農村金融改革的幾點思路

關于農村金融改革的幾點思路

        
此次會議的主題“民營經濟和中國發展”，是中國經濟發展中具有重要討論意義的題目之一，從我國金融界來看，目前絕大多數銀行是國有的,雖然有一部分股份制商業銀行，但股份多元化是逐步發生的,目前還談不上民營，最接近民營經濟的可能就是我們將來的農村金融組織。農村金融是比較基層的微觀經濟問題。圍繞本次會議的主題，我想就農村金融改革這一問題，談一談改革的幾點思路。一、農村金融改革的基本范疇
我國的農村金融改革,可以分為廣義和狹義兩個范疇。廣義的農村金融改革，包括農村政策性金融、商業性金融、國家對資金流動的引導、農村融資媒介的創新和發展、如何為農村金融組織安排連續的正向激勵機制使農村金融組織不斷向上、農村金融機構的退出機制以及訂單農業、農產品期貨市場、農業保險的發展等問題。廣義的農村金融改革已醞釀了很長時間，2002年全國金融工作會議后，國務院成立了由人民銀行牽頭的、包括農口、財政部、農業銀行、農業發展銀行等多家參加的深化農村金融和農村信用社改革專題工作小組。專題小組在多次調研、論證的基礎上于2003年四季度形成了向國務院的專題報告，報告從整個農村金融改革的角度提出了多方面的改革建議和辦法。
狹義的農村金融改革具體是指當前所進行的農村信用社改革。根據國務院2003年6月27日《關于印發深化農村信用社改革試點方案的通知》，深化信用社改革試點工作由銀監會負責組織實施，地方政府在改革中發揮“管理、指導、協調、服務”四方面作用，人民銀行負責財務支持方案的設計、規定和驗收等工作。按照引導和自愿相結合的原則，試點單位的選擇由各省（區、市）人民政府自愿申報，銀監會統籌安排后報國務院確定。自2003年下半年開始,農村信用社改革在八個省進行試點，確定試點的省（區、市），根據改革方案的精神，提出試點的具體實施意見，由銀監會審核，報國務院批準后組織實施。銀監會、地方政府、人民銀行各司其責，按照“國家宏觀調控、加強監管，省級政府依法管理、落實責任，信用社自我約束、自擔風險”的監督管理體制，共同推進農村信用社的改革。目前改革已經取得進展。
二、關于此次農村金融改革的三點認識基礎
(一)三農和農村金融之間：是共生、共存關系還是支持與被支持關系
和以往農村金融改革不同的是，這次農村金融改革專題小組大致上形成了對農村金融和三農關系的新共識。過去的認識主要是希望農村金融體系支持農業、農民和農村，希望能多給農業融資，資金價格更便宜，在一定程度上依靠擠壓農村金融來支持三農。現在逐漸用新觀念替代了老觀念，新觀念認識到三農發展和農村金融發展是共生、共存關系，二者之間相互依存、相互促進。如果將三農比喻為人的機體，農村金融則是機體中的重要器官，取之于機體又服務于機體，而不是一個體外的支持器械，可以只管用、不管養。過去，農業資金一有問題，就批評、責怪農村金融，要從農村金融機構多貸款，而較少注意農村金融機構的健康和可持續發展，效果上使農村金融出現很大問題，財務不可持續，處于需要解救的狀態。在這樣的狀態下，農村金融機構是不可能為三農發展做出更多貢獻的。
具體來講，中國當前有32000多家農村信用社，過去承擔著一種半商業性、半政策性的任務，由于政府一再強調農業的重要性，所以壓給農信社不少政策性任務，資金價格也一直壓得比較低。農信社搞得不好，有經營不善的問題，但很可能行政干預方面的原因更多。在一個混合的目標下，一個機構很難真正遵循商業原則把財務質量搞好，具體表現就是不良貸款比例較高、虧損嚴重。如果按照嚴格的貸款分類，在亞洲金融風波之后的兩三年內，農信社總體不良資產比例最高曾經達到50左右。農村信用社作為一個整體，其凈值是一個嚴重的負數，這個負值是過去農村信用社賬面資本金的兩三倍。在這種嚴重負凈值和高比例不良資產的情況下，農村信用社缺乏持續為農業服務的能力。
與此同時，中國農業銀行正朝著商業化方向改革，由于農村業務不賺錢，凈負擔太重，所以農業銀行逐漸撤出農村，撤退到縣一級，業務重點逐漸走向城市。農村金融的另外一支力量郵政儲蓄，在農村有很多郵政網點，吸收了很多農村存款，但沒有貸款功能，吸收農村資金并沒有用于農業方面而是走了別的上存渠道。郵政儲蓄吸收存款顯得有競爭力，主要與政策照顧和機制有關。但有人認為農村信用社競爭力太差也是一個重要原因，它與郵政儲蓄相比缺乏競爭力，所以資金從農村流出去的現象很顯著。很多人說，郵政儲蓄是抽水機，把資金從農村抽走了。
在這種情況下，為了保證對三農的基本服務，在新增資金方面，主要是中央銀行用利率較低的再貸款支持農村信用社。再貸款資金使得農村信用社在亞洲金融風波以后，特別是在1999年以后，能夠在一定程度上擴大對三農的貸款總量。眾所周知，中央銀行再貸款在原理上不能用于此用途，這樣的

