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中國農村土地產權：結構考察與績效度量
中國農村土地產權：結構考察與績效度量
作者/葉劍平田晨光
內容摘要農地制度是中國千百年來農村社會經濟發展之基本的制度支撐，而農地產權制度則是農地制度之核心。現代產權理論指出，完整的產權應包括專有的使用權、收益的獨占權和自由的交易權、中國農地產權不明晰、不穩定、不完整對于農村發展的負外部性已經成為國內學界共識，但對于農地產權的權利構成尚存爭議。基于中國人民大學土地管理系與美國農村發展研究所（RDI）于2005年和2011年共同組織的17省農村土地權利情況調查所取得的一手數據，通過實證研究解析農地產權，將其分為農地使用權、農地轉讓權、農地收益權和權利穩定性四個部分。在此基礎上，對不同省份、不同地域的農地產權績效進行量化比較，并考察2005—2011年農地產權的改進程度，以期為中國農村土地產權績效的優化提供參考。
關鍵詞轉型時期城鎮化農地產權產權結構產權績效
作者1葉劍平，中國人民大學土地政策與制度研究中心主任、公共管理學院教授、博士生導師；2田晨光，中國人民大學公共管理學院博士生。（北京：100872）
中國當前正處于經濟社會快速發展的轉型期，工業化、城鎮化逐步推進。城鎮與農村也在經歷著巨大的變革，城鎮人口、規模迅速增加，而農村的發展狀況不容樂觀。依據錢納里城鎮化率與經濟發展階段關系的基本理論，中國目前正處于工業結構轉型、城鎮化快速推進的階段。最新的統計數據表明，當前中國城市化水平已經突破50%。快速城鎮化的背景下，中央政府需要給予農村發展和“三農問題”更多關注，特別是農村土地產權問題。
一
經過30多年的不斷探索，中國農村土地制度改革正在不斷向縱深推進。實踐證明，在改革推進的過程中，所面臨的困難越來越多地來自于體制性障礙，特別是在農村土地產權方面。新制度經濟學的基本理論表明，意愿的制度供給和實際的制度供給總是有差異的，這就使得制度均衡成為一種理想狀態，而制度非均衡成為現實經濟中的常態，制度變遷（在此包涵兩重含義：制度創新和新舊體制轉軌）實質上是對制度非均衡的一種反應。中國農村土地制度的變遷始于農村土地產權制度的變遷，從人民公社制度下農村土地所有權、經營權、收益分配權的集體所有，到家庭聯產承包責任制下農地所有權、經營權分離、農戶替代生產隊成為生產和收入分配的基本主體，農戶的權利和責任得以統一，使其獲得了在人民公社制度下無法獲得的收益，從而推動了農村土地制度的變遷。
正如道格拉斯，諾斯所言，“只有在預期收益（潛在利潤）超過預期成本的前提下，制度創新才會出現。只有當這一條件得以滿足時，社會內部才會出現改變制度和產權結構的可能”。轉型深化時期，產權結構作為內生變量對經濟績效的影響至關重要。在此背景下，明確農地產權的內涵和基本構成對于深化中國農地產權制度改革具有重要啟示。西方經濟學者對于產權的基本內涵提出了“所有權”說、“法律”說、“社會關系”說、“功能”說等學說，盡管存在種種爭論和差異，但有三點已達成共識：（1）產權是一種排他性的權利，可以進行平等、自由交易；（2）產權是由物的存在及關于他們的使用所引起的相互認可的行為關系的基本規則；（3）產權是一組權利束，包括所有權、使用權、收益權、轉讓權等基本權能。就中國農地產權而言，學術界對于其權利構成尚存爭議。姚洋在分析中國農地制度的現狀時，將農地產權分為多種權利束，包括法律所有權、剩余索取權、使用權、處置權以及這些權利的可靠性等。 (范文先生網 www.baimashangsha.com) 周其仁認為農地產權的基本權利包括：轉讓權、使用權和收益權，在組成產權的這三項權利中，轉讓權起著更為關鍵的作用，因為得到清楚界定的轉讓權一定包含著清楚界定的使用權和收益權。錢忠好依據產權經濟學的基本理論，將中國農地產權分為農地使用權，農地收益權、農地轉讓權，并且在農戶層面上，中國農地產權結構發生著農地產權完整性和完全性不斷增強的變遷。
