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公共政策：公共政策制定過程中公民參與的困境及改革對策
公共政策：公共政策制定過程中公民參與的困境及改革對策作者/趙宇峰
一、公共政策制定過程中公民參與的必要性與現實意義
隨著民主政治建設的推進，我國公民的參政議政意識逐步增強，人們越來越多地關注與切身利益相關的公共性問題，如社會治安、環境污染以及住房、就業等。對這些問題的關注，讓人們對政府公共管理能力，尤其是對公共政策的科學制定等環節產生了極高的期望。
從政策科學的角度判斷政府能力的強弱，關鍵是看政府能否在其職責范圍內正確制定并有效實施公共政策。公民參與公共政策制定過程，是提高政府治理能力的必要條件。
利益多元化是公民參與政府公共決策的動力來源。我國在從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉變過程中，呈現出利益結構多元化趨勢，這需要政府提高公共管理效能，協調各方利益，讓公共政策更能體現公共利益。而公民參與公共政策制定過程，讓各方利益主體表達自己的利益訴求，互相協調并達到利益平衡，正是提高政府管理效能的方式之一。
公民參與公共政策制定具有重要的現實意義，主要體現在以下幾個方面：
第一，有利于維護公共政策的公共性。公共政策發揮作用的對象是公共問題，其目標是在解決公共問題過程中實現公共利益的最大化。政府是公共政策制定的最重要主體，是實現公共目標的主要實施者。公民參與公共政策制定過程，有利于表達利益訴求，維護自己的利益，增強公民對政府運用公共權力的制約，避免公共價值取向的扭曲，保障公共政策的公共性。
第二，有利于提高公共政策的合法性和有效性。公共政策合法性是政府獲得公民認可和支持的標志。合法性是公共政策的基礎，一項政策得到公民普遍擁護和有效執行，才能具有實際上的合法性，才能更好地作為調節公共利益、引導和約束公民行為的準則，確保政策執行獲得較高的政策效能。公民參與使政府能夠充分考慮各方利益訴求，更好地制定出最符合社會需求和最能被公民接受的政策。這樣既有利于提高政策的合法性，又有利于提高政策的有效性。
第三，有利于提高公共政策的科學性。實現公共政策的科學性，受多方面因素的影響，如今的社會問題日趨復雜化、多樣化，政府制定公共政策需要大量而全面的信息，但政府掌握的信息卻是有限的。公民參與公共政策制定過程，為政策制定提供廣泛的信息來源和智力支持，有利于提高政策制定程序和政策方案的科學性。
第四，有利于推進社會主義民主政治建設。隨著我國各項改革的不斷深化，服務型政府建設逐步推進，社會主義民主政治制度不斷發展和完善。公民參與公共政策制定，既為各種利益主體提供多種渠道和途徑來表達自己的利益訴求，同時也為實現政府和公民互動提供了前提和保證，保障了公民的知情權、參與權和監督權，有利于推進社會主義民主政治建設。
二、公共政策制定過程中公民參與的現狀分析
在我國，公民參與公共政策制定過程的途徑主要有以下幾種：其一，參加選舉。公民有選舉權和被選舉權，可以直接以投票的方式來行使個人的權利。參加選舉是我國公民參與公共政策制定過程的重要途徑；其二，參與政黨和社會團體活動。通過參加各種政治黨派或社會團體，借助團體的力量去影響政策；其三，信訪制度。信訪反映的通常是一些比較典型的、具有較大影響力的某種社會矛盾，是一定范圍內的矛盾已經激化的信號，信訪讓政府了解大量的、具體的、典型的社會問題信息，有利于解決社會問題，提高公共政策的有效性和科學性；其四，聽證制度。中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序或規則、辦法，聽證制度的逐步建立和發展，為公民參與公共政策制定過程提供了一個制度化途徑，讓公民可以通過這一途徑了解和參與政府決策；其五，民意調查。 (論文范文 www.baimashangsha.com) 民意調查是指政府通過較大規模的問卷調查或直接訪談的途徑來了解公民對有關政策議題的態度與看法，民意調查是政府與公民最直接的溝通途徑，它可以讓政府獲得大量的社會背景資料，為作出正確決策提供參考信息。