        再貸款能否收回也成問題，因此運用中央銀行再貸款支持農村金融，是一種“體外”支持，并不是一個長久的、可持續的、解決問題的辦法。
如果說政策性金融可以理解為一種“體外”支持，商業性農村金融和三農之間則是“體內”相互依存的關系，是共生共存的關系。這種關系就要求把農村商業性金融機構辦好，辦成健康的、可持續發展的金融機構。中國可能有10或稍多一點的地區由于特別貧困，商業性金融難以存活，需要政策性金融發揮作用，但是大多數中國農村地區有能力也有必要支撐持續增長的、財務上健康、有活力的商業性金融的發展。
(二)資金價格：放開還是管制
對于資金價格存在兩種看法：第一種是按照傳統思維，認為糧食重要、農業重要，越重要越要有優惠，所以對農業、農村、農民的貸款利率往往制訂得比較低。但是農村小額貸款筆數多、成本高，統計數據顯示違約率并不低，如果貸款利率不能遵照市場原則，而是采用行政定價，農村金融機構就不能用利率覆蓋風險升水，農村金融機構很難保持財務質量并持續存活。第二種則逐步打破了傳統思維，贊同放開利率管制，實施利率浮動區間。在此輪農村金融改革中，很重要的一條就是農口要求實施比城市更快的利率市場化，即農村貸款利率的浮動區間要比城市更寬，使農村金融機構可以存活，可以逐步擴大業務，使三農和農村金融兩方面都能得到發展。但也有一些人不習慣，說農村信用社現在利率過高，未體現出“支農”特點來。
(三)合作制的反思
農村過去推行的是合作制，農業生產是合作社，收購、商業系統是供銷合作社，農村的金融體系是信用合作社，三個合作機構構成了農村的合作體系。經過多年發展，由于價格變化和組織形式變化，由于農村信用社凈虧損和不良資產較高，當地農民逐漸較少以合作制的身份關心農村信用合作社，不再將其看作是大家靠合作形式建立并由此享受其服務的一種組織。
一段時期中，國家也把農村信用合作社看作準國有金融機構。凡是出現兌付風險，國家都像救助國有金融機構一樣救助它們，未準許一個信用社出現擠兌破產，擠兌之后也都會保支付，存款者都能得到全額的本息補償。缺乏破產制約這一最后的殺手锏，往往誘發“逆向選擇”和“道德風險”。
盡管合作制在全國不同地區存在差異，有些地區的合作社辦得很好，但總體來說，這次改革不再強調過去意義上的合作制，而是強調要按照企業改革成功的模式，按照股份制和股份合作制的方式來改革農村信用社。
按照人們過去的理解，合作制就是在社區建立的、為社區服務的組織，不希望用現行的對商業銀行實施的資本充足率要求來約束社區組織。但是，需要強調的是，資本充足率對金融機構不僅是一個自我約束，同時也反映了金融機構的抗風險能力，是衡量金融機構能否健康持續發展的一個尺度。按照股份制的要求，資本金一定要充足，一定要到位，要有一定比例的資本金來對抗風險。合作制在其他國家也有成功的例子，因此在農村金融組織形式上也沒有人反對農村信用的合作制，但需要強調的是，就近期農信社改革而言，不管是股份制還是合作制，對資本充足、抗風險能力、解決不良資產問題是同等要求的。為此，在農村金融組織形式上不能只堅持過去一種模式，而是允許在組織形式上有所探索和創新。
三、中央銀行在農信社改革中財務支持工作的幾點思路
在以上認識基礎上，中國農村金融改革就出現兩個層次的動作。第一個層次就是農村信用社改革，2003年下半年在八個省已經開始試點，2004年夏天將在全國絕大多數省推廣，在這個過程中中央銀行扮演的角色，我個人認為可以概括成三句話：“正視并解除農村信用社的歷史包袱，提供連續的正向激勵機制，防止走下坡路和防范道德風險”。另一個層次主要是廣義的農村金融改革，包括政策性金融的定位、郵政儲蓄的改革、發展定單農業、農業保險、農產品期貨等內容，還需要逐步形成政策，分步推進。