基本的問題仍在于：（1）如何明確中國農地產權的權利構成？（2）如何度量中國農地產權完整或殘缺程度及其改進程度？這也是本文研究的核心問題。這些問題的解決對于優化農地產權運行狀況具有重要意義。同時，本文進行農村土地產權分析和研究的核心思想在于，研究農地產權結構及其變遷對資源配置效率的影響。
二
從2005年至2011年，處于轉型時期的中國在經濟環境、農村發展、宏觀政策等方面均發生著重大的變革，之前的強影響因素已被當前新的影響因素所替代。在這關鍵的體制轉型與制度變遷時期，分析中國農地產權結構和改進程度，將對深入了解農村土地的產權狀況、利用形式、資本化趨勢等各個方面起著重要作用。
（一）研究方法：田野調查與實證分析
中國17省農村土地權利情況調查（以下簡稱17省調查），旨在考察中國農村土地權利政策的落實情況和農地產權的運行情況，從最基層、最廣泛的范圍上了解農民對土地的利用狀況和對政策變遷的基本要求，為中央政府進一步制定土地政策提供第一手資料和參考。17省調查的基本抽樣方法是多階段隨機抽樣與重點抽樣相結合。問卷結構方面，每次調查的問卷設計基本一致，但都會根據中國農村發展中的新情況、新問題重新調整問卷結構，有針對性地設計有關農地產權方面的熱點問題。2011年17省調查覆蓋了中國17個省、自治區的299個縣和662個鄉鎮，共入戶訪談了1956名農民。
17省調查問卷問題眾多，從不同方面反映農地產權問題。因此，要找到大量問題中潛在的、反映農地產權主要方面的“公共因子”，發現農地產權的內在結構，就需要使用因子分析方法，即基于不同項目的彼此相關程度形成因子或聚類的技術，提煉出度量農地產權的主因子。然后根據因子分析的結果，參照各省份農地產權的分值情況，考察各省農地產權的完整或殘缺程度，并觀察各省份在農地產權四個方面的績效表現，從而分析產權殘缺的主要原因。基于這種分析模式，可以對各省農地產權的績效優化提出有針對性的政策建議，也為度量和改進各省份農地產權績效提供了一種較為明確和細化的方法。
（二）分析結論
1．農地產權結構
通過對2005年和2011年17省調查獲取的第一手數據的詳細分析，最終借助因子分析將農地產權的“權利束”確定為：農地使用權、農地轉讓權、農地收益權和權利穩定性。這一結構基本符合產權經濟學的理論要點和中國當前農地產權狀況。
2．農地產權績效與改進程度
關于制度安排與經濟績效的關系，道格拉斯，諾斯的基本觀點是，經濟增長的關鍵在于制度因素，一種提供適當的個人刺激的制度是促進一國經濟增長的關鍵。在通過因子分析明確中國農地產權的基本結構后，需要進一步探討各省份農地產權的績效差別，以及各省份間不同產權表現出的差異。當然，由于政府在一定程度上對實踐認識的局限性，使得制度設計和安排總是漸進性的，因此連續考察2005—2011年農地產權績效的改進程度是必要的。
（1）農地產權的績效比較
從圖1中可以看出，2011年農地產權績效最好的是湖南省，最差的是貴州省，兩省主要差異體現在權利穩定性上，基本處于兩個極端值。就農地產權的四個方面表現來看，廣西壯族自治區、河北省在農地使用權上表現較好；浙江省、吉林省在農地轉讓權上分值較高；云南省、福建省在農地收益權上出現了極高值；湖南省、黑龍江省的農地產權相對較為穩定。因此，這些省份在提高農地產權績效方面的具體政策和執行方案應存在可供研究和借鑒之處。
考慮到地區差異、資源稟賦和產業結構對農地產權績效的影響，我們進一步考察各區域不同的經濟發展情況下農地產權各方面表現的差異。依據2003年國家統計局發布的東、中、西部地區劃分標準，將調查涉及的17個省份劃分為不同區域，各省在區域中的權重值由各省2011年農業入口數計算得出，具體分值見表1。
總的來看，各區域農地產權績效表現從高至低為：東部地區>西部地區>中部地區。東部地區與西部地區的農地產權得分基本接近，而中部地區的表現較差。從農地產權的四個方面來看，東部地區在農地使用權和農地轉讓權方面表現較好，主要原因在于東部地區經濟較為發達，基本已進入城鎮化和工業化的中期階段，土地征收的發生頻率較低，農地使用權得以有效保障，同時東部地區非農產業發達，農地流轉較為頻繁。西部地區在農地收益權上得分較高，則是因為欠發達地區的農民除外出打工外，本地非農就業機會較少，經營土地成為他們的最優選擇，通過對土地進行中長期的投入可以獲得較為穩定的收入。各區域在權利穩定性指標上均表現較差，這和農村土地確權的緩慢進展有著密不可分的聯系。同時，2008年以來出現的新一輪城市工商企業“農村圈地”運動以及基于“指標置換”沖動的各地方政府推進的“農民上樓”，也對農民集體土地權利的穩定性構成重大威脅：