本課題組成員曾采取隨機問卷調查的方式，向深圳市民共發出問卷300份，收回問卷300份，其中有效問卷289份。通過對問卷進行統計分析，筆者發現，公民參與公共政策制定還存在一些尷尬狀況：
第一，政府的信息公開制度不完善。在公民參與政策建議的過程中，政策信息的完整性和透明度是公民建言獻策的前提條件。據筆者的問卷調查數據和現實情況分析，公民了解的公共政策信息與政府不對稱，政策信息不全面，政府透明度不高，公民參與發揮的積極作用較小。（圖1）
第二，公民參與途徑的暢通性不足、公民參與途徑的有效性和暢通性是提升公民參與的必要條件。隨著經濟發展和政治體制改革的推進，我國公民參與的形式和途徑逐漸多樣化，但總體而言，能夠真正讓公民參與的渠道和途徑的暢通性仍然較差。調查數據顯示，有58%的被調查人員認為現有的公民參與途徑不能滿足公民的參與需求，參與途徑不甚完善，暢通性不佳。（圖2）
第三，公民參與成本較高。在我國，公民參與的效率低、成本較高。對于公民而言，參與公共決策的過程，尤其是通過非制度化的方式參與公共決策的過程，不僅要付出一定的成本，如搜集信息、提出方案要占用時問、付出金錢等，甚至有可能還要承擔一定的風險，如遭受打擊、報復等。公民很容易認為自己沒有被重視、參與無實際意義，從而造成政治冷漠，甚至對民主制度產生抵觸情緒。根據筆者的調查，有52%的被調查者認為，人們不關注或不參與公共政策制定過程的原兇是公民參與沒有被重視，往往流于形式，無實際作用。（圖1）
第四，公民參與制度化水平較低，意見表達途徑有限。在我國，公共政策制定過程中公民參與制度化水平較低，組織化程度不高，公民可以個體參與公共政策，但這樣利益分散、力量弱小，很難對公共政策制定施加強有力的影響。公民參與的組織化程度不高，社團組織的發展水平參差不齊，規模大小不一，各自所代表的利益與目標不盡相同。目前雖然存在著大量的民間組織，但整體力量較弱，具有很強的依附性，嚴重影響了這些組織的政策參與水平，從而影響了公民參與公共政策制定的程度。
問卷調查顯示，在參與的途徑上，多數人選擇的是屬于非制度性質的、風險性最小的，同時也是最容易被政府忽略的途徑。（圖3）
三、公共政策制定過程中公民參與的困境分析
公民參與公共政策制定不僅有利于提升政府與民眾的和諧關系，還能激發他們的主人翁意識，同時公民參與也為公共政策調整提供重要依據，有利于服務型政府的建設和完善。通過對上述現狀的分析可以看出，曰前公民參與的困境主要表現在：
第一，公民參與制度不健全，目前，我國公民參與公共政策制定還未形成健全的體制，還存在較多問題。聽證會經常只是走一個形式，并沒有起到實質性的作用，而且代表們有時不具備代表性。公民參與公共決策呈現出非制度化和尤序性并存的狀況，嚴重阻礙了公共決策科學化與民主化進程。
第二，公民參與的現有組織機構和渠道較為單一。日前，我國除了上述體制內部的參與機制外，也有屬于體制外部的各種協會、學會、大眾傳媒等機構，它們與公民的聯系密切，在公共決策過程中起到了表達、協調和綜合公民意愿的重要作用，但他們都具有半官方性質。當前，需要建立非官方的第三部門和非政府組織，從而進一步拓寬公民參與途徑，方便公民參與政策制定。
第三，傳統政治思想對公民參與有制約作用。政治文化對公民參與公共政策制定具有較強的影響。由于兩千多年的封建集權統治，目前仍然存在著臣民意識、官本位和等級制等傳統的政治文化觀念。這些傳統文化影響了人民群眾對自己角色的認知，容易形成服從甚至是盲從的角色意識，抑制了公民表達自己利益主張的主動性，制約了公民參與公共政策制定的積極性。
