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社會保障社會化與養老基金省級統籌
社會化是社會保障本質特征2001年我在一篇討論社會保障社會化的文章《全面理解切實實現現代社會保障社會化》中，強調闡述了一個觀點：社會化是現代社會保障的本質特征。我研究這個問題已有些年。我之所以研究這個問題，是出于實踐也是理論研究的需要。
我國上世紀八十年代開始養老保險費社會統籌的改革，將企業保險轉為社會保險，取得了重大成果。以后的改革就碰到了一些困難，致使社會保障改革大大滯后于經濟體制其他方面的改革。究其原因，主要是改革之初，對基本養老保險基金的管理模式設計的不是很好，以縣為單位進行統籌，起點過低。待到形成了地區的既得利益，再來調整就十分困難了。而出現這種情況，主要又是由于缺少對社會保障的理論研究，對建立現代社會保障制度缺乏全面、充分的理論準備。沒有正確的理論，就沒有正確的行動。這個道理，對社會保障的改革也是適用的。
社會化是現代社會保障的本質特征。這是研究和建立社會保障制度首先必須明確的。但是現代社會保障的社會化究竟何所指，近二十年的實踐表明，許多人，包括一些領導干部并不清楚。何以見得？試檢閱我們這些年發布的有關文件、報刊文章，就可以發現，這些文件、文章并沒有少談社會化。可是卻僅僅限于管理服務這一低層次的社會化。在談到養老保險的時候，一般都只要求作到養老金由社會發放，就是實現社會化了。
毫無疑問，這樣的理解是非常狹隘的。
現代社會保障具有極其豐富的內涵。上世紀九十年代筆者曾將社會化的內涵概括為以下四點：一、保障對象社會化；二、保障主體社會化；三、基金籌集社會化；四、管理服務社會化。現在看來，這個概括沒有錯，但失于簡單。例如在談社會保障基金時，只提基金籌集社會化，而沒有提到調劑使用基金的社會化。
社會保障是國民收入的再分配。再分配可以有多種渠道，通過社會保障進行的再分配，是高度社會化的再分配，其目的是在社會范圍內調劑使用從社會籌集的基金，以保證社會成員遇到種種風險時的基本需要。調劑使用基金的范圍越大，社會化的程度越高，抗御風險的能力越強，繳費者的負擔則會越小。
二次分配應強調公平
國民收入的第二次分配的原則與第一次分配有所不同：第一次分配在我國過去是按勞分配，現在講按生產要素分配。無論按什么原則，第一次分配著重的是效率，第二次分配則應強調注重公平。我國長期以來強調“效率優先，兼顧公平”，弱化了社會保障的公平原則，對建立統一的社會保障制度，顯然是不利的。
在市場經濟條件下，經濟領域競爭激烈，不可避免地出現收入差距拉大，社會財富分配不平衡，甚至貧富懸殊，兩極分化現象。這種現象不予適當控制，必將影響社會的穩定。社會保障作為一種社會公共計劃，它的宗旨在于通過國民收入的第二次分配，使社會財富在富人和窮人之間、在職者與失業者之間、健康者與病殘者之間、富裕地區和貧困地區之間合理地適當轉移。財富從幸運者向不幸者轉移，目的是保障公民的基本生活需要，從而提高社會福利水平，維護社會穩定，促進社會健康地發展。
我們必需從保障社會穩定和民生安全的高度，深刻理解社會保障的經濟意義和社會意義，加強對社會保障社會化的理論研究和宣傳教育，使社會化的概念深入人心，并在實踐中堅決貫徹。
為了實現現代社會保障制度需要的這種社會財富的轉移，要求一種高度社會化的再分配，要求樹立社會互濟互助和自助的觀念。