（2）2005—2011年農地產權改進程度
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中國的城市化水平由2005年的42.99%提高至2011年的51.27%，其間所引起的城鄉生產要素流動、農村生產結構變革，對農地產權結構和績效產生著較大的沖擊。以17省份當年的農業人口數占全國農業人口總數的比例為權重值，計算出2005年和2011年全國農地產權的總分值分別為：-0.028、-0.026。可以看出，從2005年至2011年，中國的農地產權完整度和績效并未出現較大改進，同時兩年農地產權總分值仍為負數，表明中國的農地產權狀況仍不容樂觀。圖2描述了17省份在2005年與2叭1年農地產權分值的對比，整體來看，絕大多數省份產權狀況基本沒有變化，而貴州省、河南省、江西省和湖北省的農地產權狀況出現較大程度的惡化。
3．農地產權的相關影響因素
（1）宏觀經濟指標對農地產權的影響
轉型時期，經濟發展模式的選擇對于農地產權的完善程度具有重要影響。中國經濟較為發達、改革開放中走在前列的省份（如福建省、江蘇省、浙江省）農地產權績效反而表現較差，人均GDP與農地產權分值間負相關關系較為顯著。總體來看，農地產權的績效和完善程度并沒有隨著經濟發展水平的提高而得以改善，人均GDP越高的省份，農地產權的分值反而較低；而中西部地區的部分省份農地產權，基本與人均GDP保持正相關關系。可見，經濟粗放、低效的發展方式和“人口城鎮化”的數量型城鎮化模式，對于農地產權的績效帶來極大的干擾和阻礙，“調整產業結構、轉變發展方式”勢在必行。
（2）收入類指標對農地產權的影響
明晰、穩定的土地產權對農民的收入水平具有顯著影響。絕大多數省份農民人均純收入水平與農地產權績效呈現正相關關系，土地作為農民最重要的資產，在其收入構成中扮演著重要作用。2011年17省調查數據顯示，在土地上進行中長期副業投資的農戶2010年戶均副業收入為14900元；而據歷年調查數據估算，從1998年起，因農戶擁有相對穩定的農地產權而進行的副業投入，總共為農民創造了3630億元的純收入。這一數字還僅僅來自于一小部分農地產權相對明晰、穩定、已經開始進行中長期投入的農民。如果“十二五”期間中央政府進一步完善集體土地產權結構和產權安排，那么土地資產化的效應將更為顯著。
需要注意的是，農地產權分值與城鄉居民收入比呈現較為明顯的負相關關系：城鄉居民收入比越大，農地產權的績效越差，城市在發展和擴張過程中對農村、農民、農地的侵害仍在持續：目前中國收入差距的擴大不僅僅體現在城鄉差別上，農村地區的收入差距也已經顯現。國家統計局于2012年1月公布的數據顯示，2011年中國農村居民基尼系數為0.3897，已經接近國際公認的警戒線水平（0.4）-從目前的農地產權狀況來看，問題的解決有待于中央政府“統籌城鄉發展”政策的進一步推進和完善。
三
推進中國城鄉統籌進程，破解當前城鄉二元結構，解決“三農”難題，都無法回避中國農村土地產權的制度變遷問題。
（一）深層次的問題：制度層面的思考
1．農地產權結構不明晰、不穩定直接阻礙農地產權制度改革進程
世界多個國家的經驗證明，農地產權結構的穩定性直接影響農民利用土地的效率及其在土地上進行投入的熱情。當然，家庭結構、收入預期、融資渠道、農業產品市場化程度等因素，對農民使用土地的效率均有一定影響，但作為核心生產要素的農地產權無疑是影響農民決策的最重要條件。中央十七屆三中全會以后，2010年一號文件、“十二五”規劃中明確提出加快農村集體土地確權登記發證工作，建立“產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理”的農村集體土地產權制度。國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部等中央部委也兩次發文，提出具體要求和安排。但從2011年17省調查結果來看，始于2008年的農村集體土地確權工作，進展仍較為緩慢，尚有23.07%的被調查農戶沒有任何土地承包經營權相關的證明文件。由于確權工作涉及到村集體組織的利益分配和來自征地工作的交易成本，地方政府在基層執行遇到不小阻力的同時，自身動力性同樣不足。
