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請愿權理論和制度比較研究

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請愿權理論和制度比較研究

</Script> 2001年2月13日 15:54 杜鋼建
　　請愿權沒有制度保障，是中國大陸現行憲法的眾多缺點之一。這一缺點在1999年3月進行的修憲中仍沒有涉及。在中國大陸，民眾的請愿意識已明顯增強。1999年4月FLG弟子為要求天津市公安局釋放FLG成員，在北京請愿，就是典型的一例。請愿活動秩序井然，要求堅定，令政府上下大為震驚。因此，如何在制度上
　　保障請愿權，已成為刻不容緩的課題。無論在西方還是東方，請愿權都是一項古老的權利。在不同時代和不同社會制度下，請愿權的內容和范圍有較大的區別。隨著時代進步和社會發展，請愿權的內容和范圍不斷得到豐富和擴大。
　　請愿權在基本人權體系中占有重要的位置。請愿權既是一項表現自由權，又是一項參與治平權。每一個人在法律共同體中都有權利向有關機構表達自己的愿望；
　　對于共同體事物和有關事項，享有要求有關機構受理和回答請愿的權利。在近現代社會，請愿權是國民行使和實現國民主權的一個重要方式。請愿權還是一項重要的和平抵抗權。在現代法治社會中，和平抵抗運動主要表現為請愿運動。加強請愿權理論研究和制度建設，對于未來中國的發展有著重要意義。
　　一、請愿權的性質和意義
　　正確認識請愿權與言論、集會、結社、游行、示威、罷工等自由權利的關系，有助于充分理解請愿自由權的特殊意義和特定價值。
　　妨礙請愿自由權意識發展的思想原因之一是現代社會許多人認為「請愿」屬于具有封建色彩的觀念。既然公民在現代社會已享有言論、集會、結社、示威、游行、罷工等自由民主權利，就沒有必要強調請愿自由。國民既然是主權的擁有者，就無需降格向國家機關「請愿」。此種觀點實際上產生于對請愿自由權概念的誤解。在封建國家，，臣民固然需要享有請愿權。在現代民主社會，國民同樣需要享有向國家機關請愿的權利。在任何一個組織化社會中，無論其民主化程度多高，全體成員不可能參與每一項共同體事物的處理。管理專職化趨向決定公共機關的存續及其與民意的距離。請愿權的行使有助于縮短公共權力與民意的距離，并有助于克服公共權力異化的趨惡現象。無論在古代，還是在近現代社會，請愿都是民眾表達意愿的基本方式之一。請愿自由權在基本人權體系中的特殊地位和作用是其它基本自由和權利所無法替代的。
　　請愿權與訴愿權的共同之處在于均為憲法所規定的公民權利，且均須具備書面形式。二者的主要區別在于：一，請愿的當事人在法律上通常無特定限制，國民對有關國家政策、人權保障和公共福利等問題均可向有關機關陳述希望，請求為一定行為或不行為。訴愿的當事人在法律上通常有特定限制，主要是權利受害人。二，請愿的事項范圍在法律上通常無特定限制，請愿所涉事項范圍廣泛之至。訴愿事項范圍在法律上通常有特定限制，主要是針對具體行政處分提出的。三，請愿一般沒有期限和管轄限制，何時提出向誰提出通常有請愿人自己決定。訴愿在法律上有嚴格期限，且有管轄等級限制。
　　請愿對被提出機關有無法律拘束力問題，在學術界還存在模糊認識。過去一般人都認為請愿的被提出機關沒有必須受理的法律義務。而訴愿對于被提出機關則有法律拘束力。訴愿依法提出后，被提出機關必須受理，且須作出裁決。隨著請愿權意識的增強，請愿既然是一項基本權利，就應當承認請愿只要依法提出，對于被提出機關就有法律拘束力。請愿權包括獲取回答或處理決定的權利。被提出機關有義務向請愿人通告處理結果并適當說明理由。此為請愿權不同于一般自由權的最重要特征。早在先秦時期，管子就強調指出：「請入而不出謂之滅」。民間有請愿或陳請時，政府應當及時答復。請入必出是請愿制度的重要原則。為保證請入必出原則的實現，就需要對請愿審理期限、方式等程序問題作出明確的法律規定。
　　對于請愿審查期限，法律上應當明確規定請愿受理機關必須于每月若干日審查請愿案件。請愿提出后，受理機關應在特定期限內審查完畢，不能允許拖延不理。
　　關于請愿審查方法，審查機關對于一些重大的請愿應當給予請愿者以充分說明請愿理由、目的和宗旨的集會。請愿審查過程應當盡可能保障請愿者的聽證權利，更多的采取以聽證會的方式審查重大請愿案。聽證會不僅應保證請愿者代表到會，而且必要時要求請愿所涉及的有關行政當局到會，實行交互論辯審查方法。
　　向議會的請愿，即使是在閉會期間，也應得到及時的審理。議會應當設立受理請愿的常設機構。此機構在議會被解散期間也應承擔受理義務，為下界議會審查工作做準備。
　　向行政機關和法院提出的請愿，被提出機關均應按照特定的審查程序進行審理和作出回答。過去，法院以司法獨立為由不受理請愿的做法在西方一些國家也已發生變化。中國古代司法官員接受書面請愿和攔路訴求申請的做法有利于請愿人直訴愿望或直陳意見，可為現代請愿制度所借鑒。現代巡回法院制度的設立雖為便于公民所使訴愿權，但如能同時為請愿權的行使提供方便，則會發生更大的作用。
　　請愿雖然也是思想言論的表達，但此種權利與一般思想言論自由、學術自由和出版新聞等自由的區別在于請愿是向特定機關提出的，它產生受理機關受理和答復的義務。而一般思想言論自由、學術自由、出版新聞自由等不具有此種性質。如果公民的某種愿望或意見只是表達出來，而非向特定國家機關提出，則有關國家機關不負有審理和答復的義務。請愿權的特殊意義就在于「請入必出」，請愿人不僅要向有關機關提出請愿的途徑和機會，而且享有被提出機關給予審理和答復的權利。