第四，公民參與具有不平衡性。由于每個公民自身接受教育程度不同，經濟狀況與社會地位也不相同，公民參與呈現出極大的不平衡性。一般而言，受教育程度越高、經濟狀況越好、社會地位越高，其參與意識越強，參與的肯定性也越大。與之相反，受教育程度較低、經濟收入不是很好的民眾，他們的表達途徑和方式就很有限，對政策的影響力也有限，使得他們的利益訴求容易被忽略。
四、完善公共政策制定過程中公民參與的相關措施
第一，轉變執政理念，積極引導公民參與。目前，應當轉變全能型政府觀念，向參與型執政理念轉型。政府要明確職責定位，實現由“政府本位”向“公民本位”的轉變。政府的職能不僅是為社會主義市場經濟主體提供服務，同時，還要以實現公共利益為目標，讓公民參與到和切身利益相關的公共政策中去，為公民參與提供體制性保障和服務，也促使公務員正確認識自己在政府管理中作為“服務者”的定位。
政府應當加強與公民的信息溝通，探討多種形式的公民參與方式。政府還應當有意識地培植與保護公民自治組織的形成和發展，增強其經濟上的獨立性、政治上的自主性，完善民間自治組織的登記管理制度，以便公民以社團方式參與到公共政策的制定過程中，從而提高公民的參政水平，保障公民的合法權利，達成政府與公民的積極互動，建立公民與政府的和諧關系。
第二，完善公民參與的相關制度。有必要出臺公民參與公共政策制定的專門法律文件，使公民參與公共政策制定的權利能夠具有可操作性，使公民的政治權利真正落到實處。具體需要從以下幾方面來完善我國的公民參與渠道：
其一，健全和完善我國的選舉制度。選舉屬于國家政治制度的重要組成部分之一，應注重公民的提名權，通過競選、演講等方式保障公民的知情權，同時保障選舉程序公正，防止暗箱操作。所有代表應定期向利益代表群體反饋工作，代表不能脫離群眾，要加強與群眾的聯系，及時了解群眾的最新利益訴求，并接受群眾的監督。
其二，規范我國的信訪制度。應建立全國統一的信訪機構，防止相互推諉、責任不清，同時可將信訪機構移交人大，充分發揮人大的監督作用，保障信訪機構的相對獨立性。關鍵還需要改革相應的評價體系，促使地方政府積極主動地解決信訪問題。
其三，完善我國的聽證制度。聽證制度是一種重要的民主形式。通過聽證，公民可以充分地向政府表達自己的利益訴求，同時又可以保障政府政策的科學性。應當通過法律規范的形式對聽證制度進行完善。不僅應當擴大公共政策制定過程中舉行聽證會的范圍，使聽證會成為公共政策制定的常態流程，還應該完善聽證代表的遴選制度，保障聽證代表能夠充分、有效地維護所代表利益團體的利益，同時規范聽證程序，增強聽證過程的透明度。
其四，健全公共政策制定的監督問責機制。在公共政策制定過程中，強勢利益集團會對政府進行游說，使得制定政策過程中會出現違背公共利益的現象。完善監督和問責機制，對于政府認真履行職責具有重要的作用，同時引入公民對政府的監督，在一定程度上也是滿足公民政治權利的有效方式，不僅可以維護公民的合法權益，也是約束政府行為、防止腐敗的長效機制。因此，加強問責制建設，通過法律的形式明確規定公民參與，包括對政府的監督，政府及其行政人員需要對自己的行政行為負責，并承擔相應的法律后果。
第三，大力推行電子政務。隨著科學技術的進步，網絡已經越來越深入到公民的日常生活當中。電子政務具有便捷、快速的特點，利用電子政務，政府可以有效地將公共政策制定的信息向社會進行公開，公民也可以節約成本，隨時了解公共政策制定的相關信息，實現與政府的積極互動，更好地參與公共政策制定，對政府的行為進行有效監督。在大力推行電子政務的過程中，要充分提高電子政務的效率和性能，使政府政務能夠更多地在網上進行辦理，便于節省公民參與公共政策制定的成本，使公民及時了解公共政策制定的最新動態，加強公民的監督和信息反饋。
作者單位：深圳大學管理學院
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