2．農地產權的績效差異間接拉大區域經濟發展水平
從全國范圍來看，農地產權績效由高至低的區域分布為：東部地區>西部地區>中部地區。東部地區在農地使用權與農地轉讓權方面表現良好；西部地區的農地產權穩定性相對較好，但由于農業市場化程度不足，農地流轉發生頻率較低，農地轉讓權相對被忽視；中部地區的農地產權狀況日趨惡化，各項產權構成分值普遍偏低，這已成為中部各省份亟需重視和解決的問題。從制度層面考慮，農地產權的績效差異與區域發展水平呈現互動關系。東部地區市場化程度和法律完善程度相對較高，使其在農地產權上表現出較優績效，農地利用效率提高，而農地配置效率的改善進一步提升了區域城鄉統籌進程和經濟發展水平。相反，市場化程度不足和外來資金投入欠缺使得西部地區農地績效偏低，阻礙其農業產業化進程和城鄉經濟環境的改善。而中部地區農地產權各項指標得分均偏低，直接影響資金、勞動力等生產要素由城鎮地區向農村地區的轉移，對于利用外來資金拉動農村經濟發展造成不良局面。各地區間農地產權績效的差異，使得不同經濟發展水平的東、中、西部地區的經濟發展差異進一步擴大，不利于我國統籌發展進程與社會和諧穩定。
3．農地產權改進程度之低下成破解“三農”問題的瓶頸
結合2011年17省實地調查的情況來看，城鎮化過程中的非“公共利益”征地、地方政府違背農民意愿推進的工商企業包地、“農民上樓”等情況對農地產權產生了較大程度的侵害，降低了產權對資源配置的調節能力，使得近年來農地產權改進緩慢。雖然中央政府在2005年以后推出了多項改進政策，但體制障礙使得多項問題并未得到妥善解決。以土地征收為例，中共十七屆三中全會明確將“縮小征地范圍”作為改革目標，但在兼顧城鎮化推進的同時強調“逐步”實現，這就使得“諾斯悖論”出現成為一種必然。在中央政府這種“虛化所有權、實化使用權”的政策思路下，存在較為嚴重的“委托—代理問題”的集體土地所有制，成為農戶在征地過程中利益受損的重要原因。依據阿爾欽“所有定價問題都是產權問題”的論斷，所有產權殘缺都會影響價格機制發揮作用，政府對農地轉用的管制，也直接使得市場機制無法合理配置土地資源，分配不公與產權運行的低效率同時出現。如果這些問題不能從制度層面得到妥善解決，“三農”困境依然難以破解。
（二）農地產權績效優化的路徑選擇
農村土地產權制度變遷的核心關注點，無疑是農民權益的有效保障與農地利用效率的不斷提高。土地制度方面的城鄉差異已成為現階段制約統籌城鄉發展的主要障礙，而農地產權績效優化更是其中最基礎、最核心的問題。
1．明確農地產權結構
明確農地產權結構至少對當前經濟制度產生三種改善：首先，產權會影響激勵和行為。在農村發展過程中，若農民的土地權利得以肯定和保護，其內在動力就有了基本保證，產權的激勵功能通過利益機制得以實現。其次，產權的約束功能將促使農民集約節約利用土地。約束是一種反向的激勵，只有利益沒有責任則不能稱之為產權。內部的自我約束，輔之以外部的有效監督，將大大提高產權運行的效率。最后，明確農地產權結構有助于將外部性問題內部化。考慮到現實經濟的不完全競爭特性，農村土地利用中存在著大量的外部性問題，而產權的一種核心功能就是在內在化的收益大于內在化成本時，盡可能地將外部性問題內部化，從而有效改善資源配置和資源狀態。
在這種思路下，明確農地產權結構的最優途徑是，按照普遍性、排他性和可轉讓性的規劃界定產權。中央政府應在推進農村土地確權的過程中，進一步明確集體土地確權對于土地資本化的重要意義，切實將登記發證工作落到實處。同時，應加強確權發證宣傳輿論，使作為產權主體的農民真正認識到土地確權對于財產性收入增加的意義，以及在產權明晰、穩定的前提下，農地產權進行流轉、抵押、擔保融資、農業保險等多種資產化形式的可能。
2．優化農地產權安排