　　現代社會的許多問題，諸如戰爭與和平、環境保護、勞工政策、福利發展、教育改革等都需要公民通過積極行使請愿權來表達意見和參與決策。對于一般言論意見的表達，國家機關可以理會，也可以不理會。但對于公民依法提出的請愿，有關國家機關非理不可。通過請愿活動，公民和大眾可以越來越廣泛地直陳意愿，參與國事。請愿權作為一些重要的民主參政權已經越來越受到更多人們的重視。建立現代請愿制度成為衡量一國憲政民主發展狀況的重要尺度。請愿權制度與訴愿權制度相比較，在保障人權和發展民主方面具有更為積極的作用。建立現代請愿制度應當是我國憲政發展的重要任務之一。
　　二、請愿權與國際人權法
　　在國際人權法上，承認請愿權是一項基本權利并予以保障，主要是第二次世界大戰以后的事情。
　　1945年《聯合國憲章》第十三章有關托管理事會的規定中涉及保障請愿權的問題。該憲章第87條關于大會及托管理事會的職權規定「會同管理當局接受并審查請愿書。」該條規定是針對托管地而言的。《聯合國憲章》還未明確請愿權為一項基本的人權。聯合國所受理的請愿主要還是來自托管地的請愿。當時非托管地的請愿問題還未引起重視。然而，沒想到作此規定后，托管地和非托管地的請愿書如雪片般飛來，審查請愿成為聯合國的一項重要任務。由于請愿件數太多，許多請愿都未
　　能得到及時審查。最后大會于1950年作出決議，強調請愿權是一項基本人權，并相應了加強了請愿受理機構的設置，成立專門審查委員會。［1］
　　1948年《世界人權宣言》沒有提及請愿問題，也未明確規定請愿權是一項基本人權。然而，該宣言的最初草案第58條曾規定：「人人享有以個人或他人共同的方式為苦情救濟而向本國政府或聯合國提出請愿的權利。」［2］雖然后來的正式文本沒有采用此條規定，但是不能由此推斷說《世界人權宣言》不保障請愿權。根據聯合國人權司前任司長約翰　漢弗萊（John
Hamphrey）的解釋以及國際法學者的共識，請愿權可以從《世界人權宣言》有關意見及表達自由等條款中推出。盡管這樣，不能不承認《世界人權宣言》中有關條款本應該更好地擬定。正如漢弗萊所指出，《宣言》有一些重要的遺漏，其中包括應受司法審判的權利、在國家一級的請愿權以及向聯合國請愿的權利。［3］
　　《世界人權宣言》在請愿權問題上的疏忽后來由1966年《公民權利和政治權利國際公約任意議定書》作了部分彌補。議定書規定，聯合國人權事務委員會負責接受并審查個人聲稱因公約所裁任何權利遭受侵害而為受害人的來文。但該議定書仍未明文規定請愿權為一項基本人權。并且對來自個人的申請還限定須先運用國內補救辦法，在國內補救辦法悉已援用無遺的情況下才予以受理。
　　1970年聯合國經社理事會通過的1503號決議被認為規定了是請愿權的權利。該決議比上述《議定書》前進了一大步。根據上述議定書，請愿權利僅僅適用于加入公約的國家的個人，而且只可以控告其本國。根據1503號決議，個人可以直接向聯合國人權委員會請愿，不限國度。但此種請愿只是陳述性的，而非求助性的。陳述性請愿只是為了說明情況，表明某國存在一貫的大規模侵犯人權的事實，換言之，1503號決議所涉及的請愿者還只是提供情況者，而非有權要求救濟的當事人。1503號決議所認可的還不是完全的個人請愿權。
　　1965年《消除一切形式種族歧視國際公約》實際上起到了規定個人請愿權和國家受理請愿書的義務的作用。根據該公約第14條規定，締約國須在其本國設立或指定一主管機關，負責接受并審查權利受害者的個人或個人聯名提出的請愿書。請愿人未能從主管機關取得補償時，有權于6個月內將此事通知消除種族歧視委員會。
　　委員會應參照締約國及請愿人提供之全部資料，審議來文。委員會倘有任何意見或建議，應通知關系締約國和請愿人。委員會應于其常年報告書中列入此種請愿來文之摘要。該公約不僅規定了個人請愿權，而且還認可集體（民族）請愿權。根據該公約第15條規定，絕不限制殖民地國家或民族獨立宣言之目標獲致實現前此等民族之請愿權。消除種族歧視國際公約的意義在于為后來一些人權法文獻的制定確立了請愿權模式。如《公民權利和政治權利國際公約任意議定書》再次明確承認人民的請愿權利以及受理請愿的專門審查委員會制度。
　　在區域性國際人權約法中，較早規定請愿權制度的是1950年《歐洲人權公約》該公約第25條規定，歐洲人權委員會得受理由于締約一方破壞公約所規定的權利因而受害的任何個人、非政府組織或個別團體向歐洲理事會秘書長提出的申訴。有關國家不得妨害申訴權利的行使。第26條規定國內救濟原則；第27條規定不能處理的申訴；第28條規定請愿的審查；第29條規定請愿受理后的組織安排；第30－31條規定委員會報告的提出和通知事項。1985年《歐洲人權公約：第八議定書》對公約第28－30條有關請愿申訴處理的規定作了補充和修改，加強了人權委員會的審查權限和程序。
