對農村社區建設工作的幾點想法

對農村社區建設工作的幾點想法

對農村社區建設工作的幾點想法
　　
　　作者/項繼權　夏寧波　唐錢琳
　　
　　農村社區建設工作作為一項新的事業，各地積極探索，取得重大進展；同時，在此過程中，也出現了一些問題，既有理論認識上的，也有實踐發展中的，亟須梳理和澄清。
　　
　　為什么開展農村社區建設
　　
　　從國際范圍來看，國外最早倡導社區建設（又稱社區發展）就是從欠發達國家和地區開始的。其原因是在這些地區面臨著一系列的社會經濟問題，政府資源有限，必須通過政府和民間的合作并充分調動社區資源和居民的積極性，參與解決各種問題，促進社區發展。顯然，經濟社會發展水平相對落后并不是拒絕社區建設的理由，恰恰相反，正是經濟社會發展相對落后的地區，社區建設更為迫切。特別是在我國仍然存在城鄉二元結構，城鄉之間以及地區之間經濟社會發展不平衡，農村地區尤其是中西部欠發達地區社會建設任務繁重，單靠政府的力量還遠遠不夠，必須動員社會和社區的內在資源和力量，加快經濟社會發展。
　　
　　一些學者特別強調，農村社區建設并不是對農村實行城市化的管理，也不是單純的通過建設“社區服務中心”將公共服務引入農村，更不是簡單的“建新村”、“建小區”或“村改居”。眾所周知，“村改居”是在農村多數居民不再以農業作為生產方式、多數土地被征收以及居民多數獲得城市戶籍的條件下根據相關法律政策改“村委會”為“居委會”的過程，其實質是農村城鎮化過程中的農村組織方式的變動。如果農村社區僅僅是為了“村改居”，只需按既定的“村改居”政策執行即可，無須在農村進行社區建設；如果僅僅是為了農村管理和公共服務，現存的鄉鎮和村委會體系也可承擔相關工作，無須另外搭臺子、掛牌子。實際上，隨著農村及整個國家的改革不斷深入，農村市場化、城鎮化和現代化迅速發展，農村從單一、靜止和封閉向多元、流動和開放的社會轉變；傳統鄉村組織的生產體系、分配體系、管理體制、控制機制、整合機制以及基于村集體關系的認同不斷弱化，村級組織越來越失去組織力和凝聚力。如何重新將農村和農民組織起來，重建鄉村社區的組織與認同，增強居民的社區認同和歸屬感，重建并促進社區的整合與融合，已經成為亟待解決的問題。特別是在現行體制下，村民自治也僅僅是戶籍村民的自治，外來人員難有參與；村級公共服務和管理對象也限于本村村民，難以對外來人員提供平等的基本公共服務，也無法實施有效的管理，農村社區和社會難以實現有效的整合和融合，也衍生出諸多的社會矛盾和沖突。正因如此，黨和政府提出推進農村社區建設，以構建與農村開放、流動、分化和城鄉一體化及社區和社會融合相適應的新型農村組織、管理和服務體系，建設新型農村社會生活共同體。因此，有的學者強調，農村社區建設是一項重大的民生工程，它將公共服務引入并全面覆蓋到農村，提高了農民群眾的生活品質和農村文明程度；是一項重大的社會工程，它加強了農村社會建設，消除社會矛盾并實現社會整合和融合；是一項重大的政治工程，它贏得了農民的擁護，進一步鞏固了黨在農村的執政基礎；是一項重大制度創新工程，是農村基層組織、管理和服務體制的重大變革，也是農村社會以及現代國家重建的重要步驟。
　　
　　新型社會生活共同體是目標
　　
　　迄今人們主要是從三個角度解釋社區：一是從社區和社會的區別角度定義社區，認為社區即同質人口的共同體；二是從社區的起源和基本功能的角度進行界定，認為社區是為了解決人們共同需求而形成的共同體；三是從社區一些要素方面進行歸納和總結，強調社區的社會互動、地理區域、共同關系等特征。一些學者強調，社區不僅是一個地域單位，也是一個社會單元，是一定數量人群在一定的地域范圍內形成的社會生活共同體。從我國農村社區建設來看，黨的十七大報告及“十二五”規劃都強調把城鄉社區建設成為“管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”，其根本目標也是建設新型的社會生活共同體。有學者指出，這一目標要求我們農村社區建設應回歸并立足農民群眾日常生活需求，不僅要加強農村社區公共設施和組織體系建設，也要努力滿足社區居民公共文化和精神需求，增強社區的凝聚力、認同感和歸屬感。前者是社區建設中物質技術和組織層面的內容，后者是社區建設中精神文化和社會層面上的內容。當前一些地方在推進農村社區建設中整合農村各種資源，大力加強農村社區公共設施建設，將公共服務引入農村，這無疑是必要的，也是當前工作的重點。但是，農村社區建設不僅僅是新農村建設的“抓手”和農村公共服務的“平臺”，也不是單純的社區管理和公共服務問題，而是通過農村基層組織、管理和服務體制的創新，通過有序的管理、完善的服務及豐富多彩的文化生活，增強人們的社區歸屬感和認同感，最終構建新型社會生活共同體。
　　
　　農村社區建設的不同路徑
　　
　　由于不同的社會政治背景、歷史文化傳統以及不同的發展階段，中外農村社區建設各有特點。
