事前、事中、事后監督和履行監管職能的績效考核，確保各項監督措施落到實處；其三，強化金融監管法律法規的執行，建立嚴厲的經濟處罰機制，強化處罰的威懾力。
在信息系統方面，要克服信息的不對稱現象，加快金融監管電子化建設，建立監管信息中心。首先，盡快出臺金融機構信息披露法規以及金融風險監管過程中對金融機構采取早期糾正措施的法律法規；其次，依托金融電子化，運用計算機網絡等先進設備，建立內部數據庫和信息網絡平臺，按照法人單位和地區兩個層次匯總被監管對象的信息，統一口徑、統一管理，實現信息共享；制定數據庫和信息網絡平臺管理辦法，最大程度地提高信息資源的利用效率，降低監管成本，提高監管效率。
在審慎會計原則方面，要實施對金融業的審慎性風險監管，必須要求金融機構普遍建立和使用執行審慎會計制度和自我審慎監管，增強自我約束力。中央銀行對商業銀行的監管必須采用審慎會計制度的標準，全面掌握金融機構尤其是國有商業銀行的經營情況，針對不同對象采用不同監管措施提高監管水平與效率，并且將此特別應用在貸款、應收利息、投資、固定資產、收益和資本的有效監管中。
在社會信用方面，必須建立健全單位企業和個人信用信息登記系統，以適當方式披露借款人、騙保人等人的不良行為記錄，建立健全銀行信貸以及保險保護法律、金融債權管理條例等有關法律法規，加大打擊逃債、廢債和賴債、騙保的工作力度，除了依法嚴懲逃債、廢債和賴債的行為外，還要對逃債、廢債和賴債的企業個人進行新聞媒體曝光，并限制逃廢債、賴債和騙保人高消費。
3、強化中央銀行金融監管機制。首先，在內部組織體系上，強化監管權威和有效性、整體聯動、形成合力；在監管方式上，要改變過去的事后監督為事前、事中、事后的電子化全過程，并借鑒外國先進的監管辦法對外監管對象實施監管評價，根據評價情況，相應采取無制約或者程度不同的法律制約行為以及監管指導；其次，明確各類金融機構功能定位，使之更加符合社會經濟發展和人民大眾的多種需要，符合金融分業經營要求，發展專業優勢，促進合理、有序的競爭；再次，嚴格法人機構和分支機構以及業務的準入和退出，高級管理人員資格的認定和授權，明確市場準入的標準和程序。在非現場監管中，通用采集數據和核對整理數據，計算出風險監控指標值，進行風險分析監測、風險評價和判斷，發出預警，適度披露金融重點信息。在現場檢查中，要把握好檢查的主要方式手段和頻率，明確檢查的內容、方法和目的，嚴格按照法律法規和必要的程序實施檢查。
4、強化金融機構內控制衡機制的健全以及監督考核。首先，切實遵循內部控制的有效性、審查性、全面性、及時性和獨立性原則，提高自律意識，實施全方位的內控管理，切實做到法律法規、規章制度執行面前無特權，任何制度的建立均以審慎經營、防范風險為出發點；其次，強化行業自律，依法自我約束，要支持各類金融機構建立自律性組織，并加入各類金融機構本行業本系統的自律性組織，實行行業自律。國家應該積極創造條件，盡快建立同業公會，通過同業公會協調，通報中央銀行和上級金融監管的方針、政策以及近期監管工作的重點，從而科學地建立符合行業特點的自律公約和競爭規則；再次，努力探索金融機構內部制約與社會監督相結合的監管模式。在委托與被委托雙方監管目標一致的前提下，委托金融機構內部稽核檢查部門協同自律監管；當前要充分利用社會中介的監督作用，可以借助中介機構對金融機構實施委托監管和審計監督，發揮審計核實金融機構財務報表及相關數據、外部評價，提高金融信息披露的客觀性及權威性，強化市場約束作用，在條件成熟時也可以考慮成立一支專業化的金融審計隊伍，針對金融業的特點和業務性質，除了完成國家布置的全面性檢查外，主要完成一些專項性的、對管理層的管理決策及操作風險方面的檢查審計工作；有選擇地聘請社會金融監管監督員，設立監管舉報和監督公告制度，強化外部監督力度和金融監管的透明度。