　　1969年《美洲人權公約》第44條規定任何個人或群體，均可向人權委員會遞交內容包括譴責或控訴某一締約國破壞本公約的請愿書。第46條規定接受請愿書的條件，諸如國內救濟原則、提出期限、請愿事項的獨立性、請愿書要求等。第47條規定不予接受的請愿。第48－51條規定請愿審理和報告程序。同《歐洲人權公約》相比較，《美洲人權公約》有關請愿制度的規定更為詳細和完備。特別是考慮到有的國家國內立法沒有提供正當法律程序來保護據稱已被侵犯的權利，或聲稱其權利被侵犯的一方一直拒絕給予國內法律規定的補救或被阻止竭力進行各種補救等情況，《美洲人權公約》為請愿人提供了更為充分的請愿途徑和機會。而《歐洲人權公約》則沒有考慮到這些情況，片面強調國內補救原則，只有在一切國內補救方法用盡后方可受理請愿。
　　1981年《非洲人權和民族權憲章》第56－59條專門規定非洲人權和民族權委員會受理請愿書的條件和程序。不過，同《歐洲人權公約》和《美洲人權公約》相比較，《非洲人權和民族權憲章》在請愿程序方面的規定過于粗簡。特別是在不予受理的理由方面，《非洲人權和民族權憲章》的規定過于寬泛。如規定請愿書「不是用毀謗的語言寫成，直接攻擊有關國家及其機構或者直接指向非洲統一組織」（第56條第3款）。何謂「直接攻擊」？請愿人對某國侵犯人權現象必然會在請愿書中予以批判和譴責。如以「直接攻擊」為由不予受理，恐怕許多有關人權的請愿都會被排除在外。在不予受理的理由方面，《美洲人權公約》和《歐洲人權公約》均未限定請愿書的語言性質和矛頭指向，而主要強調事實根據。對于顯然根據不足或匿名的請愿則不予受理。同歐洲和美洲人權公約相比，《非洲人權和民族權公約》規定的不予受理的范圍過寬，不利于請愿權的行使。
　　三、請愿權與中國憲法
　　在20世紀中國憲法史上，最早確認請愿權的憲法文獻是1912年《中華民國臨時約法》。該法規定：「人民有請愿于議會之權」（第7條）；「人民有陳訴于行政官署之權」（第8條）；「人民有訴訟于法院」（第9條）；「人民對于官吏違法損害權利之行為，有陳訴于平政院之權」（第10條）。在請愿權問題上，《臨時約法》雖屬首次以根本法形式確認請愿權，但起點很高，制定者保障請愿權的意識很強。該法表現出的請愿權意識及知識水準是相當現代化的。它不僅將請愿權與訴愿權和受審判權作一定程度的區別，而且注重分別向議會、平政院和行政機關提出請愿陳訴權利的保障。在規定參議院職權時，該法將「受理人民之請愿」作為參議院的職權之一（第19條第7款）。
　　1913年《天壇憲法草案》只是規定「人民依法律有請愿及陳訴之權」（第14條）。在請愿權保障方面，該憲法草案比臨時約法明顯倒退。草案制定者沒有認識到請愿陳訴權為人的基本權利，其根源并非在于法律規定。對于此項權利，法律只能予以保障而不得剝奪。任何禁止或剝奪公民享有此項權利的法律均屬惡法。請愿權作為一項基本權利是先于實定法律而存在的。而根據天壇憲草有關條文表述，似乎法律可以禁止或剝奪人民享有此項權利。在請愿受理機關問題上，天壇憲草規定國會「兩院各得受理國民之請愿」（第46條），并規定國會閉會期間由國會委員會受理請愿（第53條）。這些規定明顯受到日本明治憲法有關規定的影響。天壇憲草與臨時約法相比，在議會請愿方面前進了一步，但在行政請愿方面卻倒退了一步。
　　天壇憲草未提及國民向行政機關請愿的問題。
　　1914年《中華民國約法》在請愿權問題上受到臨時約法和天壇憲草兩方面的影響。該法規定：「人民依法律所定，有請愿于立法院之權」（第6條）；「人民依法律所定，有請愿于行政官署及陳訴于平政院之權」（第8條）。在立法院職權方面，該法規定「收受人民請愿事件」為立法院職權之一（第31條第5款）。
　　1923年《中華民國憲法》關于請愿權的規定同天壇憲草的有關規定相同。該法規定「人民依法律有請愿及陳述之權」（第16條）；「兩院各得受理國民之請愿」（第66條）。該法也未提及向行政機關請愿問題。
　　1947年元旦公布的《中華民國憲法》僅規定「人民有請愿、訴愿及訴訟之權」（第16條），但未規定請愿受理機制。
　　臺灣1954年制頒的《請愿法》（1969年修改）雖然起到了請愿法制化的作用，但仍然存在許多問題。最嚴重的問題在于請愿事項范圍過窄。依據該法第2條規定，請愿事項分為有關國家政策、公共利益、自身權利的維護三種，且依不同事項性質向分別不同機關提出。請愿權作為一項受益權的基本人權，在請愿事項方面就不應有限制。依據該法第3條規定，請愿事項不得抵觸憲法或干預審判，而且依法應提起訴訟之事項，不得請愿。此種規定實際上限制就修改憲法和糾正司法判決等事項提出請愿。國民提出請愿要求修改憲法和促進司法公正，這是請愿權必須包含的內容。臺灣54年《請愿法》實際上還停留在相當于日本明治憲法時代的水平上。
　　當代憲政主義的請愿權制度通常對于請愿事項沒有此種限制。至于請愿遞交機關，請愿書既可以向立法機關和行政機關提出，也可以向司法機關提出。國民對于司法機關審判工作不滿或有其他要求同樣有權向司法機關請愿。司法機關有義務接受和審查國民的請愿。至于司法機關是否按照請愿要求糾正審判工作，這是司法機關的自由裁量權。不能因為請愿涉及審判工作，就認為干擾了司法獨立。在一些先進國家，請愿達到一定人數時，還可以對司法判決進行公民投票。如多數通過，可撤銷判決。［4］但1954年《請愿法》雖存在諸多問題，但在請愿制度化的道路上邁出了重要一步。
