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論構建我國管理創新型社會的法治保障
論構建我國管理創新型社會的法治保障丁國峰
�。ɡッ骼砉ご髮W 法學院，云南 昆明650500）
摘要：在經濟轉型時期構建管理創新型社會符合我國社會發展總趨勢，具有重要意義。建設管理創新型社會主要基于我國社會結構狀況的變化和社會問題的尖銳化、科技進步的需要、民間維權意識的增強以及社會變革可能產生的風險等。管理創新型社會的法治化具有自身的特征，其與法治緊密相關并相輔相成。構建管理創新型社會雖任務艱巨，但可在經驗總結的基礎上不斷推進構建我國社會管理創新的法治路徑。
關鍵詞：政府；社會管理；創新；創新型社會；法治化
中圖分類號：D911. 01 文獻標識碼：A 文章編號：1006 - 723X（ 2012 ）10 - 0040 - 04
作者簡介：丁國峰（1980-），男，湖北英山人，昆明理工大學法學院講師，法學博士，碩士生導師，主要從事經濟法理基礎、社會法研究。
政府的社會管理主要是指，政府機關對社會關系進行組織、協調和處理，對社會事務進行制約和規范的行為過程。就政府社會管理目標而言，其強調的是解決社會問題，維護社會公共秩序和社會整體利益的平衡。政府社會管理的核心內容為促進社會關系的融洽相處、兼顧社會公平與效率的具體落實、實現社會各部門的協調發展與社會結構的最佳整合狀態。管理創新型社會是指國家在傳統社會管理體制條件下，依據現有資源及社會自身運行規律，研究并制定新的社會管理理念和規范，運用新的管理技術與知識、機制與方法對傳統管理模式、方法進行改造和革新，構建創新型管理制度與機制，促進形成更和諧、更美好的社會。簡而言之，管理創新型社會是指對社會管理進行創新，并使社會管理創新模式規范化、法制化，其實質即為社會管理創新的過程。管理創新型社會是充滿活力、以競爭過程為中心的社會，是以不斷改進社會管理技術水平為主要手段的社會，更是能夠促進良性秩序形成、經濟效益提升與管理成本降低的社會。建設管理創新型社會有利于推動政府改進工作，促進服務型政府理念的落實；有利于加快消除社會發展中存在的一些矛盾和問題；有利于降低社會運行成本，增進社會福祉；有利于強化法律實施的利益平衡。
一、管理創新型社會需法治化的主要緣由
�。ㄒ唬┰从谏鐣Y構狀況的變化和問題的尖銳化
在現代市場經濟條件下，“價值和利益呈現出多元化、復雜化的趨向，各種權力和利益的主張具有較強的發展變化性，”政府承擔的社會管理職能因社會結構狀況的變化以及調整各種利益與權利的基準不一致而難以到位或缺位。構建創新型、科學民主的社會管理模式是基于社會問題尖銳化的平息和公共利益的需要，社會管理創新的政策法律的創建與完善往往作為政府社會管理事務是否順利公正、有效開展的基礎性判斷標準，也是社會管理活動良性運行的重要支撐條件。由于社會利益的多元化，社會問題與矛盾糾紛越來越復雜，廣泛社會思潮的影響與傳播，社會民眾思想日益活躍與開放，社會問題逐漸尖銳化，給政府社會管理提出了新考驗。特別是隨著社會經濟結構狀況的改變，傳統的社會管理理念、機制和方式等多方面內容已不能適應新時期下新社會問題的及時解決。如，微博問政演化的“網絡群體性事件”、“微博接力”、“微博集體討伐”等，甚至直接轉化為現實行動，這些都是對傳統社會管理的新挑戰，并與傳統管理體制相沖突。我國當前社會管理模式屬于粗放型社會管理，不科學、簡單化、隨意性等問題突出，在處理社會事務過程中存在違法專斷、進退失當、寬嚴失度等現象，使得社會問題不能及時有效解決，甚至會引發新的社會矛盾，以及政府公信力的缺失。政府公信力的損失會加劇社會民眾參與對社會問題順暢解決的阻力，社會管理問題的解決難度增大，并使政府機關對社會問題的處理陷入惡性循環或死胡同。
