實施城市居民最低生活保障制度的現狀問題與對策研究

實施城市居民最低生活保障制度的現狀問題與對策研究

  一、實施城市居民最低生活保障制度現狀
　　　　1.實施城市居民最低生活保障制度的基本情況
　　四川省實施城市居民最低生活保障制度工作（以下簡稱“低保工作”）是1997年開始啟動的。1997年國務院《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》下達后，四川省委、省政府高度重視，于1997年12月以省政府的名義下發了《關于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》，省民政廳也于1998年3月下發了《四川省城市居民最低生活保障制度實施暫行辦法》，1998年、1999年省委、省政府連續兩年將建立城市居民最低生活保障制度列入為全省人民辦10件實事的目標，納入目標管理。與此同時，四川各市、州人民政府和相關部門對此工作也非常重視。到1999年底四川全省已對19萬城市貧困居民實行了最低生活保障制度。
　　2001年9月，四川省按照全國低保擴面工作的指示精神，在全省開展了大范圍的城市低保對象擴面工作，2001年底，全省已保對象達到1010.3萬人，比2000年增加了399.01%。保障對象占全省非農業人口的6.47%，成為全國保障對象三個過百萬的省份之一。
　　2002年，根據民政部《關于在全國范圍開展城市低保緊急督查工作的通知》精神要求，四川省政府下發了《關于在全省范圍開展城市居民最低生活保障緊急督查工作的通知》，并組織了工作組，分別對全省21個市、州城市低保工作開展了全面督查。通過緊急督查，進一步摸清了低保對象底數，進一步擴大了低保對象。截止2002年6月底，全省已保對象總人數為125.87萬人，占全省非農業人口的8.4%。其中在職職工10.01萬人，占應保對象的8%；下崗職工22.5萬人，占應保對象的18%；離崗人員20.9萬人，占應保對象的16.7%；離退休人員4.9萬人，占應保對象的4%；失業人員26.87萬人，占應保對象的21.3%；三無人員7.9萬人，占應保對象的6%；其他人員32.8萬人，占應保對象的26%。及時完成了國務院下達的低保對象實現應保盡保的工作任務。目前，全省城市低保標準最高178元／月、人，最低為100元／月、人，平均130元／月、人。
　　　　2.各級財政投入低保資金的情況
　　1999年四川全省共發放保障金8555萬元，其中：中央補助2636萬元，省級補助500萬元，市、縣財政安排5419萬元。2000年共發放保障金11740萬元，其中：中央補助4764萬元，省級補助714萬元，州以下財政安排6262萬元。2001年全年財政安排23944萬元，其中中央補助四川低保資金14572萬元，省級財政安排1800萬元，市、州以下財政預算安排低保資金7572萬元，全年累計支出保障資金21228萬元。2002年，中央分配給四川省的低保補助資金31800萬元，省級財政預算安排5000萬元，各市、州、縣（市、區）財政預算安排1.38億元。
　　　　3.規范化管理情況
　　1999年四川省城市居民最低生活保障制度后，著力加強了對城市低保工作的規范化管理，根據形勢發展和低保對象種類的變化，結合國務院《城市居民最低生活保障條例》于2001年制定并實施了《四川省城市居民最低生活保障實施辦法》。2002年4月，省政府又及時下發了《關于進一步做好城市居民最低生活保障的通知》，進一步加強了規范化管理。根據國務院《條例》和四川省《實施辦法》，目前四川多數地區已經以政府令出臺了《實施細則》。在具體實施低保的過程中，正努力嚴格按照《條例》和《實施辦法》規范操作，對所需低保人員實行了三榜公示制，嚴格家庭收入計算，做到了公開、公平、公正、依法行政、保障了資金的專款專用，保障了資金按時發到低保對象手中。
　　　　4.低保工作管理體系情況