社會保障的互濟可以是橫向的，也可以是縱向的。保費在一定范圍內調劑使用，屬于橫向互濟，在代際間調劑使用就是縱向互濟。勞動者本人年輕時的積累退休后使用，則是自助。據測算，即令是完全儲備制的養老保險，個人一生繳納的養老保險費也不夠退休后常年支用。所以，社會互濟在任何模式下都不可以沒有，對任何人都是必需的。
我們還應看到，隨著經濟發展、社會進步，在發達國家，社會保障的對象已經擴大到全體社會成員。社會保障成為人人都應享受的權利，屬于人的權利。這個觀點已載入1948年聯合國大會通過的《世界人權宣言》和1966年的《聯合國人權公約》，表明現代社會保障已進入一個新的階段。
我國1979年已開始直接參加聯合國人權領域的活動，并于1982年成為聯合國人權委員會的成員國。自上世紀八十年代以來，我國已經在好幾個人權公約上簽字。在新的世紀，我國已加入世界貿易組織，我們更應進一步放開視野，認識到社會保障是對人權的保障，加強對社會保障的理論研究，加速建立完善社會保障體系，編織好維護社會穩定的安全網。
社會保障是公民權益
現代社會保障是國家立法強制施行的一種公共計劃，是全體公民依法享受的權利。社會要保障公民基本的體面的生活，要尊重他們的人格尊嚴。這是現代社會保障與過去時代濟貧事業和所有慈善事業的根本區別。現代社會保障也不同干現代的慈善事業。慈善是政府、宗教、社會團體以及富人們，出于對窮人的慈悲和憐憫所做的施舍，是一種恩賜。接受者一般都要感恩戴德，有的施舍者還要求“知恩圖報”，使對方感受屈辱。這種情況下，雙方的關系是不平等的。
歷來各個時代都有慈善事業。有的是政府舉辦、有的是宗教團體或其他社團舉辦，也有個人如開明士紳舉辦的。無論是誰舉辦慈善事業，都屬于道德行為，都對社會對人民有好處，應受到歡迎。
但是想依靠道德來解決社會不公，是不可能的。社會上各種人的道德水準差別很大，各人的動機不同。道德高尚者樂意做慈善事業。有的人以非正當手段爆富，也會做點善事以掩蓋劣跡或裝潢門面。一般人慈悲為懷，出于同情而做些救災濟貧的好事。不論何種情況，舉辦慈善事業總是好事。至于那種只知利用職權、親朋關系，不擇手段、貪污受賄、巧取豪奪、殘酷剝削勞動者達到發財致富的人，屬于缺德者。對這類人不要希望他們去做什么慈善事業。只望他們的劣跡暴露之后受到應得的懲處。
以社會道德為基礎的慈善事業，是以自愿為原則的。社會、國家不可能命令大家都來舉辦慈善事業，都向窮人施舍。好比現在社會，水旱災害頻繁，捐助救濟受災人民，只能號召，不能強迫命令。對于那種“為富不仁”者，盡管他享受豪華，揮金如土，你也不能強使他拿出錢來做善事。現在有不少公司、企業的經理、老總，本單位職工工資發不出，退休者養老金拖欠幾個月甚至幾年，他照樣出國“考察”，買別墅、高級轎車，他不犯法，你奈他何？所以，絕不可以將現代社會保障同慈善事業劃上等號。
有人說什么“慈善事業是社會保障的代名詞”，“是慈悲行為”，這是不對的。
社會保障是公民平等享受的權利，這里不存在恩賜或施舍，只有責任和義務。有的同志指出，不應將現代社會保障等同于慈善事業。我完全同意。不過，我也不同意社會保障是出于正義的說法。如果以重振社會風氣，提高道德水平為出發點，應大力提倡正義，堅持正義。但是，僅僅依靠正義也解決不了社會安全的問題。現代社會保障是在社會成員間實行的互助、互濟，是一種社會責任和義務。不論你有沒有正義感，你都得依法參保、按規定繳費。而我們當前最迫切需要的社會保險法還沒有出臺。社會保障法治化離我們還有多遠？
解決欠繳養老保險費的問題，要加強社會保障的理論教育，作宣傳動員，提高認識和覺悟。但對于頑抗者，不能依靠道德，而應訴
諸法律。我訪法期間，法國社會部的官員告訴我：在法國，如果有哪個單位不繳納社保費，下個月法院就會找他。