　　中華人民共和國成立以后，請愿權意識不僅未能在憲法上得到增強，反而明顯衰落。1954年憲法僅規定「公民對于任何違法失職的國家機關工作人員，有向各級國家機關提出書面控告或者口頭控告的權利」（第97條），沒有使用「請愿權」的概念。1975年和1978年憲法也未規定「請愿權」。1982年憲法雖然沒有明確規定「請愿權」，但規定「公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利」（第41條）。此規定中的「提出批評和建議的權利」實際上是請愿權的核心內容。可以成為批評和建議對象的是國家機關和國家機關工作人員。根據條文理解，國家機關的制度、立法、行政、司法等各項工作及其政策行為等均可以成為批評和建議的對象。至于行使批評權和建議權的方式，當然應該理解為包括個人提出批評和建議（個人請愿）以及若干人聯合提出批評和建議（大眾請愿），因為憲法同時規定公民有言論、集會、結社和示威等項自由。由于批評權和建議權構成請愿權的核心內容，可以認為1982年憲法在實質上是確認請愿權的。
　　至于保障批評權和建議權的受理機制在憲法上未得到應有的重視。1982年憲法在規定立法機關和行政機關職權時，均未規定受理公民的批評和建議。此外，1982年《全國人民代表大會組織法》和《國務院組織法》也未規定受理公民批評和建議的機關及程序。顯然，恢復和增強請愿權意識和加強對請愿權的憲法保護，依然是中國憲政發展所面臨的一項迫切任務。
　　我認為憲法應當明確寫上「請愿權」概念并規定保障請愿權行使的基本制度。
　　其中包括請愿權行使的主體、對象范圍、受理機關及其基本義務等。在憲法對此未修改以前，可以考慮先行制定一部《請愿法》。因為憲法規定保障公民提出批評和建議的權利，所以制定《請愿法》應當說是有憲法根據的。近年，各級立法機關接到的來自公民個人或大眾的批評和建議明顯呈現劇增趨勢。這表明國民的憲法權利意識增強，民主參政熱情提高。然而由于缺少明確的相關法律規定，受理機關及其受理程序基本上無章可循。批評人和建議人提出批評和建議后往往沒有下文，有關機關是否審理，如何審理，結果如何，公眾一概不知。由于缺少現代請愿權制度，公民的批評權和建議權實際上得不到保障，甚至因提出批評和建議而受到打擊和歧視的現象也時有發生。因此，盡快制定《請愿法》，建立現代請愿權制度，是保障公民行使憲法權利的迫切需要。
　　四、請愿權與瑞士憲法
　　瑞士憲法除第5條有關于保障「人民的自由和權利」、「公民的憲法權利」等原則性規定外，有關請愿權的規定直接體現在第6條C款和第57條中。第6條C款規定「各州憲法系經人民認可，并可因絕對多數公民請求而予以修改」。這里的「公民請求」權利的核心內容是請愿權，但也包含公民投票權和公決權。公民可以通過請愿形式要求修改各州憲法，也可以通過投票方式或公決方式提出修改意愿。第57條，規定「請愿的權利受保障」。
　　在瑞士憲法中，與請愿權有交叉關系的權利還包括與出版自由保障問題有關的「投訴權」（第55條）；要求公決法律或法令的「要求權」（第89條規定：「如有5萬有選舉權的公民或8個州提出要求，則聯邦法律和具有普遍約束力的法令應交付全民表決。」）；要求全部修改聯邦憲法的「要求權」（第120條規定如有10萬有表決權的瑞士公民要求全部修改聯邦憲法，該問題應交付瑞士全民表決。）；關于部分修改憲法的「創議權」（第121條規定，部分修改憲法可依照人民創議或聯邦法律規定的方式進行。）人民創議系指由10萬有表決權的瑞士公民提出的關于增訂憲法新條文或關于廢止或修改現行憲法中某些條文的要求。在瑞士，人民創議權可以表現為籠統建議的提出權，也可以表現為具體草案的提出權。瑞士憲法第121條對提出籠統建議和具體草案的效果分別有明確規定。此外，在憲法第22條中就人民創議的提出問題，專門作出「由聯邦法律加以規定」的原則性規定。
　　瑞士憲法在請愿權問題上的規定的特點是將請愿權與全民表決權、提出要求權和人民創議權、向主管機關投訴權等緊密結合在一起。問題在于憲法第57條有關請愿權的原則規定在聯邦法律中是如何得到貫徹和體現的。憲法有關聯邦議會、聯邦委員會、聯邦辦公廳、聯邦法院的規定均未具體涉及請愿處理問題。請愿受理機關、受理期限、受理程序等問題在憲法中沒有加以規定。只有在有關聯邦委員會職權和義務的規定中涉及「投訴」處理。憲法第102條第2款規定，聯邦委員會保證聯邦憲法、法令、命令以及聯邦各種契約的施行；主動或根據投訴采取必要措施使之得到遵守，但依第133條應提交聯邦法院者不在此例。
　　從請愿受理機關的設置來說，瑞士聯邦辦公廳下設的法律處負責審查「公民創議」和「公民表決」提案的有效性。對于8萬以上公民要求全民修改憲法的倡議，
　　聯邦辦公廳需在6個月內提交公民表決，征求公民對全面修改憲法的意見。對于部分修憲的建議，由聯邦委員會遞交聯邦議會處理。根據瑞士《聯邦委員會與聯邦行政機構組織管理法》（1978年）聯邦辦公廳負責處理向聯邦委員會提出的有關倡議和要求。
　　由于瑞士是實行直接民主制措施較為徹底的國家，有關州和其它地方的請愿事項在傳統的「公民大會」上就可以提出并根據有關法律得到相應的處理。請愿人數達到法定要求時可在「公民大會」上直接進行表決。
　　五、德國的請愿權理論和制度
　　50年代德國學者曼哥爾特·克拉恩（Mangoldt
Klein）指出，請愿權是古代自由主義思想的產物。在古代，請愿權就已經被作為一項基本權利對待。請愿權概念不僅在法理上具有重大意義，而且在實踐中越來越發揮重要作用。請愿權的行使越廣泛和頻繁，越能體現出民眾輿論的真相。在德國，魏瑪憲法曾規定國民請愿和國民投票制度。但一戰后德國憲法卻反而沒有這方面的規定。此種現象受到曼哥爾特等學者的批判。馬特恩（Karl
