上海市實現城鄉社會保障一體化的必然性及現狀和發展模式研究

上海市實現城鄉社會保障一體化的必然性及現狀和發展模式研究

  上海農村面臨自然人口老齡化、高齡化和流動老齡化的壓力。上海早在1979年就進入人口老齡化城市行列（1999年10月，中國已跨入了老齡社會的行列）。據預測，上海人口老齡化進程在21世紀初的前十年較為平緩，2010年至2020年老齡化高速發展，2015年，全市60周歲及其以上的老年人將占全市總人口的24.9%。(2)本市老年人口還呈現高齡化的趨勢，人口預期壽命從1995年的76.0歲上升到2000年的78.8歲。2015年上升到16%左右。(3)上海市郊區城鎮化過程中，年輕人的城鎮化速度遠遠高于老年人的城鎮化速度，因此農村人口老齡化形勢更為嚴峻。在農村，大多數老年農民的現狀是一元積蓄（有的只是少量積蓄），二無保障（絕大多數人不享有退休金和醫療保險，養老保險未普及且保險水平低），從經濟來源到生活照顧幾乎完全依靠子女。因此，農民老有所養必將成為上海農村面臨的一個重大的什會問題。
　　4.城鄉社會保障的一體化是解脫上海郊區農村土地社會保障功效的必然要求
　　社會保障是農村土地對農民重要的功效之一。土地對農民有提供就業的功效、經濟收益功效、社會保障功效、土地增值收益功效等。我們研究表明，發達地區，土地對農民的功效主要是社會保障功效、土地增值收益功效、就業功效等。土地對農民的社會保障功效表現在兩個層面：一個層面是通過擁有對土地所有權的成員權取得社會救濟等社會保障的權利。中國的農村社會保障，是和戶籍制度聯系在一起的，目前農村的社會保障是屬地管理。農民只有取得當地集團成員權（與土地所有權的成員權相對應），才能在需要社會保障時得到一定保障。第二個層面，即土地提供農民最基本生活保障的功效，即當農民沒有機會從其他途徑取得收益時，在自己承包的土地上經營農業，可以取得基本生活需要的糧食、蔬菜和柴禾。這是其他社會保障機制殘缺情況下土地提供給農民的社會保障。
　　在城鎮化過程中，要使農村過剩勞動力從經營土地上轉移出來，就要使農民從土地對農民提供社會保障中解脫出來，就要尋找相應的社會保障的替代機制。完善的類似于城鎮社會保障的農村社會保障，是一個好的選擇。
　　　　二、上海市農村（郊區）社會保障現狀
　　1.上海市城鄉社會保障對比分析
　　上海市是我國市場經濟基礎上社會保障制度比較完善的地區，但城鄉社會保障存在著較大的差異。從社會保險、社會福利、社會救助、優撫安置、自愿補充社會保險、住房公積金制度等方面比較看出，上海市城鄉社會保障差異較大，如表1所示。
　　2.上海市農村（郊區）社會保障存在的問題
　　從前面的分析可以看出，與城市社會保障相比，農村社會保障存在以下的問題：
　　第一、農村社會保障的法制化程度比較低
　　根據筆者收集到的不完全資料統計，目前正在執行的、由上海市制定的直接關系居民社會保障的文件有28個，只涉及城鎮居民的14，只涉及農村居民的2個（農村居民養老保險），既涉及城鎮居民又涉及農村居民的個保險水平有差別或資金來源有差別的7個，涉及到城鄉社會保障管理沒有明顯差別的5個。
　　社會保障制度需要強有力的法律法規來支撐，在國務院已經制定的條例中，極少有屬于規范農村社會保障制度的法規。上海市農村社會保障初步建立了養老和社會救助的基本框架，但遠沒有城鎮社會保障體系完備。
　　第二，農村社會保障制度實施機制脆弱
　　上海市農村社會保障所需要的合法的籌資機制、嚴格的管理機制、穩定的保障機制、有效的運行機制、完善的監督機制都不健全。這就影響農村社會保障工作的開展，使農村社會保障處于落后地位。
　　第三，農村社會保障實施范圍窄，覆蓋面小
　　廣大農村地區除對缺乏或者喪失勞動能力、生活無依無靠的老、弱、孤、寡、殘疾等實行“五保”制度外，除對在企事業單位有較穩定職業的職工要求建立社會養老保險，絕大多數農民沒有納入社會保障范圍，其養老、醫療、工傷等則主要靠自我保障、家庭保障。長期以來，政府對農民的社會保障局限在救災救濟、優撫安置等項目上。政府對農村的社會保障的投入與城鎮相比簡直是微乎其微。
　　第四，農村社會保障資金來源不盡合理，未能體現全社會的責任
　　目前上海市農村社會保障資金來源是以農民個人繳納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農民參加養老、醫療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。
　　第五，農村社會保障，陷入了“就農村談農村社會保障的陷阱”
　　目前，改革實踐和理論研究仍然未能突破城市鄉村社會保障制度改革和建設兩個獨立的小圈子，這是上海社會保障制度改革的一大誤區——由農村自己解決農村的社會保障問題。事實上，上海市農村不可能解決上海市農村社會保障問題。因為：(1)大部分農業生產者不能依靠農業致富，甚至在耕地減少的情況下連基本的最低生活保障也難以維持，2000年第產業產值僅占GDP的1.8%（見表2）。(2)農村勞動者的素質低，在就業競爭中往往處于劣勢。結果是耕地減少的同時農業勞動力轉移不了。1990-2000年，第一產業從業人員從11.1%上升到11.9%，第二產業從業人員由59.3%下降到42.1%，第三產業從業人員比重由29.6%上升到46%。(3)非農產業出現徘徊，農民從非農就業中所得不能有大幅度提高。(4)城鄉收入差距大。上海郊區農民2000年人均純收入達到5596元，城鎮居民人均收入17000元左右，因此，靠農村解決農村社會保障的問題不可能達到城鄉社會保障的一體化。
　　附圖
　　　　三、上海市城鄉社會保障一體化的基本思路和模式
　　1.基本思路
　　我們的思路是(1)先把制度建立起來，保障水平逐步提高；(2)建立獨立于集體和企事業單位之外，適應社會主義市場經濟需求的資金來源多元化、結構多層次、管理信息化、服務社會化、籌資渠道穩定可靠、資金安全平衡高效的社會保障體系；(3)建立健全基本養老、基本醫療，失業、生育、工傷等社會保險，鼓勵開展補充保險和商業保險；(4)完善社會救助制度，健全社會福利、優撫安置和社會互助體系，大力發展社會慈善事業；(5)各項社會保險金實行社會發放，保護勞動者的利益。
　　上海市郊區農村社會保障與城鎮社會保障一體化可分兩步走：第一步是首先建立與城鎮類似的社會保障體系，建立以基本保險法定化、補充保險市場化、救助保險社會化為主要機制的農村社會保障體系；第二步是逐漸提高社會保障的水平，實行政府、企業、個人共同籌資的機制，加大征繳力度，以逐步提高保障水平；完善城保、鎮保、農保三種養老保險制度之間可轉換、相銜接的機制，達到與城鎮社會保障的徹底接軌。
　　2.基本模式——“三維社會保障制度”
　　由“基本保障”、“補充保險”、“附加保險”這三個層次組成。其核心內容可以簡述如下：
　　建立覆蓋全市城鄉統一的法定的基本保障。雖然基本保障層次低但范圍廣。凡上海市公民都有權享受。它保障的是全體公民在生命波折期最基本的生活需要。主要是公民老年最基本的生活保障、城鄉預防和基本衛生保�。ū热绯青l婦幼保健和防疫接種疫苗等等），不同地區