(一)正視并解除歷史包袱
如前所述，農信社過去形成的不良資產，既有行政干預、行政命令的原因，有鄉鎮財政缺口向農村信用社透支的原因，也有自身經營和價格機制上的原因。這些貸款非常分散，處于基層，監管部門雖然在基層也有一定的力量，但力量有限。按理說，為了防止道德風險，應該逼著農村信用社首先把自身經營已形成的風險加以化解，收不回來一定要懲罰，為后面的改革打好道德基礎。但實踐上并不存在一個很有效的分清歷史責任的辦法，也不存在一個有效的監督回收損失的操作機構，損失掉的就已經損失掉了，只有依靠國家想辦法承擔這些歷史包袱，把農村信用社放在一個新的起點上，希望其為三農提供金融服務并且能逐步成長起來。由于這些不良資產很分散，回收可能性也很小，即使想回收也要靠當地的人員去回收，因此，可以約定誰回收誰受益。正視農信社的歷史包袱是在改革轉軌期間、在早期政企不分、價格不對的狀況下產生的，就要求必須加快農村金融改革。只有正視和解決歷史包袱，才可能創建新起點。
為什么說要正視這個問題呢？因為有些人是在回避這個問題。一些人認為，農村信用合作社經過近些年的改革已經有了很大的進展，支持農民的小額貸款非常有效，如果中央銀行持續給予再貸款，計算下來，經過20年、30年或者50年，農信社有可能逐步消化歷史包袱。20-50年時間顯然太長。
消化歷史包袱有兩種辦法：一種是繼續發放低價的再貸款，使農村信用社依靠存貸款利差逐步消化歷史包袱。另一種是使用中央銀行票據，人民銀行貨幣政策司設計了這個辦法，由國家承擔農村信用社凈值損失的一半，另一半由農信社自己消化；同時農信社不良資產處置回收國家并不拿走，以增強農信社不良資產的消化動力。在中央銀行資金支持后，農信社要依靠自身力量增資擴股，通過股份制改造提高資本金，改變公司治理結構，完善內部管理。
(二)提供連續的正向激勵機制
舉個不一定恰當的例子，中等偏上的學生是容易設計激勵機制的，破罐破摔的學生是最難設計激勵機制的。而我們希望農村金融中的激勵機制范圍要大一些，能夠涵蓋從比較差的到比較好的機構，同時正向激勵是連續不斷的。如果說財務改革是上臺階，則要激勵農信社一個接一個地上幾個臺階。第一個臺階是，參加改革的省、地、市、縣一直到基層農村信用社，如果要選擇國家幫助解決歷史包袱，首先就必須對改革計劃做出承諾，然后才可能獲得資金支持和對消化不良資產的鼓勵政策。第二個臺階，農信社自己必須努力消化不良資產，同時必須想辦法增資擴股，使資本充足率從過去凈值為負上升到0的水平。在座的留美經濟學者們可能聽起來覺得很可笑，但正像我剛才所說的，因為總體來講它們的凈值是很嚴重的負值，所以達到0也是很不容易的。經過努力達到0后，中央銀行可以用中央銀行專項票據置換其不良資產，同時中央銀行向農村信用社支付專項票據利息，使中央銀行票據成為農信社的優良資產。獲得專項票據的農信社，資產負債表得到了改善，但是由于票據并不是現金，不能用于發放貸款，票據暫時不準在市場上流通，不能交易，因此部分消減了發放再貸款對貨幣政策的沖擊。第三個臺階，由于票據期限是兩年，兩年后必須再進一步把資本充足率提高到2％(巴塞爾協議第一版(1988年)要求核心資本充足率是4％，總資本充足率是8％)。如果資本充足率達到相應要求，公司治理和不良資產消化達到相應指標，經過驗收確認，中央銀行可以將票據兌現成現金。獲得兌現的農村信用社就可以擴大金融服務，可以擴大貸款業務。由于農村貸款利率已經擴大到基準利率的[0.9,2.0]范圍內浮動，因此有盈利空間。在這三個臺階之上還有進一步向上的臺階和要求，在基本的、健康的發展方向確定后，還必須在以后的年份進一步改進(相關計劃和激勵尚未全部披露)，使得農信社能夠達到和一般金融機構所要求的同等的資本充足率、抗風險能力和不良資產率。