5、加大金融改革的力度，實施金融體制改革和金融監管體制改革的配套戰略，逐步實現國際接軌。隨著我國市場經濟體制的完善和世貿組織的加入，我國的金融業面臨的國內外環境正發生著迅速的變化，為適應國際競爭，銀行、保險、證券、信托投資等行業相互滲透的趨勢越來越明顯，現行的金融監管體制能否隨著這種變化作出相應的調整的改革，是關系到我國金融業提高競爭力、有效的防范和化解金融風險、保障我國社會經濟穩定和持續、高速發展的關鍵。為此，我們必須高度重視，同時，要解決好以下三個方面問題：一是解決好金融業務綜合經營和分業監管的關系問題。目前應該調整金融業“分業經營、分業監管”的思路，既在面上實行“分業監管”，在業務經營的具體方面，根據現實情況，推行部分“混業經營”，通過人民銀行、證監委和保監委三者聯合制定相應的業務標準，凡是達到標準要求的商業銀行、保險公司、證券公司、信托投資公司等可以在自己主要業務之外兼辦跨行業業務。通過加入世貿組織后的5年過渡期的調整，為適應未來競爭過渡到“綜合經營”作好準備。二是解決好加入世貿組織后的金融體制改革問題。我國的金融體制改革應該是以國有商業銀行產權制度改革為重點，以完善現代公司法人治理機制為主要途徑，以加速發展中小金融機構為堅強后盾，大力提高我國金融業的整體實力。特別是要通過發展中小金額機構、完善國內中小金融機構企業的金融服務；進一步完善金融資產管理公司的經營管理，盡快剝離商業銀行的不良資產和財務虧損，增強國有商業銀行的體內能量，以期望在全面對外開放金融業的未來，能為以較強的經濟實力參與國際金融業務競爭創造條件。三是解決好金融監管體系問題。加大改革力度，完善我國的金融監管體系，要建立健全并不斷調整中央銀行的組織體系，以有利于“分業監管”向“綜合監管”過渡。逐步將人民銀行省一級中心支行改革為實質性的金融監管機構，將人民銀行市中心支行或者分行金融監管辦事處改為“混業經營和綜合監管”指導性機構。同時，為了便于協調監管中國金融業健康高效有序的發展，可以成立一個金融業經營管理監管委員會或者相對獨立的金融業監管局，專門負責協調商業銀行、保險公司、證券公司、信托投資公司等經營管理監管的關系，在當前金融業“分業經營和混業經營”并存的情況下，逐步實現金融業向混業經營的穩健過渡，為我國金融集團模式下金融監管體系的構建創造良好的條件。
6、大力推進金融人才戰略。市場競爭首先是高素質人才的競爭，金融機構在未來的國內外市場的激烈競爭中，要得以生存和發展，人才是決定性的因素。首先，必須根據國際現代企業先進的管理經驗，培養造就一大批高素質的現代化經濟管理者隊伍，抓好自我監管；其次，積極建設和培養高素質的專業化金融監管隊伍，積極探索金融監管人員等級制度和金融監管干部的培養培訓考核制度，建立和完善職、權、利相統一的人事任用機制、人才優勝劣汰和金融監管崗位競聘、輪崗機制。健全監管部門內在的激勵和約束機制，積極創造條件吸引和留住人才，有必要對現有的監管人員進行專業培訓，派到國外銀行或者其他金融機構、監管當局跟班操作，學習現代國際監管知識和技能，提高監管能力和水平，還可以采取選拔抽調一批熟悉金融業務和法律、外語、外匯、統計、審計、會計、計算機等知識與技能的人才充實到監管隊伍中來，通過各種辦法全面提高和改善金融監管隊伍的整體素質，切實提高金融監管效能，真正起到防范金融風險的作用。