Heinz
Mattern）認為，由于缺乏國民請愿和國民投票制度，國民很難對代議制議會產生廣泛的影響。由于請愿活動反映出社會輿論的要求，請愿權對于發展民主主義來說是極為重要的。勞巴爾（Reinhard
Rauball）也強調指出，在憲法上放棄有關國民請愿和國民投票的規定，不利于發揮國民對政府的控制作用。體現社會輿論的請愿權具有控制政府的功能。
　　在德國，請愿權學說的發展經歷了由哲學理論向法學理論的轉化。黑格爾、康德、費希特等哲學思想家都曾在不同程度上從哲學角度論述過請愿權問題。從葉尼涅克開始，法學家們逐漸將請愿權當作國民參見公共生活的重要權利對待。葉尼涅克的一般國家學認為，請愿權是一項積極的請求權。第一次世界大戰后的法學家恩謝茨極力主張將請愿權上升為憲法權利對待。他認為請愿權既具有消極的性質（自由），有具有積極的性質（請求權）。當代法學家曼哥爾特等人努力倡導請愿權是具有能動性質的參政權利，請愿者享有要求官方對其請愿作出決定（回答、通知）的權利，這一觀念已經深入人心。學術界的理論研究對于實定法逐漸產生了影響。
　　德國聯邦議會議事規則第9章第113條規定，請愿的處理方法由議長或其代理人通知請愿人。此條規定便是在接受學界意見的基礎上制定的。
　　針對德國基本法第17條規定，任何人都有權單獨的或與他人聯名向相應的機構和議會提出書面申請。學術界及各界有關人士不斷呼吁修改憲法進一步明確保障請愿權。1991年5月23日德國基本法的憲法修正案第17條規定，任何人都有權利以個人或同其他人共同的方式向管轄機關及議會提出請愿、陳述苦情，并享有要求附有理由的回答的權利。該條修正案借鑒了魏瑪憲法的經驗，將請愿權進一步明確實定法化為憲法權利。
　　德國聯邦議會的請愿機構的組織體制由一局四科構成。中央事務局負責處理原則問題和請愿的事前審查會議的準備工作等；請愿第1科負責處理有關外務、內務、交通、國土計劃、建設、都市建設等方面的請愿；第2科負責處理有關財務、經濟、防衛、經濟協力、總統府等方面的請愿；第3科負責處理涉及保健、家庭、老人、婦女、青少年、勞動、社會秩序等方面的請愿；第4科負責處理有關司法、郵政、電訊、聯邦總理府方面的請愿。兩德統一后，請愿急劇增加。每年聯邦議會的請愿部門所處理的請愿約2萬件。而該請愿部門人員只有70人。其中20人是學法學出身的高級公務員。隨著請愿增加，請愿機構的組織體制將會得到加強。正如施克（R
Schick）所說：「現在有必要成立請愿第5科，根據情況還將出現第6科。」德國聯邦議會請愿機構的擴大和人員補充已勢在必行。
　　德國聯邦議會的請愿處理程序主要由以下法律加以規定：1949年的聯邦共和國基本法；1975年關于聯邦議會請愿委員會權限的法律；1980年聯邦議會議院規則；
　　1989年請愿委員會關于請愿和苦情處理的諸原則。這些法律中有關請愿處理的規定構成聯邦議會請愿法體系。
　　德國聯邦議會的請愿處理程序大致可分為以下環節：請愿登記；向請愿者表明受理確認；根據聯邦議會管轄權所做事前審查，包括審查請愿形式和內容以及處理非請愿（明確不允許的請愿及不適宜由聯邦議會審議的請愿）；由聯邦議會議長托付請愿委員會或管理專門委員會；由委員會進行審查審議；作出有關請愿處理的本會議的決議；由聯邦議會議長或其代理人向請愿者報告處理情況。這些環節大致體現在1970年議會規則中。1975年作了少許改革，主要是擴大了請愿委員傳播管轄權。1975年改革反映在1980年聯邦議會議院規則中。根據1980年規則，請愿委員會擁有請愿權處理的管轄獨占權。就處理程序而言，依然包括登記、確認、分類、托付、審議、決定、通知諸環節。
　　德國聯邦議會的的請愿委員會屬常設機構，其地位由憲法作出規定（基本法第45條）。請愿委員會事務局在請愿處理方面，特別是事前審查方面發揮重要作用。
　　請愿能否成為聯邦議會最終審議對象，關鍵取決于事務局的決定。有些請愿在事務局審查階段即已處理，諸如提供助言、信息、指示、送付資料等方面的請愿；有些不適宜于聯邦議會審議的請愿包括涉及司法終審的請愿或應向州議會托付的請愿均由事務局作出決定。據統計，1976年12月14日至1978年12月31日的請愿處理表明，助言、信息、指示、資料等方面的請愿占28.29%；不能處理或不宜處理的占15.5%；向專門管轄委員會托付的占2.46%；向州議會托付的占31.61%。共計77.68%的請愿被事務局排除在請愿委員會之外，無需由聯邦議會作出決定。由于事務局的事前審查權過大，學術界已提出批評，認為此種審查方式違憲。
　　從1986－1989年的請愿處理情況來看，不能審查和受理的件數占總件數的35.5%。5年間總件數為63112件，其中不能受理和審查的為22412件。請愿總件數的64%成為受理審查的對象，即受到實質性審查。所謂不能受理和審查的請愿也受到形式性審查。所謂不能受理和審查的請愿也受到形式審查，主要由事務局負責。請愿處理機關的「誠實處理義務」越來越受到各方面的重視。
　　請愿處理結果要通知請愿者，并且必須說明理由。原則上受理機關負有就請愿處理結果說明理由的義務。
　　值得注意的是，德國聯邦議會處理請愿不適用「會期不繼續原則」。上屆會議未審議完的請愿不因會議結束而成為廢案，可由下屆會議繼續處理。根據1990年修改的聯邦議會議院規則第125條規定，議會被選期間終了時全部議案須處理完畢，但此原則不適用于有關請愿的議案。