統籌層次提高就是社會化水平提高
制度不統一，條塊分割、地區分割，要實現國民收入高度社會化的分配，是根本不可能的。我國現行社會保障制度的弊病，要害正在于此。
僅以基本養老保險而論，時至今日，我們實行的還是以縣市為單位的養老保險費用統籌。這種低層次統籌的弊病，國務院1997年發布的26號文件即已指出：基本養老保險制度不統一，企業負擔重，統籌層次低，管理制度不健全。這種情況必須改變，要按照中央、國務院確定的目標和原則，“進一步加快改革步伐，建立統一的企業職工基本養老保險制度，促進經濟與社會健康發展”。明確要求提高基本養老保險基金的統籌層次，逐步由縣級統籌向省級統籌過渡。1998年國務院還專門發了一個通知，要求加快實行企業職工基本養老保險省級統籌，“到2000年在省、區、市范圍內，要基本實現統一企業繳納養老保險費比例，統一管理和調度使用基本養老保險基金，對社會保障經辦機構實行省級垂直管理。”這個通知還規定基本養老保險行業統籌移交地方。
應該肯定，1997、1998年這兩個文件的方向是正確的，如能貫徹實施，定能將我國養老保險向社會化推進一步。省級統籌要求實現統一繳費比例、統一管理和調度使用基金。實際上就是國民收入在省級范圍內的再分配。統籌層次的提高，亦即社會化水平的提高。
這兩個文件的更為重大的意義在于，明確了省級統籌是建立全國統一的社會保障體系必經之路，是為下一步過渡到全國統籌，實現國民收入高度社會化再分配創造條件。雖然無論是1997年還是1998年的文件，均未將省級統籌與提高社會保障社會化的水平聯系起來，但這兩個文件實施的結果，必將對提高我國養老保險的社會化水平，發生重大的促進作用。
社會化的陜西模式
遺憾的是，近幾年筆者走訪過一些地區，了解到1997年的決定和1998年通知的要求，直到2001年并沒有實現。有的省是有困難，有的則是對省級統籌有不同意見。過去文件講有13個省市實現了省級統籌，筆者的著作中也沿用了這個數據。后來才知道，實際上除了京、津、滬三市外，僅陜西省基本上作到了企業職工基本養老基金省級統籌。何以陜西這個西部地區欠發達的省份能夠作到省級統籌，而東中部較發達地區反而實現不了呢？
陜西省基本建立了符合國務院要求的基本養老基金省級統籌，被稱為“陜西模式”，實際上也可稱為“社會化的陜西模式”。陜西這個社會化的省級統籌模式是形勢逼出來的。
1998年以前，陜西省和全國一樣，是按國務院1991年33號文件和1992年勞動部12號文件的要求實行省級統籌。這時對省級統籌的理解和規定僅僅是，各縣市將基本養老基金結余的30%上交給省，由省調劑使用。陜西省實行了兩年就停了。馬新生同志說，有的地方認為，這是“一平二調”。我結余的基金為什么要交給你？直到1997年和1998年，基本養老基金還是沒有做到省級統一調劑使用。寶雞、西安有少量結余，也協調不上來，省里沒有錢調劑，職工養老金只好拖欠。那時經常半夜三更就會有電話打來找局長，說什么地方欠養老金，什么地方鬧事，情況很亂。加上11個行業統籌移交省上，就更亂了。行業養老金待遇一般比省高，缺口更大。
針對這種情況，1997年陜西省下發40號文件，提出確保養老金發放的任務。過去實行的是差額繳撥制，企業不繳費，經辦機構就不發。40號文件規定，不論企業繳不繳費，經辦機構都必須發。
從1997年下半年到1998年下半年實行了一年，豈料又出現了新的問題：撥下去的養老金，有的被企業挪用了，有的隨意扣發。例如陜西農械廠，扣住省里撥來的養老金不發，說是在職職工的工資都發不出去，如果發了養老金，職工不答應。所以先扣住，等有了錢一起發，有的幾個月才發一次。根本就保證不了養老金按時足額發放，更談不到社會化發放了。