參考文獻：
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的檢查監督不力，有的工作僅僅停留在表面抽查方面，沒有形成一種長期的必檢制度，社會外部監督效果不佳。
五從分業監管看，缺少一套分工合作、組織嚴密、監管聯動、高效規范的協調機制。從目前我國金融監管格局來看，分業監管與分業經營格局相適應，從金融監管的效果分析，這樣做有利于更好地貫徹分業經營原則，有利于監管部門集中精力對各自負責的監管對象進行監管，有利于提高金融監管的效率和監管水平。但是，我們也應該看到分業監管使得監管部門自成體系，缺乏一套全方位監管聯動協調機制，大金融監管支持系統無力，使有些欲自行其事又不想被監管的單位或者個人有了可乘之機，產生分業監管與跨行業違規經營的矛盾，出現業務交叉中的真空和現行體制無法管的弊端。如有的銀行為了追求高利潤，不顧國家有關規定和中央銀行的三令五申，偷偷地向證券期貨市場注入大量資金；有的證券機構向客戶透支或者違規大量自營資金，變相辦理銀行業務，公開與銀行爭奪儲戶和資金；有的保險公司違反規定進入貨幣市場進行資金拆借，或者進入資本市場進行證券投資，違規以高利回報為誘餌，承包保險業務、擅自開辦險種，遇險后逃避賠付責任；有的郵政局(所)辦理儲蓄業務違規攬儲甚至違反規定進行貸款和投資。這些違規行為本應受到嚴肅的裁處，但是由于我國實施分業監管即機構監管，它是按照金融機構的類型設立監管機構，不同的監管機構分別管理各自的金融機構，但某一金融機構類別的監管主體無權干預其它類別的金融機構業務活動，負責貨幣市場的人民銀行、負責資本市場的證監委和負責保險市場的保監委三者之間缺少監管聯動協調機制，出現對一些機構違反規定的行為想管又管不了或者不能管的被動局面。金融監管的組織領導機制不完善，沒有形成一個分工合作、組織嚴密、監管聯動、高效規范的協調機制。因而，也就無法對整個金融風險進行監測、評價、預警，更加無法對金融風險進行防范和從源頭上加以控制。
二、我國金融風險的成因以及社會危害
(一)我國金融風險的主要成因
我國金融風險的成因是多方面的，從根本上分析，金融風險的主要成因有以下幾個方面：
1、由于歷史上計劃經濟體制留下的痕跡較深，改革又沒有現成的可能遵循的經驗，還有一些人思想觀念還停留在計劃經濟時代，想問題辦事情按照過去的一套辦法，某些計劃經濟體制弊端依然存在，在計劃經濟資金分配體制下，銀行缺乏經營自主權，大量的信貸資金被政策性因素、財政性支出、重復無效建設和國有企業長期占用，政府搞建設上項目找銀行，企業經營沒有資金也找銀行，有的地方政府指令性要求銀行貸款給某個企業或者某個項目，以致形成計劃與資金分配體制加上行政干預——盲目投資、重復建設——泡沫經濟——銀行不良貸款的非正常循環。
2、國有企業改革還沒有走出困境，尤其是國有大中企業經營機制轉換沒有明顯進展。由于我國有很多國有企業還不能完全適應市場經濟的要求，市場機制不健全。從內部來講，企業沒有建立良好的治理機制、有效的自我約束和激勵機制，企業經濟效益十分低下，三分之一的企業虧損；從外部來講，沒有完善的資本市場和完備的金融工具，企業經營和資金周轉主要依賴銀行貸款維持。
3、社會信用存在問題較大，地方保護主義時時抬頭，導致金融機構的合法債權得不到法律的保護，很多地方虧損企業借改制之機行“金蟬脫殼”，大肆逃廢、懸空銀行的債務。這已經成為一種普遍而且相當嚴重的社會問題。