由于受到人員素質和所處環境的制約，雖然中國農村金融基層組織在公司治理和管理方面不可能達到與城里金融機構同等水平，但是總體上上述改革措施可以將農村信用社向好的方向推進。總之，制度設計上希望建立連續的、不斷向上、大范圍的正向激勵機制，督促農村信用社向好的方向發展。
(三)防止走下坡路，防范道德風險
鑒于農村信用社人員素質相對偏低和市場風險相對偏高，加上即便在改革之后，農村行政干預可能繼續存在，農村總體信用環境可能還是不太好，今后仍有可能出現各種問題。這輪改革中國家承擔了歷史包袱，推進了農村信用社改革，但是如果再有農信社走下坡路，甚至由于惡性經營造成信用社危機，在經營失敗后還再次伸手要國家解救，就會造成巨大的道德風險和逆向選擇。因此，在本次改革過程的制度設計上，要考慮到走下坡路和出現道德風險的情況。
防止走下坡路在很大程度上要依靠監管。當我們通過上幾個臺階的激勵機制，由國家解除了歷史包袱，并讓農村信用社充實資本金，達到一定的抗風險能力之后，就要出一組政策來防止從任何一個臺階上走下坡路。最關鍵的政策是“及時校正措施”（PCA，PromptCorrectionAction）。具體來說，當金融機構資本充足率處于下滑態勢，監管部門就應馬上采取措施限制其業務發展和限制分紅等，使信用社感到非常強的緊箍咒作用；如果再往下滑，監管機構就應要求收購兼并；最后要在凈值沒有變成負值之前關閉問題機構。各個國家的及時校正措施在做法上略有不同，我們也要想辦法建立一套類似措施，來防止走下坡路。一個主要的參考就美國聯邦存款保險公司的FDICIA1991(FederalDepositIuranceCompanyImprovementAct)，其具體做法是：存款類機構的資本充足率一般應該達到10％，當降到8％時，就要給予提醒；降到6％時，就開始采取限制型措施，例如限制開辦新業務，限制吸收批發性存款；當降到4％時，就要求準備被兼并收購；當降到2時，就要被關門，即在尚未損失儲戶的錢之前就關閉問題機構。
要設計并采取這樣一種防止走下坡路的辦法，采取緊箍咒這種越軋越緊的做法來防止走下坡路。我國對于農村信用社的及時校正措施在執行上需要強調三點。第一，農村信用社非常分散、非常基層，因此要有精心設計的監管機制；第二，結合中國的具體情況來看，還必須建立及時有效的退出機制。以農村信用社改革為例，凈值下滑接近0時應責令關門退出，因為事后清理時又可能發現更多的問題使凈資本落為負值，侵犯存款人利益。建立退出機制的關鍵是對中小存款人如何保護和補償的問題，因此需要我們及時建立存款保險機制。在關閉有問題機構方面，關鍵是要有執行的決心。因為關掉一兩個信用社，有可能在短期內會影響當地農業，會有很強的呼吁，如果不敢關，就必然形成道德風險和逆向風險。第三，在關閉差的金融機構的同時，應允許設立新的金融機構，允許發放新的金融機構牌照，允許成立創新型金融機構向農村提供金融服務。我國的農信社基本上是一鄉一個，關了一個，這個鄉就沒有金融服務了；當然，在審批標準上不應有照顧。在這方面，農口一直在探索社區性銀行、農村新型金融組織。過去曾經有過一段時間是“金融機構清理整頓”期，不太傾向于發新牌照。但必須清醒認識到，改革進入一個新階段，就要考慮允許、鼓勵新機構替代有問題的機構，否則有可能造成舊機構有問題下不了手，又不允許新機構去運行，產生新的道德風險和逆向選擇。當然，新機構能否搞好是有風險的，既取決于其自身，也取決于持續性監管。
四、引導資金流向,加強對三農的配套服務