�。ǘ┗谏鐣芾砑夹g進步和科學發展的需要
自改革開放以來，我國經濟社會經歷三十余年的大發展，發生了翻天覆地的變化：出現前所未有的經濟繁榮，不斷增強的國家綜合實力，日益顯露的工業化、城市化和現代化進程，周期縮短的技術革新和管理革命等等。社會的巨大進步與人民生活水平的穩步提升不斷推動自由、民主和法治化的改善，政治體制改革的呼聲逐漸高漲，傳統社會管理模式需進行創新的要求日益凸顯。 (范文網 www.baimashangsha.com) 構建創新型社會管理模式與制度是社會管理科學發展的內在要求，社會管理的創新也需科學發展觀為指導�？茖W發展觀是馬克思主義在我國當今社會的延續和發展，全面協調、可持續發展是我國社會管理創新的基礎，社會管理創新既要踐行科學發展觀，又需以法律作后盾保障。基于社會管理領域的無限政府可能成為“無能政府”或“無效政府”，不能維護好民眾的利益，更難為社會管理創新做出應有的貢獻。因此，創新社會管理應在科學發展觀指引下，將無限政府變成有限政府和法治政府。法治政府是落實科學發展觀的重要保障，也是實現管理創新型社會的法治化。
�。ㄈ﹣碜悦耖g社會維權意識和法律意識的增強
隨著我國經濟社會的發展與改革開放的深入，民間社會對市場經濟的認識和體念日益增強，普通民眾對社會管理及公共政策的關注也逐漸升溫，社會民眾除重視經濟權利的社會保障外，還注重民主權利、精神自由的社會訴求，維權意識顯得更加強烈。隨著社會民眾經濟生活的改善，其對政府職能的監督更加重視，政府社會管理的意見反饋機制和自動糾錯機制并未創新，也未發展完善，干群矛盾日益凸顯并持續加劇。因此，社會管理創新對民眾經濟訴求反應靈敏，但對其精神需求的準備往往落后于常態，并且準備不充足。隨著民主法治路徑的完善，社會公眾的權利意識不斷增強，傳統社會管理模式下的小問題可能被訴求為今天的大問題，經濟發展過快帶來社會管理問題的更繁多、更復雜和更棘手，這都急需社會管理模式和具體手段的創新，以實現社會更加和諧、公平，管理更加便利、高效。
�。ㄋ模閼獙D型時期社會變革產生的巨大風險
我國正處于社會轉型時期，市場機制已基本建立但并不完善，完全市場經濟的思想理念已具備，但完整的市場經濟法規并未到位，社會物質技術變革迅速但反映時代特征的基本原則和價值精神卻變化緩慢。特別是在經濟社會轉型時期，由于社會管理創新的基本價值與精神理念并未建立起來，創新型社會管理規范的缺失會引發巨大的社會風險和矛盾沖突。社會管理價值觀的創新并非易事，其發展非常緩慢，中國近三十余年的經濟社會發展走完了西方社會經歷數百年歷史才能完成的路程，原有傳統社會管理模式已失去功效，但新型社會管理的價值觀并未真正確立起來。創新社會管理價值觀才能支撐社會長期發展，并產生有效率的行為和一致的行動。當社會管理并未形成統一的新模式和新理念時，社會成員的行為將不受意識及政策與法律的羈束，一切不受限制的行為將產生巨大的反社會規范沖擊力，社會行為的無所顧忌必然會導致社會的不可預期。因此，需要創新型社會管理的手段和法治保障，推動重新構建新的社會管理價值觀和新的運行機制。
三、構建管理創新型社會法治化的具體路徑