4、金融監管力度欠缺，從目前金融監管現狀看，存在一些薄弱環節，如非現場監管流于形式、現場監管力不從心、監管效率不高、監管的有關法律法規還有待于充實、完善。對有些金融監管機構功能定位不合理，監管人員的素質達不到準確履行職責的要求，不能及時發現、控制、防范、化解金融風險，對監管中發現的問題不能及時嚴肅查處，不能有效地震攝犯罪，有些銀行監管人員甚至直接參加金融違法違紀活動。
5、銀行和非銀行金融機構的改革滯后，經營管理不佳或者管理松弛徒有虛名，違規經營嚴重，經濟案件時有發生。長期以來國有銀行“官辦”色彩濃厚，“三高一低”問題沒有得到根本解決，還沒有真正建立起現代金融機構的良好的公司法人治理機制。如2002年美國財政部貨幣監理署對中國銀行紐約分行和其它二家銀行違規行為發出“認可令”進行處罰。這種越過董事會和管理層，直接對一家銀行的政策、程序、程度、方法作出導向性和規則性的干預限制是罕見的，這說明我國銀行公司法人治理機制存在嚴重缺陷，也說明國內銀行監管環境同樣存在嚴重缺陷，必須盡快得到改進和完善。
(二)金融風險的社會危害
1、金融風險直接損害了廣大存款人和投資、投保人的利益，危害了經濟社會的穩定。金融機構發生支付危機的直接結果是存款不能及時、足額兌付，從而損害了存款人的利益；保險公司不能及時理賠，投保人不能及時得到合理賠償，生活生產不能恢復正常，因此危及了經濟生活和社會的穩定。
2、金融風險增加了政府的財政支出，損害了國家實力。金融風險的存在使得金融機構不良資產比例過高，貸款損失嚴重，增加了國家財政的負擔。就目前我國金融機構所有制結構來看，金融屬于國家壟斷經營的行業，還沒有對國民放開，也就是說，金融機構的資產、收益及其風險損失都是國家的或者是集體的。金融風險及其壞財損失的出現，只有二種選擇，一是國有銀行的壞賬損失實行國家財政貸款豁免，或者減少國有銀行上繳國家的營業收入，或者打入成本掛在該銀行的賬上逐步消化。二是對一些中小金融機構或者地處農村偏遠地區的金融機構，金融風險過大，年年虧損或者虧損金額巨大的，只能選擇市場退出，撤消或者合并，對資不抵債的宣告破產，但是無論是破產清算或者破產后的善后處理工作，都少不了政府的財政支持。不管采取哪一種方式處理多融機構的壞帳損失，損失中的一部分“賬單”最終只能落在政府財政的頭上。尤其是在我國的金融機構自有資本金過低的情況下，考慮到我國金融體系的穩定，只能從財政渠道增加金融資本。因此，嚴重的金融風險必然會增加政府的財政支出，損害國家的經濟實力。
3、金融風險損害了國家貸幣的穩定，破壞貨幣政策目標而影響國民經濟的持續、穩定、健康地發展。從金融機構信貸資金的運動規律來看，國家穩健的貨幣政策和安全的金融運行是在信貸資金順暢實現雙重支付和雙重歸流(存款人第一重支付金融機構第二重支付、貸款人第一重歸流金融機構第二重歸流)的基礎上實現的，在雙重支付和雙歸流的過程中，任何一個環節一旦發生金融風險，資金不能正常流動，國家的貨幣政策必然將遭到破壞，甚至危及國家的金融安全。
4、金融風險損害了金融機構的國內外信譽，動搖社會公眾對金融體系的信心。金融危機頻繁出現、擠兌風潮不斷發生，增加社會公眾對未來持有本國貸幣資產的不安定心理預期，不斷尋求外幣、黃金、證券股票、期貨以及房地產、古董古玩字畫等保值行為和投資方向，喪失了對本國貨幣的信心，在金融業對外開放度不斷擴大的情況下，降低本國金融業在國際上的整體競爭實力。在這方面1997年東南亞發生的金融危機給我們提供了沉痛而又深刻的經驗教訓。