一是要求郵政儲蓄在價格政策上和農村信用社基本平等，防止不平等政策持續造成兩者競爭力的差距。為了理順郵政儲蓄機構和農村金融體系的關系，經國務院批準，自2003年8月1日起人民銀行下調了新增郵政儲蓄轉存款利率,并允許郵政儲蓄新增存款由郵政儲蓄機構自主運用。用五年時間逐步消化郵政儲蓄老轉存款存量。一是分五年將其利率從目前水平降至準備金存款利率。二是逐年擴大郵政儲蓄機構對老轉存款資金的自主運用，五年后做到全部自主運用。三是逐步擴大郵政儲蓄資金自主運用的范圍。另外，要逐步建立財政對郵政普遍服務的正常補貼機制。
二是借鑒和研究美國社區再投資法案(CommunityReinvestmentAct---社區再投資法案)實施的經驗,鼓勵我國存款類金融機構承擔一定的回饋義務，開展社區金融服務。1977年10月美國國會頒布的《社區再投資法》（CommunityReinvestmentActofCRA997）明確規定，參加保險的聯邦銀行和存款機構有義務幫助支持其吸存業務所在社區的信貸和服務便利。為了鼓勵金融機構積極執行本法，《社區再投資法》采取了兩條最主要的措施。一是監管機構定期將各金融機構滿足其所在社區信貸需求的記錄公布于眾。二是監管機構在評估各金融機構申請聯邦特許，向存款保險公司申請存款保險、申請總行遷移或建立和遷移分支機構、申請收購其他機構時，都要首先考慮該機構執行該法的業績，決定批準與否。在《社區再投資法》的推動下，與CRA有關的金融機構和存款機構和其經營業務所在的社區建立了共同合作的框架。特別是那些注重聲譽和打算收購其他機構的金融機構，非常積極地執行《社區再投資法》。很多銀行和存款機構增設了新的網點，提供更多的服務，加強了信貸能力和其他銀行業務的服務。采取更靈活的信貸擔保標準，擴大對中低收入居民的貸款。通過CRA，社區銀行將其在本地區吸收的存款資金繼續投入到其較為了解的當地市場，這對于繁榮欠發達社區經濟，緩解資金從欠發達社區流向發達社區等發揮了積極作用。在我國開展類似服務，雖然還需要立法和具體技術條款上的準備，但是未來可以對此問題開展研究和討論,朝這個方向努力。
三是發揮資金價格機制的作用。主要是擴大貸款利率浮動范圍，逐步放開縣和縣以下貸款利率。在實際調研的基礎上，2003年我國農村信用社的貸款浮動區間已經擴大到了（0.9-2.0）。今后應確保農村金融機構的貸款利率能夠反映貸款的風險水平，保持利率的可持續性。同時要保證金融機構的利差能夠抵補成本和風險。總體來說，還要防止抬高存款利率的過度競爭。利率既是資金引導也是業務引導的手段，這一點在此次農信社改革中也表現得比較明顯，農村信用社高于其他金融機構的利差是吸引有關資本進入農村信用社的動力之一。金融機構要想提供服務，財務上要能生存，如果不是依靠財政支持，就必須按商業規則辦，基本的商業規則就是經營貨幣的企業--金融機構要有權對提供的金融產品定價，農村信用社也是如此，農村金融組織的發展離不開利率市場化。
限于時間關系，有關農村政策性金融、農村保險、發展訂單農業(訂單農業可以把農業保險、農產品期貨以及農業貸款比較好的綜合起來，以減少風險)等，在此就不講了，但這些都是農村金融改革的重要課題。
五、及時建立存款保險機制
根據及時校正措施，此輪改革后的農村信用社在它開始出現下滑、凈資產還沒有降到0時就應被下決心關閉，因此，從理論上看，關閉差機構并不涉及農村儲戶的資金兌付問題。但是，實際操作并不簡單。從中國很多金融機構關閉時情況看，都不同程度發生過兌付問題，傷害了存款人利益。農信社比較分散，監管起來比較困難，信息的真實性存在疑問，所以在及時校正措施的實施過程中，等進入關閉階段時，實際查帳的結果很可能是凈資產已然為負值，個人存款的補償成為重大問題。因此，必須意識到存款保險機制的建立已迫在眉睫。