1998年8月，國務院發布28號文件，要求加快實行企業職工基本養老保險省級統籌。陜西省總結了近年來實行省級統籌的經驗教訓，提高了認識。只有實現了省級統籌，才能發揮出基金的最大效用，也才能在確保養老基金方面形成力度，但由此也意味著省級統籌就是把養老金籌集和發放的責任由省一級承擔，將矛盾集中到省。只有這樣，才能真正實現省級統籌，也才能保證養老金社會發放。
為了真正做到省級統籌，他們首先改養老保險費差額繳撥為全額繳納；并在全省基本統一了企業職工基本養老金繳納比例。最關鍵的是實行省對各級社保機構的垂直管理，亦即實現了養老保險管理體制的改革。
垂直管理主要是管人，首先掌握了社會保障系統的人事權。各級社保機構的負責人都由省社保局統一任免。這一條是關鍵中之關鍵。其次，他們改變了養老基金籌集的辦法，省政府決定全省養老保險費改由省地稅部門統一代征，省政府要求“先保費，后保稅”，作為考核地稅工作的一項重要指標，加強了繳費的強制性。
從2000年開始，全省的養老保險費就由省地稅部門統一收上來，轉入財政廳養老專戶，再由財政廳轉到省社保局賬戶，省再轉到各地市社保賬戶。離退休人員持存折（卡）到銀行領取養老金。這樣一來，就實現了基本養老金由地稅部門統一收繳；由銀行統一發放。各級社保機構和地、市、縣區部門只管開單子，管賬不管錢。真正作到了收支兩條線。各級社保機構手上沒有積累，也就避免了挪用現象。
關于陜西養老金省級垂直管理，省級統收統支的“六統一”和發放方式實行的“五子模式”，本期“探索與思考”欄目《陜西養老保險模式利弊談》一文有詳細闡述，不贅。
談到省級統籌問題時，馬新生說：省級統籌的關鍵是看省一級政府是不是敢于把責任都承擔起來。雖然很多人都知道社會保險的層次越高越好，社會化的范圍越大越好，但由于部門利益、地方利益，涉及多方面復雜的問題，很多地方有畏難情緒，不敢去碰。
陜西省能夠實現省級統籌，還有一個條件是財政兜底。陜西是個欠發達省份，實行省級統籌以前，陜南、陜北養老金缺口達40億，由省財政補貼。實現省級統籌后，寶雞、西安的結余都交上來。2001年，中央財政轉移支付補助陜西達6.1億元。
為實行全國統籌做好準備
陜西的經驗表明，要是全國各省都實現了省級統籌，財政每年為確保養老金發放轉移支付的費用有可能大幅減少，這對國家、對社會、對省和退休人員四者都有利，何樂而不為？有的地方認為，這個問題很復雜，很難辦到，陜西模式無法推廣。實際考察表明，說到底，核心的問題只有一個，即利益障礙。這個問題解決了，其余屬于事務性的問題，都不難解決。
前面提到，實現省級統籌，提高統籌層次，也就提高了社會化的水平，為將來實現高度社會化的再分配從養老保險這個方面創造條件。我認為，省級統籌是過渡到全國統籌的重要一環，是建立全國統一的企業職工基本養老保險制度的必由之路。它的意義絕不可以低估。
社會保障是國民收入的第二次分配，著重的是公平。社會化的范圍越大，越能做到公平。在全國范圍內調劑使用養老基金，這是高度的社會化分配，也是社會公平所要求的。
陜西有人說，這不是“一平二調”么？這是誤解。社會保障要
求的公平，是機會均等，不是平均主義。過去我們反對“一平二調”，是反對平均主義，而且是第一次分配中的平均主義，即工資、勞動報酬的平均主義。社會保障，包括養老保險是第二次分配。不能將它們混在一起來反對。