三、完善監管體系的對策措施
(一)我國金融監管體系建立的基本目標
在我國已經加入世界貿易組織的今天，我們已經確立了保證金融機構正常經營活動并保護存款人的利益和金融體系的安全、創造公平競爭的環境，并鼓勵金融業在公平競爭的基礎上提高效益、確保金融機構經營活動與中央銀行的貨幣政策目標相一致的總體目標。對此，必須分步實施：
1、到2004年前后，基本化解長期歷史形成的金融風險，各類銀行和非銀行金融機構基本達到人民銀行提出的各項監管指標的要求，其中，資本充足率達到8％以上，不良資產比例不超過15％，實現整體盈利，基本上建立起人民銀行的金融監管系統包括證監委和保監委監管框架，初步實現對銀行和非銀行金融機構的規范、連續、系統的監管近期目標。目前，我們有的銀行經過努力已經基本達到了人民銀行要求的資本充足率和不良資產比例，但是，從全國各大商業銀行看，發展還不平衡，有的還存在很大的差距，還要繼續加大工作力度。
2、到2006年前后，基本建立起符合國際標準的我國金融監管體系和制度，實現對金融機構的系統、連續、全面的監管，提高金融監管的水平和完善的公司法人治理機制，金融風險發生概率明顯下降，經營管理水平和國際市場競爭能力明顯提高的中長期目標。
(二)完善我國的金融監管體系的對策措施
面對國際金融監管發展的新趨勢，完善我國金融監管體系，建立起全新的運行機制，盡快適應開發的金融市場，已經成為我們認真研究和解決的現實問題。本人認為，應該采取以下一些對策措施：
1、強化金融監管的組織領導和管理。
首先、明確組織領導體系與職責劃分，實施“統一領導、分級監管、部門落實、責任到人、跟蹤監控、評價考核”的金融監管責任制，各司其職、各負其責；明確建立轄區“金融安全區”的目標，制定和實施金融監管工作規劃，簽訂金融監管責任書和專項任務書；其次，建立以金融監管職能部門為主、其他職能部門(法律法規、統計、會計、審計、科技、貨幣政策等)為輔的內部高效運行和協調機制，強化金融監管的合力和效能，達到金融監管的全面性、及時性和有效性；必須遵循依法監管、適度競爭、自我約束、綜合管理、安全穩健與風險預防、管理機制的一致性原則，進一步建立金融監管機構依法監管、金融機構依法經營、自我監管、社會審計監督的“三位一體”監管格局，樹立有效監督管理的全程化、全方位、持續性、審慎性監管意識，改進監管方式，同時要降低監管成本，注重監管成效。
2、建立健全完善的金融法律法規體系，構筑銀行和非銀行金融機構經營和監管的法律框架，強化金融監管的法律體系支撐和對金融監管的執法監督。在我國加入世貿組織的今天，建立一個科學的、全面的、既符合國際法、國際慣例的要求，又不脫離我國實際的法律支持系統很有必要。
首先，要完善金融監管法律體系，修訂和完善我國銀行業經營與監管的法律框架，系統清理現行的金融監管法規，完善金融監管法律結構，補充制定新的金融監管法律法規，從目前法律法規的種類看，我們已經制定頒布實施《中國人民銀行法》《商業銀行法》《票據法》《擔保法》《貸款通則》《保險法》《證券法》等有關法律法規，為監管工作提供了基本的法律保障，但是為了適應對金融業的全面監管，還必須制定與這些基本法律相配套的更多的專業性法律法規、條例，制定和完善具體的針對性、操作性強的金融業監管辦法；其次，要建立健全監督機制，強化金融監管的執法行為的事前、事中、事后監督和履行監管職能的績效考核，確保各項監督措施落到實處；其三，強化金融監管法律法規的執行，建立嚴厲的經濟處罰機制，強化處罰的威懾力。