　　請愿委員會處理請愿的方式實行多數決定制，但委員會中的少數派還可以在本會大會上提出問題。這有利于確保實現請愿處理的實質化。如何保障少數者權利的問題引起請愿委員會和議會成員的重視。綠黨于1987年曾提出保障少數者權利的問題，主張在委員會上失敗的少數派意見也應得到議會的高度重視。
　　請愿如果作為法案向議會提出，該提案須有5%的議會議員署名。在德國，請愿經由議員聯屬而成為法案的事情是經常發生的。請愿的法案化制度有利于提高公眾參與立法決策的程度和增進國民的民主參與熱情。對于改善和加強立法機關的工作來說，請愿的法案化制度起到積極的促進作用。
　　六、日本請愿權的理論和制度
　　（一）日本請愿權理論
　　請愿權在人權體系中的法的性質在日本學術界一直未有定論。第二次世界大戰以前，日本學術界對此項權利主要有兩種看法。一是認為此項權利屬于自由權。此說也稱為自由權說。二是認為請愿權是一項受益權。此說也稱為受益權說。二戰后隨著人權體系思想的豐富和完善，越來越多的學者逐漸將請愿權視作參政權的范疇。此為參政權說。如何認識請愿權的性質，關鍵在于怎樣看待和劃分基本人權體系。不同的學說觀點反映出對基本人權體系及其分類的不同認識以及對不同種類權利的重視程度。
　　自由權說的主張者認為請愿權在本質上不僅是向受理機關要求受理請愿的權
利，更主要的是人表達意愿的一項不可或缺的基本自由。自由權說的代表人物田口精一教授認為議會制度發達的條件下，請愿權具有鮮明的自由權屬性。議會制度、審判制度和行政救濟制度愈發達，國民愈可以利用請愿權直接參與民主政治的運作過程。然而，即使請愿權可以作為直接民主主義的政治手段來行使，請愿權也不同于作為主權者的國民參與決定共同體最終意思的參政權。田口精一強調請愿權既超過了受益權的范圍，也不同于參政權，而應當視其為一項自由權。此說實際上低估了請愿權在實現民主憲政方面的重大意義和作用。
　　受益權說的主張者在戰前主要代表是美濃部達吉，他在《憲法撮要》（1930年第4版）一書中強調，請愿權的內容只包括要求受理的權利。戰后受益權說的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授強調請愿權不僅是一項自由權，更主要的是一項自由權。在實踐中，請愿通常表現為一般大眾的政治行為，對于克服代議制的缺陷和發展直接民主主義固然有積極作用，但也不能因此視為參政權。杉原泰雄并不否定請愿權具有一定程度的參政權的功能或作用。但在基本權利分類上，他仍然主張將請愿權作為受益權對待。［6］
　　參政權說的主張永井憲一等人強調指出，代表民主制的缺陷非常明顯。代表無視民意的現象只有通過加強國民的請愿運動來逐漸克服。請愿在本質上是保持當政者與被治者的自同性的國民的能動權利。國民通過行使請愿權可以積極參入國家意思的形成活動。永井憲一等人主張應當對請愿權的參政權性質給予高度的評價。［7］
　　如果說請愿權是一種參政權，那么它主要是一種直接參政權，而非間接參政權。根據渡邊久丸教授所作分類，間接參政權是指公務員選定權。直接參政權分為被動的決定權，包括公務員罷免權、最高法院法官國民審查權、針對特別法制定的國民投票權和憲法改正權等；能動的非決定權包括請愿權和條例制定改廢的直接請求權。此種劃分是根據日本憲法和地方自治法作出的。將請愿權視作能動的非決定權，這在認識上有很大提高。過去，學界一般將參政權視為有關國家意思形成的國民決定權。如果將參政權僅限定于國家意思決定權的范圍，則很難將請愿權視為參政權。請愿權的行使還不足以構成對國家意思的決定。只有從廣義上理解參政權，才有利于正確認識請愿權與參政權的關系。持狹義參政權說的代表人物佐佐木總一即認為參政權是國民參加國家統治行動（意思）的成立的權利。［8］渡邊久丸提出的觀點可謂是廣義參政權說。參政權不僅涉及決定權，而且也涉及非決定權。請愿權的參政權性質表現為對國家意思的能力的非決定方面。能動與被動的區別在于：被動的決定權是以一定的法的要件事實的存在為前提，而能動的非決定權則不必等待出現一定的法的要件事實以后才能行使。渡邊久丸提出的「能動的非決定權」概念對于認識請愿權的參政權性質有著重要意義，他的請愿權理論將請愿權與參政權的研究向前大大推進了一步。［9］
　　（二）日本請愿權制度的發展
　　日本在明治時代，請愿即已制度化。盡管明治憲法所規定的請愿權還只是作為臣民的封建權利概念，即只是要求受理請愿的權利，但明治憲法下的請愿制度為后來的發展奠定了基礎。官府和民眾兩方面均對請愿權的行使養成認可的習慣。在明治憲法下，從第1屆帝國議會（1890年）至第92屆帝國議會（1947年），眾議院共受理請愿79925件，年平均受理1829件。同日本請愿制度相比較，中國的請愿制度已落后100年。日本明治憲法下的眾議院于第1屆國會（會期99天）即已受理1526件請愿。二戰前眾議院受理請愿件數最多的一年達5722件（第14屆通常國會）。
　　明治憲法時代，除憲法規定請愿外，1889年議院法、1925年眾議院規則、1921年貴族院規則、1917年請愿令等構成比較完整的請愿法體系。
　　明治時期請愿制度形成和發展經歷了幾個階段。第一階段為1868年至1880年。