從省級統籌看，陜西一個西部地區不發達省份尚能做到，為什么東中部沿海發達地區反而做不到呢？是沒有錢嗎？不是。江蘇和廣東兩個發達省份，分別結余18個億和100個億，但他們省上卻動不了這個錢。同一個省里面，有積累同時又有拖欠。這不是錢多錢少的問題，有的是對社會保障社會化理論缺少認識；有的是辦法不對，養老模式沒有社會化。歸根結底，最深層次的原因是利益障礙。省內是各市縣局部利益障礙。省一級當前是怕負責任，將來則是不愿將本省結余上繳給國家用于調劑使用。其實，發達的省份如果采取社會化的養老金模式，將全省各地的結余調集起，用來給省內貧困地區發放養老金，可能夠了。即使還有缺口，也不會大，由財政轉移支付，做到“確保”并不難。
關鍵在于提高對社會保障社會化的認識，樹立起國民收入再分配的觀念、互濟互助和自助的觀念。我國政府對社會保障越來越重視，正是由于經濟社會發展實踐的需要。各級政府對建立全國統一的社會保障制度負有不可推卸的責任。在入世后的新時期，我們更要擴大視野，從增強國力以應對入世挑戰著眼，首先實現國務院的要求，建立基本養老基金的省級統籌，并為下一步建立全國統一的養老保險基金統籌作好準備。
談到全國統籌，一些同志認為是可望而不可及的事情。這里存在實際困難，主要是利益障礙，這種考慮是必要的。
按手邊掌握的數字：2001年底養老保險基金結余滾存已達1054億元，政府補貼從1998年到2001年累計約1170億元。兩者數額相差無幾（參見附表）。有人大膽設想，如能將結余滾存用于發放養老金，以豐補欠，可以達到基本平衡，可以減少財政的負擔，當然很好。但是，這在目前是很難辦到的。
我們既要照顧各地方的既得利益，又要考慮有利于將來建立全國統一的社會保障制度，實際上處于兩難的境地。為了提高養老基金籌集和使用的社會化水平，又不加劇矛盾，也只有采取漸進改革的辦法。第一步要先實現1997年國務院的決定，基本養老基金從縣級統籌到省級統籌的過渡。
附表：
年份 養老金結余滾存① 財政對養老金缺口
（億元） 的補貼②（億元）
1991 149.00
1992 200.00
1993 258.50
1994 304.80
1995 429.80
1996 578.00
1997 682.90
1998 611.60 100
1999 733.59 200
2000 947.00 470
2001 1054.00 400
合計 1054.00 1170
資料來源：①歷年勞動和社會保障統計公報。②《財經時報》，其中2000、2001據養老金收支缺口計算。
所謂實現省級統籌的利益障礙，無非是如何對待各地方的結余滾存問題。解決這個問題，是否可以考慮既往不咎，就是說各地已往結余滾存不動，省級統籌重新開始，有準備有步驟地進行。可以確定一個適合的時點，比如2003年或2004年1月1日開始，實行基本養老保險基金省級統籌。當年的基金由省一級統收統支，也可以吸取陜西的經驗，統一由地稅部門代收，銀行統一發放，結余上繳國家，不夠由國家財政補貼。在此之前，各地方結余滾存的養老基金仍歸各地方所有，用于對退休人員的福利補貼。
至于全國統籌困難更大，更加需要從頭做起，要充分做好準備。首先要加強研究，提高認識，還要設計模式，制定法律法規和協調關系等等。用3-4年的時間作好準備，研究起草社會保障或社會保險法草案，提交全國人民代表大會討論審議通過實行。以求平穩過渡，達到全國統籌的偉大目標。
以上淺見，作為引玉之磚，誠懇希望引起討論。
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