在信息系統方面，要克服信息的不對稱現象，加快金融監管電子化建設，建立監管信息中心。首先，盡快出臺金融機構信息披露法規以及金融風險監管過程中對金融機構采取早期糾正措施的法律法規；其次，依托金融電子化，運用計算機網絡等先進設備，建立內部數據庫和信息網絡平臺，按照法人單位和地區兩個層次匯總被監管對象的信息，統一口徑、統一管理，實現信息共享；制定數據庫和信息網絡平臺管理辦法，最大程度地提高信息資源的利用效率，降低監管成本，提高監管效率。
在審慎會計原則方面，要實施對金融業的審慎性風險監管，必須要求金融機構普遍建立和使用執行審慎會計制度和自我審慎監管，增強自我約束力。中央銀行對商業銀行的監管必須采用審慎會計制度的標準，全面掌握金融機構尤其是國有商業銀行的經營情況，針對不同對象采用不同監管措施提高監管水平與效率，并且將此特別應用在貸款、應收利息、投資、固定資產、收益和資本的有效監管中。
在社會信用方面，必須建立健全單位企業和個人信用信息登記系統，以適當方式披露借款人、騙保人等人的不良行為記錄，建立健全銀行信貸以及保險保護法律、金融債權管理條例等有關法律法規，加大打擊逃債、廢債和賴債、騙保的工作力度，除了依法嚴懲逃債、廢債和賴債的行為外，還要對逃債、廢債和賴債的企業個人進行新聞媒體曝光，并限制逃廢債、賴債和騙保人高消費。
3、強化中央銀行金融監管機制。首先，在內部組織體系上，強化監管權威和有效性、整體聯動、形成合力；在監管方式上，要改變過去的事后監督為事前、事中、事后的電子化全過程，并借鑒外國先進的監管辦法對外監管對象實施監管評價，根據評價情況，相應采取無制約或者程度不同的法律制約行為以及監管指導；其次，明確各類金融機構功能定位，使之更加符合社會經濟發展和人民大眾的多種需要，符合金融分業經營要求，發展專業優勢，促進合理、有序的競爭；再次，嚴格法人機構和分支機構以及業務的準入和退出，高級管理人員資格的認定和授權，明確市場準入的標準和程序。在非現場監管中，通用采集數據和核對整理數據，計算出風險監控指標值，進行風險分析監測、風險評價和判斷，發出預警，適度披露金融重點信息。在現場檢查中，要把握好檢查的主要方式手段和頻率，明確檢查的內容、方法和目的，嚴格按照法律法規和必要的程序實施檢查。
4、強化金融機構內控制衡機制的健全以及監督考核。首先，切實遵循內部控制的有效性、審查性、全面性、及時性和獨立性原則，提高自律意識，實施全方位的內控管理，切實做到法律法規、規章制度執行面前無特權，任何制度的建立均以審慎經營、防范風險為出發點；其次，強化行業自律，依法自我約束，要支持各類金融機構建立自律性組織，并加入各類金融機構本行業本系統的自律性組織，實行行業自律。國家應該積極創造條件，盡快建立同業公會，通過同業公會協調，通報中央銀行和上級金融監管的方針、政策以及近期監管工作的重點，從而科學地建立符合行業特點的自律公約和競爭規則；再次，努力探索金融機構內部制約與社會監督相結合的監管模式。在委托與被委托雙方監管目標一致的前提下，委托金融機構內部稽核檢查部門協同自律監管；當前要充分利用社會中介的監督作用，可以借助中介機構對金融機構實施委托監管和審計監督，發揮審計核實金融機構財務報表及相關數據、外部評價，提高金融信息披露的客觀性及權威性，強化市場約束作用，在條件成熟時也可以考慮成立一支專業化的金融審計隊伍，針對金融業的特點和業務性質，除了完成國家布置的全面性檢查外，主要完成一些專項性的、對管理層的管理決策及操作風險方面的檢查審計工作；有選擇地聘請社會金融監管監督員，設立監管舉報和監督公告制度，強化外部監督力度和金融監管的透明度。