中國農地產權的績效優化，不能僅僅局限于產權制度本身，還要看產權安排能否在現有的制度框架下建立一個長效的激勵機制，能否使農民獲得穩定、長期的土地收入。從制度分析的視角來看，改革開放后中國“經濟奇跡”的出現得益于大幅度降低的制度成本，當前農村土地使用制度改革的推進無疑需要重新安排農地產權結構。2007年諾貝爾經濟學獎獲得者利奧尼德，赫維茨在其“機制設計理論”中提出了評價制度安排優劣的三個標準：是否導致了資源有效配置；是否有效利用了信息；是否能夠協調各個經濟單位的利益。簡而言之，產權安排實現最優的路徑在于遵循波斯納法則，即按照交易成本最小的原則安排產權。
十二五期間，土地資源的剛性約束日益顯著，合理的產權安排的重要性凸顯。令人欣慰的是，中央政府已經認識到了農村土地產權問題的迫切程度，將在最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度的約束下，通過在耕地保護機制、土地用途管制、農村集體建設用地流轉、土地督察、農民權益保護等方面的法制完善和機制創新，進一步優化農地產權的制度安排，其將有效提高農業產業化程度、集體經濟組織活力和農民生活水平。
3．改善農地產權運行績效
農地產權運行實現最優的途徑在于，符合市場經濟基本法則，即等價交換、公平競爭和效率優先。從產權經濟學的基本視角來看，政府機構應通過有效的制度設計和制度供給來解決使用稀缺資源而引起的利益沖突，防止“租金消散”的出現，最大程度地保證產權運行效率。同時，政府在提供制度供給的同時，應避免過多干預產權運行。
在中國的農村土地市場，還需要關注非正式經濟（在此指法律制度之外的經濟活動）的存在及其對于農村土地產權運行績效的影響。根據世界銀行的統計，欠發達國家的非正式經濟總量要遠遠大于富裕的發達國家。赫爾南多，德，索托依據其對于秘魯的研究給予合理的解釋：如果法律制度規定的規則超過了社會所能接受的法律框架，同時國家沒有足夠的強制權力預防非正式經濟的運行，那么非正式經濟就開始出現并發展。由于正式制度的交易成本過高，進而抑制了正式交易和市場的發展，與此同時，非正式經濟帶來的正外部性大于其所帶來的負外部性，可以考慮非正式經濟中農村土地所產生的住房產品——所謂的“小產權房”。根據產權經濟學的理論，由于土地所有權的不安全性．人們不愿購買集體土地上的住房產品，產權的缺失和不穩定也是“小產權房”與城市商品住房存在價格差的主要原因。赫爾南多·德，索托給出了具體的解決方案：將非正式經濟吸收到正式經濟中去。當然，這個方法與目前多數國家所實行的政策相比，是背道而馳的，多數政府提倡通過正式制度的強制推行及相關措施來消除或打擊非正式經濟。但對于處于轉型時期的中國，就農村土地利用層面而言，此方案在一定程度上是適用的。中央政府通過政策的更新和機制的優化，將正式經濟的交易成本大幅降低，則非正式經濟將被有效吸納、轉移和改善。當然，非正式經濟中存在的效率低、規模小、缺乏法制層面的產權約束等，也需要政府通過現有機制的優化來逐步完成。
中國17省調查的過程，也是國家逐步認識到產權之于經濟發展和社會進步的重要性的過程。中國農村土地承包經營責任制實施初期，中央政府并未認識到產權的可轉讓性對于經濟效率的重要作用，規定承包經營權無法轉讓，這就使得土地要素和勞動力要素浪費的情況同時出現。隨著決策層對于農地產權可轉讓性的重視程度的提高，允許土地承包經營權在自愿的基礎上進行流轉、出租等，就大大降低了土地承包經營權流轉的交易成本，有效提高了農地利用效率，同時也促進了規模經營的實現。
具有中國特色的社會主義體制應當在推進城鄉融合、改善”三農”問題上發揮優勢。中國城鎮化的推進不應該是“被動城鎮化”、“人口城鎮化”；統籌城鄉發展進程的推進，不僅僅是“土地整治”、“增減掛鉤”、“新農村建設”等名詞的簡單堆砌；“集中居住”、“大戶包地”也未必是改變農村面貌、提高農民生活水平的最佳方式。應通過農村產權制度的完善和機制的保障，促進城市生產要素向農村流動，推進公共服務均等化的實現，使“農村”非農化成為承接城鎮發展的腹地，真正實現城鄉融合。
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