中國過去的大型金融機構都是國有的，中型金融機構主要是國有占主導的股份制，農村信用社雖然說是合作制，但是國家實際都承擔了隱性擔保。這次農信社改革會出現多元化和民營化的發展。在這一輪農村信用社改革中，在國家幫助解決歷史包袱后，主要是依靠民間注資。注資可能來自于當地的私人、村民、信用社職工，盡管來源各種各樣，但基本是民營性質。到2008年年底，隨著加入世界貿易組織承諾的落實，中國金融市場將對外普遍開放，所有制將更加多元化。在此背景下，再由國家承擔隱性擔保已經是非常不合時宜了。
六、農信社改革中的公司治理
農信社改革在八個省市增資擴股方面的總體進展比較順利。在吉林等省份，從村民到信用社職工、到私人入股都表現出較高的積極性，超額將近一倍完成這次增資擴股的總量要求。其他省市可能沒有這么好，但是也在相互學習。其中，對增資擴股方面的有些做法，大家可能產生疑慮，比如有些地方政府起到了號召作用，一些鎮長、村長帶頭入股。在村長帶動之下，村民也都積極入股。信用社職工也入股。有的地方，有私人企業入股，民營出資金額比較大。但是也有些比較貧窮落后地方，找來找去找不到能夠出資比較大的新股東。原則上大家希望有一些比較大的股東，能夠在公司治理方面發揮他們的作用。總之上述情況導致大家對農信社未來的公司治理提出了疑問。
在公司治理方面，OECD在1999年正式出臺了關于公司治理的五項原則，2004年又出臺了關于公司治理原則的修訂版。新舊版本中均有一項原則講的是利益相關者（stakeholder）。關于利益相關者，在美國有“員工持股計劃”（ESOP），在其它國家也能看到類似對利益相關者的重視。從我國的情況看，在農村基層，一般文化程度不高、管理水平不很高，如果農村信用社中的股東有社區代表、社區成員、信用社職工，即便是在某些地方這三者所占的比例有一半以上，是不是一定就不好，看來也未必。
我國對于利益相關者持股持有懷疑和批評的態度，根源于80年代后期、90年代初期職工入股而后上市交易所引發的一些腐敗案件。“一朝被蛇咬，十年怕井繩”。自十五屆四中全會開始正式使用公司治理這個詞以來，在過去5－6年中，在普及公司治理概念、改進公司治理水平的過程中，開始強調OECD公司治理原則中關于股東權利、對股東的平等待遇、信息披露和透明度、以及董事會責任等四方面，始終回避了關于利益相關者的權力、所發揮作用和應該如何在制度上加以保障的內容。2003年夏天開始的農信社改革在這方面，現在還沒有任何結論，但是也不應該排除在農村信用社這種社區性質比較強的機構中，探索利益相關者作用、探索新型公司治理結構模式的可能性。
實際上，農信社在公司治理方面，必然不同于城市金融機構，也不同于一般的民營企業。在很大程度上，農信社在制度上像是股份制，但是在色彩上像社區合作制，實際上是介于股份制和社區合作制之間的混合做法。對此雖然有很多批評意見，但是我個人認為，要耐心觀察，不要急于下結論。
（根據周小川行長在2004年6月20日在留美經濟學會上的演講錄音整理）

【農村金融改革的幾點思路】相關文章：

我在課堂改革中的幾點嘗試08-23

對我國基礎教育課程改革的幾點思考08-27

英語課堂教學改革中的幾點體會08-24

國有企業改革主要進展存在問題及今后思路08-17

高考改革新形勢下英語教學的幾點思考08-24

淺論中國稅制國際化與本土化改革思路08-18

高職院校大學語文教學改革新思路08-25

適應新課標，改革舊方法——新課程下對數學作業批改的幾點認識08-20

加拿大B-SLIM教學模式與高職英語教學設計改革思路08-26

新課改的幾點體會08-17