　　在四川省，作為主管城市低保工作的民政部門，始終把建立和實施城市居民最低生活保障制度作為中心工作來抓，納入目標管理。為了使低保工作一開始就走規范化的路子，四川全省，建立了市（州）、縣（市、區）、街道、社區（居委會）五級管理網絡，形成了較為完整的配套管理體系。同時，各級民政部門還十分注重隊伍建設，對基層民政、企業工會、街道和居委會干部普遍進行了業務培訓，使從事低保工作的人員掌握政策，了解程序，明確方法，提高了業務素質。特別是國務院提出低保大范圍擴面，實現應保盡保的工作任務后，省、市（州）、縣（市、區）在人少、任務重的情況下，及時抽調人員，克服困難，圓滿完成了對低保對象的摸底調查和審核審批、低保對象家庭成員資料刻錄光盤的報送工作。在低保對象資金的發放上，90%都是通過街道、鄉鎮、居委會、企業工會來具體發放。部分縣（市、區）低保資金已經實施銀行發放。目前，省民政廳已成立了居民最低生活保障工作處，全省21個市、州180個縣（市、區）也已正在建立低保工作機構。
　　　　5.對低保對象的社會救助情況
　　在實施城市居民最低生活保障制度的實踐中，各市、州、縣在倍感低保資金嚴重不足的情況下，積極探索對城市低保對象開展社會救助的方式和途徑，取得了一些有益的經驗，形成了低保救助為主，臨時救濟和社會救助為輔的新的工作格局。有些地區已實施了低保對象助學救助制度，有些地區已建立了低保對象廉租房救助制度，有些地區已建立了對低保對象家庭中有重病殘人員實施特殊醫療制度，有的地區民政、衛生部門還為城市低保對象建立了“優診卡”，低保對象憑“優診卡”到指定醫院看病免掛號，手續費減免20%，各種檢查費減免40%，對低保對象出現的入學、住房、就醫、就業等困難，各地都采取多種方式給予了補充救助。
　　　　二、城市居民最低生活保障制度面臨的突出困難和問題
　　　　1.低保資金投入嚴重不足問題
　　當前在實施城市居民最低生活保障制度中最突出、最難解決的就是資金嚴重不足的問題。尤其是中西部地區，特別像四川這種人口多，貧困面大，地方財力又十分困難的省份，更是困難重重，僧多粥少的現象比較普遍，工作壓力特別大。由于低保資金嚴重不足，導致已保對象補差標準不科學，標準不能及時足額補齊的現象。
　　按四川全省已實施城市居民最低生活保障制度125.87萬人2001年每人每月差額補助52元計算，年需資金7.85億元，2002年中央、省、市（州）、縣（市、區）預算安排低保資金5.06億元，缺口2.79億元。
　　另外，據各地調查反映，從2002年下半年到2003四川全省符合享受低保條件的人數還將大幅增加，主要原因是：一是有近30萬下崗職工出中心，有123戶企業宣布破產，涉及職工23萬人；二是少數民族地區和經濟欠發達地區以及經濟較發達地區低保標準與實際生活標準有較大的差距，需提高標準而新增的人員，如成都市2002年7月已將標準由原來的156元／人、月提高到現在的178元／人、月，預計全省提高標準后將有約30萬人進入低保范圍；三是各地搞城市和開發區建設，農民土地被征用，失去農業生產條件，政府按有關規定將其農轉非，加之戶籍制度的改革，由農村到城市上戶的人數也在與日劇增，這類人員納入城市化管理后，按城市低保政策規定，符合條件的也應納入低保范疇，預計四川全省此類人員約有10萬人，以上三類人員和所需資金都未列入20

02年各級財政的預算盤子。如果中央、省、市（州）、縣（市、區）各級財政對低保資金的安排沒有大幅度的增加，眾多應保未保人員的基本生活得不到及時的保障，已保人員的低保金不能按時領取，引發的后果難以預料。
　　　　2.低保工作人員和工作經費嚴重不足問題
　　在整個低保實施過程中，低保工作人員缺乏、無專項工作經費的問題比較突出。特別是各地基層低保工作人員嚴重不足，身兼數職的現象非常普遍。目前四川全省低保對象增加了幾倍，而工作機構和人員卻減了一半。另外民政的工作職能也在不斷擴展，近年來，除增加低保工作外還新增了老齡、社區、民間組織管理等工作。同時各級民政部門沒有專門的工作經費，加之社區居委會和低保信息網絡建設嚴重滯后，基層低保工作困難多，壓力大。
　　　　3.社會救助配套措施不完善問題
　　目前的低保資金只能解決貧困對象最基本的吃飯問題，而低保對象在就業、就醫、子女入學、住房等方面的困難仍然十分突出。除很少部分地區對低保對象在就醫、教育、廉租房、減免水電氣費等方面已有些具體的優惠政策外。大部分地區社會救助工作開展得還很差。尤其是再就業工作與社會保障工作嚴重脫節，一些有勞動能力，有一技之長的低保對象很想通過自己的勞動擺脫貧困，但就業無門；由于沒有相應的學雜費減免政策，很多低保戶家庭子女拖欠學雜費、輟學的現象比較普遍；部分低保戶家庭成員生病無錢醫治，小病拖成大病，最后拖垮全家；部分低保戶住房條件極差，三世同住一間房屋的現象比較普遍。長此下去低保對象只進不出、低保人員日趨增多，帶來的各種壓力相當大，應引起高度重視。