構建管理創新型社會是一項艱巨的、長期的系統工程，其關鍵在于政府管理方式的創新，同時還需長期貫徹理論創新、實踐創新和法律創新。選擇某些地區政府進行社會管理制度創新，經過一段時期的經驗總結和持續跟蹤，在取得成效的基礎上不斷進行管理創新的法律化，使管理創新型社會不斷得以推向前進。
�。ㄒ唬┮怨芾韯撔滦蜕鐣䴙槟繕耍砸婪ㄐ姓䴙槭侄�，推進政府管理創新發展
以法治的手段推進社會管理的革新，永葆管理創新型社會的活力，建立管理創新型社會為其終極目標。社會管理的創新首先應從政府行政管理體制的完善做起，合理設計具體法律制度，選擇恰當的行政管理模式，加快行政管理體制改革步伐，努力構建法治政府、責任政府、服務政府和廉潔政府。管理創新型社會的構建關鍵在于政府應依法行政，確保民眾參與、社會協同，根本解決社會管理中存在的新問題。依法行政即為執政者嚴格依據法定權限與程序，行使權力并履行職責。依法行政與創新社會管理并不沖突，社會管理的創新不能隨意突破法治的框架，其既不能違反憲法法律的規定，又不能超越政策法規的邊界，社會管理創新是在依法行政前提下實施的管理理念與管理方式的創新。在遵循依法行政的基本前提下，政府部門的職能分工應該合理有效、結構優化，政府管理的決策、執行和監督應科學順暢，堅持以人為本、執法為民，運用法律手段推動社會管理創新，維護社會穩定。政府機關嚴格依法行政，在法治的基本框架下不斷創新社會管理的方式、內容，完善行政問責及監督制度，建立民眾利益訴求表達機制，拓寬法律救濟渠道，全面實現社會公平與正義，不斷進行社會管理創新的發展。
�。ǘ┡嘤鐣芾韯撔乱庾R，確立社會管理創新的法律化
管理創新型社會應在不違背法治原則、精神的基本前提下，積極靈活采取對話、協商等方式以謀求共識，遵循經濟社會發展基本規律，加強與改善社會管理，維護社會秩序和增進公共利益。創新社會管理，構建和諧社會，應注重對社會民眾管理創新意識、責任意識的培育，牢固樹立“我為社會管理、社會為我管理”的正當合理的權利義務觀念。社會管理的創新不僅符合現代法治的本質要求，且還隨著法治原則的發展而不斷發展、革新，創新社會管理既重視形式合法性的新要求又追求實質合法性的新目的。應加大對管理創新型社會的經驗成果、卓有成效的社會管理先進典型、敬業奉獻的社會管理個體模范進行宣傳報道，對社會管理創新的理念予以肯定、贊許和保護，對以社會管理為核心內容的體制、機制和利益格局進行重新配置。通過立法、經濟和行政等綜合性手段對社會管理創新進行引導，在法治框架下形成良性互動的局面，打擊和制裁違反社會管理創新的各項活動行為，鼓勵和表彰通過社會管理創新提升行政效能的執政者與社會民眾，開拓社會管理新領域、創新管理形式、實施新管理行為，促進社會管理創新的良好環境。在全社會營造人人尊崇“社會管理創新”，人人樂于“社會管理創新”的氛圍，形成以創新為紐帶、以社會管理為主要內容的全社會管理普遍得以改進的大好局面，并將創新社會管理的具體內容進行法制化、規范化。創新社會管理應將單向“命令與服從”的強權理念注入現代社會管理的法治理念與人文精神，并將其轉變為雙向溝通的“服務與合作”理念。社會管理創新的法治化就是通過社會管理的“柔性”治理，把傳統意義上的命令與服從的對抗關系轉變成為服務與合作的信任關系，實現在執政者與社會民眾之間建立新型的協商式、參與式的行政關系，切實保障社會民眾在社會管理活動中的參與權、知情權、建議權和監督權。執政者將社會管理寓于社會服務之中進行創新，創新的管理方式更有利于為廣泛的社會民眾服務，以便更好地整合行政管理資源，提升管理工作效率和行政服務水平。
�。ㄈ┙⒔∪鐣芾韯撔碌慕M織機構，造就具有管理創新特征的社會規范體系