　　此階段為獎勵建白時期。1868年明治新政府確立獎勵建言的政策，在京都設置目安箱。1869年在東京設立作為建言受理機關的待詔局，后改為待詔院，又改為集議院。同年10月制定建白處理規則。1872年改成「集議院建白受理規則」；1873年制成「左院建白受理規則」。建白規則的出現標志早期請愿制度產生。
　　1877年（明治10年）6月，自由民權運動的代表人物岡健吉向天皇提出國會設立建白書，闡明自由民權運動綱領，抨擊政府彈壓言論自由等現象。隨之，請愿運動出現高潮。1880年3月愛國社在大阪召開第四屆大會，代表32縣8700人的代表114人出席，成立「國會期成同盟」，直接向天皇請愿要求開設國會。當時，元老院、太政官均拒絕受理國會開設運動提出的請愿書，理由是請愿不是建白，不符合建白受理規則。針對此事，自由民權運動的另一重要人物植木枝盛在《愛國志林》上發表文章論證「請愿的權理」。為鎮壓民眾請愿運動，政府于1880年4月制定集會案例，將一切集會結社的批準權置于警察的專斷下，從而進一步激化矛盾。同年，建白和請愿件數劇增，達到75件，是1867年以來件數最多的一年。同年11月，國會期成同盟在非合法的情況下于東京召開第二屆大會。此時盟員已發展到13萬人，形成強大的推動政治體制改革的力量，終于迫使天皇于1881年發布開設國會頒定憲法的詔敕。
　　從1868年建白政策確立，到1880年全國性請愿運動高潮，由建白規則發展成請愿規則已勢在必行。這一階段請愿權運動的發展表明，政府只有在國民強大的有組織的請愿運動的推動下才會作出讓步。國會期成同盟組織近30萬人的國會開設請愿署名運動對于推進政改發揮了巨大的作用。
　　第二階段為1881年至1889年。1881年國會開設請愿運動達到高潮后，天皇被迫頒詔開設國會，欽定憲法。但是政府對民眾運動的鎮壓有增無減。1882年頒布了請愿規則。然而，該規則的宗旨不僅不是鼓勵和保障請愿，反而成為壓制大眾請愿運動和集會結社運動的立法對此。請愿規則對請愿活動加強了規制限制。1889年制定的大日本帝國憲法以及相應的議院法在一定程度上將請愿權的實定法化向前大大推進了一步。盡管明治憲法所確認的是「臣民的請愿權」，但畢竟第一次在憲法上承認所有臣民都有請愿的權利，并確認議會受理請愿的制度。從鼓勵建言建白到承認請愿權，這一發展體現出自由民權運動的努力和影響。
　　第三階段是從1890年到1947年。這是明治憲法下的請愿制度逐漸運轉階段。由于現代議會民主制度還未真正確立，在天皇主權體制下，國民請愿權的行使依然在不同時期受到政府不同程度的壓制。特別是大正6年頒布的請愿令將請愿對象僅局限于行政作用領域，并禁止向天皇直訴。請愿令實質上將請愿等同于亂請，對諸多請愿行為和方式付以嚴厲懲罰措施。
　　第四階段是從1947年現行憲法頒布至今。隨著現代議會民主制的確立和發展，請愿權被認為是作為主權者的國民所固有的基本人權。在這一階段，民主主義的請愿法體系逐漸得以確立，并同戰前的請愿制度斷絕了聯系。但明治憲法下請愿制度的影響并非已完全清除。諸如議員介紹制度等顯然反映出戰前有關制度的影響。同戰前相比，戰后請愿制度使請愿權真正成為國民的參政權；在請愿方法方面，已「平穩」請愿方法取代過去「遵守相當敬禮」的方法；改變了過去不受理對司法審判的請愿的做法，法院成為受理請愿機關；根據現行請愿法則，請愿手續已經簡化，便于請愿權的行使；擴大了請愿事項的范圍，皇室關系和憲法修改等均已納入請愿范圍；廢除和取消了各種罰則規定，確保請愿者無后顧之憂。所有這些成果，均是日本人民經過大半個世紀的斗爭和努力所取得的。從明治維新時期爭取言論自由和政治權利開始，到建立現代憲政請愿制度，日本人民付出的代價是巨大的，然而斗爭成果也足以令人欣慰。同日本相比，中國從戊戌變法開始至今，已有100多年，依然距離建立現代請愿制度還有漫長的道路要走。其中，有許多沉痛教訓值得認真總結。
　　（三）戰后的日本請愿權制度
　　戰后日本國憲法第16條規定，任何人都享有請愿權，可就損害救濟、公務員罷免、法律法令及規則的制定、廢止和修正等事項而進行請愿，不受差別待遇。憲法的原則性規定在請愿法、國會法、參眾議院規則、監獄法及其實施規則、地方自治法、都道府縣市町村議會會議規則等法律中均有所體現。
　　1947年施行的《請愿法》明確規定了請愿方式、請愿書的提出、處置、處理和禁止差別待遇。請愿須已書面形式提出，載明請愿者的姓名和住址。請愿書須向管轄請愿事項的官方公署提出。對天皇的請愿書須向內閣提出。請愿事項管轄公署不明時，請愿書可向內閣提出。請愿書若錯遞至非管轄官員，該官署須向請愿者指明所管官署，并將請愿書送付所管官署。所管官署須受理適法請愿，并誠實處理，任何人不因進行請愿而受到歧視待遇。
　　日本國會的請愿制度的特點之一在于對提出請愿書的嚴格限制。向參眾議院的請愿須經議員介紹方能提出。請愿書由介紹議員簽名蓋章。請愿提出的議員介紹制度不利于民眾請愿權的充分實現。此種制度在其他先進國家是沒有的。未來日本請愿制度的改革恐怕首先要取消議員介紹制度對請愿權行使的限制。
　　日本參中兩院均有審查委員會負責審查請愿書，經審查后方可由議會議決。委員會可以決定不將請愿交付議院會議議決。但如果有議員20人以上要求議決，委員會必須將請愿交付議院會議議決。各議院所采擇的請愿如需轉置內閣，則須送付內閣。內閣須將請愿處理經過每年向議院報告。