　　　　三、完善城市居民最低生活保障制度的對策建議
　　　　1.加大中央對地方低保資金的投入力度，確保低保資金及時到位
　　如前所述，按照目前四川全省已保對象125.87萬人，每人每月平均補差52元計算，年需低保資金7.85億元。由于資金缺乏，全省大部分地方對已保對象的補差標準都沒有按實際補齊補足。據筆者在四川南充市調查獲悉，該市全市享受低保對象月人平補差僅37.83元，其中營山縣月人平只有17.47元，而據各縣市區統計，全市按條例規定的補差原則補齊月人平需75元，須比現在實際補助37.83元增加一倍。另據統計：下一步四川全省近30萬下崗職工將退出中心，123戶企業將宣布破產，涉及職工23萬人，各地提高標準后增加的約30萬人，以及農轉非納入城市戶籍管理的10萬人，如果要將這部分人全部保完，把已保人員的標準補足補齊，四川的低保對象將達到170萬人，按每人每月65元差額補助計算，全省年需低保資金應在13.3億以上，而四川去年地方財政收入27l億元，上劃中央兩稅144億元，人均地方財政支出全國排名20多位，西部倒數第一位，低于全國人均支出水平；另外全省180個縣（市、區）有國家扶貧開發重點縣36個，財政赤字縣87個，全省竭盡全力也只能承擔1.8億—2億元的資金，其余年資金缺口高達11.3億，想承擔也根本無力解決。建議中央應加大對西部地區，特別是象四川這樣省份的低保資金的轉移支付力度，在資金補助比例上中央應出大頭。同時，建議中央在每年12月底前，將低保資金按照撥付到省，以確保低保資金的按時足額發放。
　　　　2.健全低保工作機制，加強低保工作力量
　　低保工作是一項政治性、政策性很強，涉及千家萬戶切身利益，保持社會穩定的重要工作，從發展趨勢看，這項工作將長期存在，隨著我國社會保障體系改革深化發展，現代企業制度的不斷建立，加入世貿組織后激烈競爭，優勝劣汰，進入低保范圍的人員還會劇增。因此，必須做到切實保證低保工作的人員和經費。一是各級政府應從實際出發，為建立低保工作機構，配備工作人員，安排必需的工作經費，以保障低保工作的正常進行。二是地方政府應為社區居委會創造工作環境和工作條件，落實生活待遇。從低保工作的實際情況看，凡是健全了社區和工會組織的，由社區居委會和企業工會共同把關的，低保工作就落實得好一些，群眾與政府的矛盾也就少一些。為了使社區居委會在今后的低保工作中發揮應有的作用，在居委會應設立社會救助站，保證社區有人做事，有條件做好事，確保最低生活保障工作落到實處，建議中央對城市低保工作機構、人員編制、工作經費作統一規定，從上到下理順低保工作體系。
　　　　3.完善社會救助措施，積極為低保對象排憂解難
　　就業、增加收入是低保對象群體生活得以保障的根本途徑，因此，各級政府應建立并不斷完善就業和再就業服務體系，特別是應研究解決有勞動能力的低保對象自食其力的辦法，采取有效措施擴大就業門路，促進低保對象就業。近幾年，在解決城市貧困家庭就業、就醫、子女入學、住房等方面，也積累了一些好的經驗和做法，既保障其基本生活外，又解決了其它實際困難。但目前的社會保障體系和城市扶貧及開展的社會救助工作，總體上是抓保障工作的不抓再就業，抓再就業工作的不抓保障，社會保障體系與再就業沒有有機結合起來，還處于被動局面。要使社會保障體系和城市扶貧及社會救助工作變被動為主動，尤其在低保對象的扶持上實現從輸血型向造血型的轉變，制定與之相配套的政策法規，規范管理，很有必要。一是需要繼續開展再就業援助活動，不斷探索建立政府就業崗位儲備制度，將安排下崗職工、失業人員等低保對象就業的任務納入政府目標考核內容，增強各級各部門對就業工作的責任感和緊迫感；二是對貧困對象家庭中有勞動能力，有一技之長的人員，各級政府和相關部門應廣開就業渠道，想方設法提供就業崗位，創造就業機會，實現再就業；三是對有勞動能力但無一技之長的人員，各級政府和相關部門應采取各種方式，集中組織技能培訓，使其就業；四是需要由政府提供扶貧開展項目和政策性資金貸款，幫助其發展生產，脫貧致富，走出貧困；五是對無勞動能力，無法實現再就業的貧困對象，政府應全力救助。對各種慈善和城市扶貧等籌集的資金，應統一集中管理，主要用于城市貧困對象，使其科學合理，規范發展。

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