　　
　　第一，社區建設和發展的動力機制不同。不同國家和地區的社區建設主要有三種模式：一是“政府推動型”，突出特點就是政府主導、居民相應參與、自上而下推行社區發展；二是“社區自主型”，社區主導、居民主動參與、由下而上實施的社區建設路徑；三是“政府與社區互動型”，自上而下、自下而上兩種方式同時并舉。多數發達國家社區建設主要是靠社會力量推動的，一些非政府性的社會組織和鄉土精英發揮著積極的推動作用。從我國來看，農村社區建設目前主要靠政府推動，政府是主要的規劃者和推動者，社會和居民自發性參與和投入較弱，具有政府主導的特點。因此，我國農村社區建設可視為一種規劃型的農村社區建設，農村社區建設是在政府的主導與推動下進行的。
　　
　　第二，農村社區的組織與功能定位不同。從國外來看，社區通常是作為一種自我組織、自我管理、自我監督和自我運營的自治性社會組織和社會生活共同體而存在。有的社區與基層政府單位地域范圍一致，組織、功能和人員邊界相互融合；有的國家和地區的社區則主要是由居民自愿結成，獨立于政府組織機構之外，其地域和人員邊界模糊。不過，社區組織功能主要是自力社會活動和社會服務，同時，也協助政府辦理一些事務。從我國來看，農村社區由政府統一規劃，人員、地域邊界清晰。我國農村的聚居村落本身就是一種“社區”。不過，當前我國建設中的農村社區有的不完全是基于自然形成的社區，而是在現有的自然社區的基礎上的重組和重建。“社區建設”具有明顯的“建設”和“規劃”的特點。農村社區不是純粹的社會組織，而是兼具社會生活共同體與行政管理單元的功能，具有明顯而強烈的社會性、組織性、管理性、服務性及規劃性等特征。
　　
　　第三，社區建設的發展階段及工作重點不同。如果從世界范圍來看，域外社區建設起步早。社區基礎設施比較完善，國家公共服務健全，社區自組織能力強，社區建設已經從社區基礎設施建設和組織建設階段進入精細化的服務和多樣化的精神文化生活的階段，更加注重社區的精神文化和生活品質的提升。從我國來看，由于農村社區建設起步比較晚，社區公共基礎設施薄弱，農村公共服務依然匱乏，當前農村社區建設的工作重點依然是公共基礎設施、公共服務平臺建設以及加快基本公共服務的全覆蓋的工作。特別是由于農村社區建設時間短，人們對社區的認識不足，社會自組織能力弱，社會和社區居民志愿參與比較少。我國農村社區建設的走向
　　
　　有的學者指出，當前農村社區建設正推動農村基層社會組織、管理和服務體制的創新和變革。尤其是村級組織正從“群眾組織”向“社區組織”轉變，農村基層組織的服務功能不斷增強；從傳統的“村社一體”向“村社分離”轉變，從生產共同體走向生活共同體；基層民主自治從封閉走向開放，從“村民自治”到“社區自治”轉變，自治民主的參與主體和覆蓋面不斷擴大，這是農村基層民主和自治水平的提升和發展；隨著公共服務向農村不斷延伸，村民自治不再僅僅是自我管理和自我服務，而是從“自我服務”向“公共服務”轉變；傳統的鄉鎮與村的關系也開始發生重大變化，從“鄉村分治”向“鄉村共治”轉變，鄉鎮與社區更多地通過協作共同從事社會管理和提供公共服務；城鄉之間也不再是二元化的組織體制，城鄉基層組織與管理體制開始從“城鄉分離”走向“城鄉一體”。毫無疑問，隨著農村社區建設的展開，農村基層組織、管理和服務體制將發生深刻的變革。
　　
　　有的學者強調，在當前農村社區建設中，首先，要進一步加強農村社區建設的研究和宣傳工作，提升人們對農村社區建設重大意義的認識。其次，要立足農村社會的管理、服務和認同，科學規劃農村社區的規模和布局。多數學者認為在當前絕大多數省市的鄉村，農村社區范圍以“一村一社區”為宜。這不僅因為現行的村委會人口和地域規模比較適中，也是因為新中國成立以來特別是改革開放以來，村委會管理并承接了傳統集體經濟資產，人們形成了較強的利益關系及社會認同，村委會也建立和形成了相對穩定的組織機構和基礎設施，這為農村社會的組織、管理和服務提供了基礎和條件。第三，推進農村社區的組織與體制創新，一方面切實理順農村社區黨組織、村委會和社區集體經濟組織與社區組織的關系，另一方面理順政府與社區的關系，強化政府對社區組織的財政支持、制度規范和運行監督。第四，進一步加強和完善農村社區公共服務體制，促進城鄉基本公共服務均等化。第五，進一步加大農村社區建設的財政投入，完善政府主導的多元化投入體制。第六，大力加強農村社區服務隊伍建設。第七，制訂農村社區建設的相關法規政策。學者們普遍強調，農民群眾是農村社區的主體，也是社區建設的參與者和受益者，在推進農村社區建設中，必須尊重農民群眾的主體地位，根據農民群眾的愿望和需求確定農村社區的工作重點和服務內容，切實保障農民群眾的權益。要動員、組織、支持和引導農民群眾及志愿團體積極參與社區建設。
　　
　　

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