5、加大金融改革的力度，實施金融體制改革和金融監管體制改革的配套戰略，逐步實現國際接軌。隨著我國市場經濟體制的完善和世貿組織的加入，我國的金融業面臨的國內外環境正發生著迅速的變化，為適應國際競爭，銀行、保險、證券、信托投資等行業相互滲透的趨勢越來越明顯，現行的金融監管體制能否隨著這種變化作出相應的調整的改革，是關系到我國金融業提高競爭力、有效的防范和化解金融風險、保障我國社會經濟穩定和持續、高速發展的關鍵。為此，我們必須高度重視，同時，要解決好以下三個方面問題：一是解決好金融業務綜合經營和分業監管的關系問題。目前應該調整金融業“分業經營、分業監管”的思路，既在面上實行“分業監管”，在業務經營的具體方面，根據現實情況，推行部分“混業經營”，通過人民銀行、證監委和保監委三者聯合制定相應的業務標準，凡是達到標準要求的商業銀行、保險公司、證券公司、信托投資公司等可以在自己主要業務之外兼辦跨行業業務。通過加入世貿組織后的5年過渡期的調整，為適應未來競爭過渡到“綜合經營”作好準備。二是解決好加入世貿組織后的金融體制改革問題。我國的金融體制改革應該是以國有商業銀行產權制度改革為重點，以完善現代公司法人治理機制為主要途徑，以加速發展中小金融機構為堅強后盾，大力提高我國金融業的整體實力。特別是要通過發展中小金額機構、完善國內中小金融機構企業的金融服務；進一步完善金融資產管理公司的經營管理，盡快剝離商業銀行的不良資產和財務虧損，增強國有商業銀行的體內能量，以期望在全面對外開放金融業的未來，能為以較強的經濟實力參與國際金融業務競爭創造條件。三是解決好金融監管體系問題。加大改革力度，完善我國的金融監管體系，要建立健全并不斷調整中央銀行的組織體系，以有利于“分業監管”向“綜合監管”過渡。逐步將人民銀行省一級中心支行改革為實質性的金融監管機構，將人民銀行市中心支行或者分行金融監管辦事處改為“混業經營和綜合監管”指導性機構。同時，為了便于協調監管中國金融業健康高效有序的發展，可以成立一個金融業經營管理監管委員會或者相對獨立的金融業監管局，專門負責協調商業銀行、保險公司、證券公司、信托投資公司等經營管理監管的關系，在當前金融業“分業經營和混業經營”并存的情況下，逐步實現金融業向混業經營的穩健過渡，為我國金融集團模式下金融監管體系的構建創造良好的條件。
6、大力推進金融人才戰略。市場競爭首先是高素質人才的競爭，金融機構在未來的國內外市場的激烈競爭中，要得以生存和發展，人才是決定性的因素。首先，必須根據國際現代企業先進的管理經驗，培養造就一大批高素質的現代化經濟管理者隊伍，抓好自我監管；其次，積極建設和培養高素質的專業化金融監管隊伍，積極探索金融監管人員等級制度和金融監管干部的培養培訓考核制度，建立和完善職、權、利相統一的人事任用機制、人才優勝劣汰和金融監管崗位競聘、輪崗機制。健全監管部門內在的激勵和約束機制，積極創造條件吸引和留住人才，有必要對現有的監管人員進行專業培訓，派到國外銀行或者其他金融機構、監管當局跟班操作，學習現代國際監管知識和技能，提高監管能力和水平，還可以采取選拔抽調一批熟悉金融業務和法律、外語、外匯、統計、審計、會計、計算機等知識與技能的人才充實到監管隊伍中來，通過各種辦法全面提高和改善金融監管隊伍的整體素質，切實提高金融監管效能，真正起到防范金融風險的作用。
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