間保障水平可以有適當差別�；�本保障由城鄉社會福利、城鄉社會救助和城鄉優撫安置、城鄉居民最低生活保障制度等組成。基本保障采用受益基準制，資金來源以財政支出為主，保障基金的支付方式采用半積累半現收現付制。
　　建立市級統籌的補充保險。該層次的保障水平略高，是基本保障的補充，保障范圍包括所有企業（國有、集體、混營、合資、鄉鎮企業等）和事業單位的職工及政府公務員、農民。屬于法定強制性保障。保障費用由企業和職工各按職工工資額的一定比例繳納，采用所在企業交納“社會統籌與個人帳戶相結合”的方式。保障項目主要是失業、工傷、生育保險與在養老和健康基本保障之上的養老、健康保險等社會保險。補充保障采用混合制，保障基金的支付方式采用半積累半現收現付制。
　　農村集體為其成員繳納一定的社會保障金。如果集體成員在某單位工作，單位可為其繳納有關規定社會保障比例部分的，農村集體成員可以選擇由單位繳納和集體繳納，如果選擇由單位繳納的，集體給予一定的額外補充。集體的資金主要來源于土地流轉過程所得和非農產業所得。在征地、土地流轉過程中，除了按國家有關征地政策繳納個別安置人員的社會保障費用外，還要充分考慮本集體其他成員社會保障的問題，應該在所得中以強制形式繳納集體農民的補充社會保險金。
　　建立以商業性保險為主的附加保險。該層次主要是為那些不滿足于基本保障和補充保險的經濟收入較高的公民提供保障，屬自愿性質。保費完全自負或由個人愿意支付保費的職工與雇主協商共同支付保費，但國家可給予某些稅收優惠。
　　　　四、結論
　　上海市城鄉社會保障一體化是城鄉一體化過程的必然選擇。
　　上海市農村社會保障雖然取得了一定的成績（在全國范圍內做得比較好），但距城鄉一體化的要求還有很大的差距。
　　實現上海市城鄉社會保障一體化，采取分兩步走的思路。
　　上海市城鄉社會保障一體化過程中，建立“三維社會發展模式”：建立覆蓋全市城鄉的法定的基本保障、建立市級統籌的補充保險、建立以商業保障為主的附加保險。

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