　　議長負責制作請愿文書表，并印刷后配付給各議院。請愿文書表須載明請愿者的姓名住所、請愿的要旨、介紹議員姓名、受理時間。數人聯署的請愿須載明聯署人姓名。同一議員若介紹數件同一內容的請愿，請愿文書表須載明各請愿者姓名及請愿件數。議長在分發文書表的同時須托付給適當的委員會。關于要求罷免法官的請愿，議長應托付法官追訴委員會。
　　議長將請愿文書表托付委員會后，委員會應將審查結果向議院報告。委員會決定是否需要將請愿交付議院的會議。如須提交議院會議，則應區別為應采擇與不應采擇。應采擇的請愿，如須向內閣送付，則應作附記說明。對于委員會決定不交付議院議會的請愿，如果自委員會報告日始，7日內無議員20人以上要求向議院會議提交，則委員會的決定得以確定。至于陳請書，如議長認為必要，可送付適當的委員會參考。
　　日本的國會請愿已有100多年歷史。從1947年到1977年眾院共受理請愿220521件，每年平均約7351件。就請愿事項看，同一事項的請愿件數最多的是有關反對日美安保條約的請愿，共1487件。戰后日本的國會請愿呈現出日常化、大眾化和大量化的趨向。近年向國會提出的請愿署名人數最多的是有關教育、消費稅、健康保險案問題的請愿。要求增加文教預算的教育請愿的「集約、提出集會」（1994年11月21日）已有2230萬人署名。1994年11月13日反對消費稅的國民大會集會請愿署名達142萬人。同年有關阻止批準力卜協定請愿署名超過350萬人；而關于要求國家補償被暴者援護法的請愿署名超過1000萬人。日本國民向國會提出請愿的運動日益高漲，參加人數越來越多，反映出國民主權者意識不斷提高。近年眾議院的請愿科每年要處理約10000件請愿。除個人請愿以外，大眾請愿也呈愈益上升的趨勢。大眾請愿運動與政黨活動緊密結合，請愿的政治色彩比較濃厚，幾乎各政治黨派都根據本黨派政治策略需要而不斷組織各種請愿活動。議會中的不同黨派議員根據自己的政治需要向議會介紹請愿，從而加強了與黨派活動的關系。
　　日本地方自治法進一步將請愿權同地方全民投票制度相結合。日本地方自治制度的特征之一是地方公共團體的住民對于條例的制定改廢、事務監查、議會解散、議員和首長解職等事項享有直接請求權，在間接民主制中大量引入直接民主制要素。
　　1、關于條例的請求。根據地方自治法74條，如果占有權者總數的50分之1以上者聯名，其代表可以向首長提出請求制定或改廢條例。首長須直接公表請求的要旨，并于受理之日起20日以內交議會付議；議會的議決結果須通知代表并公表。
　　2、關于監查的請求（第5條）50分之1以上有權者聯名，其代表可向監查委員提出請求對公共團體事務等的監查。監查委員須直接公表請求要旨，進行監查。其結果須通知代表，并同時公表，并向議會及有關機關報告。
　　3、關于解散議會的請求（76－79條）有權者總數的3分之1以上者聯名，其代表可向選舉管理委員會提出請愿解散議會。選舉管理委員會直接公表請求要旨，并付諸選舉人投票表決。如過半數同意，的解散議會。
　　4、關于解職議員和首長的請求（80－84條）有權者1/3以上者聯名，其代表者可向選舉管理委員會提出請求解職議員和首長。選舉管理委員會須在有關區域內直接公表請求要旨，并付諸住民投票。如過半數贊成解職，則有關議員和首長被解職。
　　5、關於解職役員的請求（86－88）：有權者總數1/3以上聯名，其代表可向地方公共團體首長提出解職副知事或助役、出納長或收入役、選舉管理委員、監查委員或公安委員會委員。首長須直接公表請求要旨，并附議議會。議會議員2/3以上者出席，其中3/4以上者同意，則失去職務。
　　自《地方自治法》施行至1978年3月，請求權行使件數在全國約2300件。其中最多件數為關於條例制改的請求；其次是關於首長解職請求；再次是關於監查請求和解散議會請求。
　　日本憲政經驗表明，將請愿制度與住民公決制度相結合，是保證從憲政走向民主的重要途徑。
　　七、結束語
　　對中國、瑞士、德國和日本的請愿權制度進行比較，可以得出以下幾點結論：
　　1、完善中國請愿權制度的首要任務是要在憲法上明確規定保障公民的請愿權。在憲法沒有修改以前，可考慮根據現行憲法有關公民建議權、批評權等權利的原則性規定，先行制定請愿法，使公民請愿權制度法制化。
　　2、應在各級人大常委會和各級政府建立專門的請愿受理機構，可將現行信訪機構按請愿權保障原則進行組織、程序、人員、職權等方面的改革，使之成為符合現代請愿權制度所要求的請愿受理機構。
　　3、應大力改善實施請愿權的政治行政環境。將請愿權保障機制同直接民主特別是縣市級地方民主的發展結合起來。在建立請愿權保障制度的同時，建立地方行政公決制度和公民投票制度，為21世紀中國民主憲政制度的發展奠定基礎。
　　（原載《百年》1999年9月號）
　　1，參見Goodrich, Hambro and Simons, Charter of the Unitad Natons,1969
　　6，杉原泰雄〈請愿權〉，載田上穰治編《體系憲法學辭典》，青林書院新社1968年
　　7，永井憲一〈請愿權的現代意義〉，載《經濟學季刊》第10卷2號（1961年3月）；〈請愿權的再評價〉，載《綜合法學》第44號（1962年3月）
　　8，佐佐木總一《日本國憲法論》，有斐閣，1953年
　　9，渡邊久丸《請愿權》，新日本出版社1995年版，第120頁

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