要實現社會管理的創新，需建立完善的創新型社會組織機構，除法律授權的社會公共事務管理組織外，還應創新政府機關職能，建立善治政府。在市場經濟條件下創新政府對社會管理事務的治理之道，即強調政府在社會公共服務體系中應實現善治，即強調效率、責任、權力制約和法治。社會管理方式的變革與創新可促進政府由單一的治理結構向多元的、自主的治理結構轉變，最大限度降低社會管理成本、削減管理費用、提升行政管理效率。曾有人深刻揭示，“權力有腐敗的趨勢，絕對的權力導致絕對的腐敗”，政府機關和承擔社會公共管理的服務性行業應嚴格遵循依法治國、依法管理的基本原則和精神，完善政府行政立法和行業規范體系，創新行業協會及公益性社會團體的管理方式，形成政府、行業協會、公益性社會團體“三位一體”的社會管理服務新格局。政府機關社會管理活動的創新，應從法治政府、責任政府、服務政府和有效政府做起，促進政務公開，加強權力的監督與制約。做好社會管理事務，必須不斷開拓社會管理新領域、創新社會管理新思維、拉伸社會管理的新鏈條、提升社會管理新標準，制定詳細明確的行業規范，形成完善的規范體系，加強對社會管理標準和規范進行反復適用和提煉，及時將社會管理規范和標準上升為法律；不能上升為法律的，可暫時制定規章、條例或上升為國務院的行政立法，同時要不斷總結其適用情況，爭取在條件成熟時再上升為法律。為創新行業的發展，推動行業的進步，應建立完善行業協會或各類同行業社會團體，通過行業協會或同行業團體做好本行業的服務管理工作及實現對本行業的監管。目前我國大多數行業根據自身特點建立各具特色的行業協會或社團組織，但普遍存在著覆蓋面窄、服務能力差、執法權限欠缺、影響范圍小等方面的弱點，在某種程度上阻礙著行業的創新與發展能力，限制了行業組織功能與作用的發揮。因此，行業組織的創新同樣也需建立完善的行業管理規范體系，以促進行業組織穩步發展，提升行業管理水平。
�。ㄋ模┩晟品芍贫鹊膭撔侣窂�，構建管理創新的法運行模式
建立管理創新型社會應增強政府的依法行政能力，創建管理創新、高效便民的法律制度運行體系，這不僅是實現社會管理價值和創新管理法律的需要，同時也是實現執法為民、社會善治的需要。首先，應建立起與社會管理創新相適應的法運行體系，通過立法規范和完善社會管理體系框架，制定社會管理創新的規則、標準，明確執政者的相關責任，使社會管理創新內容具有法律規范意義。其次，建立與創新型社會管理相適應的執法、司法體系，使政府機關和司法機關的執法、司法都圍繞社會民眾的公共服務展開。最后，構建面向社會民眾的、完善的社會管理糾紛解決機制，使社會民眾在參與社會管理、接受管理過程中明晰管理目標、管理內容以及社會管理糾紛處理程序。另外，還需培訓執政者的法律素質和服務意識，提高社會民眾的法律意識、參政意識，使社會管理法律體系運轉有序，法律運行體系有效協調，努力滿足管理創新型社會的法治要求。
法律制度的創新路徑不僅需要科學的立法，還需嚴格的執法。創新社會管理模式，嚴格依法辦事，這兩者之間相輔相成，共同確保法律所承載的核心價值得以實現。要做到嚴格依法辦事，必須把社會管理當作一門科學，創新社會管理的科學理念，建立創新型科學社會管理機制。在遵循基本法律原則的條件下，“運用科學的管理手段，實現從粗放型管理向精細化管理轉變，”以增強政府機關應對和處理各種復雜社會管理問題的水平與能力，以最小的管理成本獲取最大的管理績效，實現國家的長治久安和社會的整體利益平衡。
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