走向本土化研究的公共管理：有限性、邏輯與基本關系

走向本土化研究的公共管理：有限性、邏輯與基本關系

　當前，中國公共管理本土化研究方面出現了三種傾向，即“啟蒙發端型”、“概念界定型”和“實證先行型”。其中，啟蒙發端型側重于公共管理研究什么和不研究什么、狹義概念和廣義概念的范圍。概念界定型側重于公共管理是什么和不是什么，內涵、外延和基本特征的分析，基本價值的考證和目標的確定。實證先行型并不主張在基本概念上爭論，認為這是一種無味的學術游戲，強調側重點應該突出公共管理案例的實證分析，譬如公共物品、公共服務、市場化等方面的問題，最終提出可供公共管理主體參考的方案。三種研究并沒有核心層面的沖突，但由此展開的學術爭論日益彰顯，焦點集中在公共管理概念的界定與實證研究孰輕孰重，哪個先行的問題上。筆者認為，對普遍意義上的公共管理論理解不透徹、對公共管理解決公共問題的程度如何以及對中國公共管理事實認識不清是主要原因。
　　　　一、有限性與普遍意義上的公共管理理論
　　肇始于伍德諾·威爾遜的古典行政學理論、密魯布諾克會議之后的新公共行政理念以及20世紀80年代后期新公共管理主義，共同構成了公共管理理論發展的軌跡。就其背景而言，這種發展既是以工業技術和信息技術為代表的科技革命催生的結晶，也是政治學與管理科學成果全球共享的結果。然而，近20年來，這一發展變化過程在學術界引起的關注熱潮近乎是一場不同母語之間的學術名詞爭論，東西方學者就其定義所包含的問題進行著各不相同的辯論，所牽扯到的詞語包括了“管理主義”、“新公共管理”(NPM)、“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制典范”、“企業型政府”等等[1]。這種狀況主要是由于認識上的偏誤所導致的。
　　首先，公共管理理論是有限的理論，不可能解決公共行政學未解決的問題。公共管理概念的提出是公共行政學(Public  Administration)發展到一定階段的必然結果，它證明傳統的公共行政學是一個范圍狹窄的領域，是認識的初級階段，但同時是一個不可替代的研究范疇。歐文·E·休斯(Owen  E.Hughes)認為，傳統公共行政模式基于兩種理論，即官僚制理論和政治行政兩分法；新公共管理理論的基礎是經濟學理論和私營部門管理[2]。這些理論都不能窮盡和包容公共領域的所有事物，所以公共管理理論必然有一定的理論空隙，進而導致理論在解決公共問題時留有一定的缺陷。
　　其次，公共管理理論是依靠一定社會基礎支持的理論。公共管理理念的形成不是學者們閉門造車的結果，它首先源自于公共行政思想的發展、傳統的行政與政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。這些思想的形成不能脫離工業革命、城市人口銳增、官僚機器膨脹、經濟財政壓力等背景。20世紀60年代新公共行政理念的誕生離不開民權運動以及通過行政改革以使公共行政更為合法化的追求，但所謂的“公共性”并沒有在實質上突顯出來。70年代和80年代的新公共管理則是為了解決政府危機、道德危機、貧困饑餓、工業污染、預算赤字、軍備競賽、失業等一系列普遍問題而提出來的。當時，整個社會日漸明晰了政府的功能和地位，社會各個階層對政府抱有一種新的期望，新公共管理的理論內核在建立“企業型政府”的口號聲中得以完善。到了90年代，人們更是以“治理”為手段、“善治”為結果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度創新才能增強公共管理的有效性，也普遍認同了私有化的積極作用。
　　可見，西方公共管理理論的發展是20世紀西方社會進步的結果。初期的發展以外部環境推動為背景，后期發展則表現為雙重背景的支持：一是理論自身成熟與自我發育的需要以及學者們的推動，二是民主政治的成熟、經濟秩序的整合與經濟水平的提高、文化更新和社會制度的變遷與完善。兩者共同促使公共管理理論不斷發展，并在公共領域顯示出指導效應。
　　第三，公共管理理論是與技術化水平高度發展的社會實踐相聯系的世界的理論。1988年9月舉行的第二次密魯布諾克會議強調，“不愿意涉及技術及進步，認為技術進步是一種錯誤而不是改善公共服務的一種工具。”[3]事實上，公共管理理論發展與這一時期的技術進步關系密不可分。科學技術革命深刻地影響了作為公共管理主體的各國政府的行為，特別是發達國家、技術領先國家的政府決策，并紛紛在經濟領域進行以技術升級換代和結構調整為主要內容的一系列經濟改革。一些學者清楚地看到，在20世紀上半葉還被視為經濟增長外生變量的科學技術逐步演變成為內生變量，科學技術知識本身也成了直接參與生產過程中一個可交易的重要生產因素。為了在經濟競爭中立于不敗之地，各國政府大幅度增加研究開發支出。從另一種意義上講，世界上任何科學技術知識的進步都是各國政府或者民間有意識地進行研究開發投資活動的結果[4]。在高技術的支持下，整個公共領域的實踐也發生了變革，并不斷涌現出新鮮的案例為日益鮮活的公共管理理論提供佐證。公共管理理論也隨著科技的傳播和全球化趨勢，逐漸從技術發達國家向技術落后國家延伸，從民主國家向集權國家延伸，從經驗管理為主的國家向政府管理日趨科學化的國家延伸。它的普遍性原則和各國的公共管理實踐相結合，構成改變各國政府面貌的最有價值的理論。
　　最后，公共管理理論以解決政府問題為出發點，逐步向解決社會問題方向靠攏，最終力圖成為解決社會管理問題的核心理論。可以認為，公共管理理論的初衷是改變政府的面貌、重新對政府的功能進行定位，并不涉及社會問題的解決。如今，公共管理理論仍立足于以政府為主體的管理問題。與傳統行政學側重于政府的內部管理、內在機制的建立不同，公共管理側重政府管理的外部關系的處理，涉及政府并非唯一主體的公共領域。因此，現有的公共管理理論只能解決部分社會問題，它需要與相關管理科學密切配合和協作。當公共管理理論最終走向成熟的時候，它將成為解決社會管理問題的核心理論。
　　　　二、本土化研究的基本邏輯
　　本土化研究以什么為邏輯起點？在實踐中，它表現為政府問題的復雜性以及由此引起的對政府變革的呼聲越來越強烈。在理論層面上，它表現為公共管理思潮的全球化蔓延并深深影響中國的學術研究。處于轉型期的中國是公共管理實踐和思想相對落后的國家，許多問題的解決都寄希望于公共管理理論的發展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供給和改善公共服務的質量方面有新的變化；如何有效地全面發揮市場的功能，依靠市場機制規范公共行為、合理配置公共行政資源等等都需要必要的理論支持。由此，本土化研究才能成為一種必然選擇。
　　1.理論平臺：中國公共管理理論的發展走的是一條借鑒、吸收、學習與創新的道路，其理論平臺表現在兩個方面：其一，理論構建的基礎，即以政治學理論、組織學理論、經濟學理論與數學理論為主體的學科基礎不容忽視。其二，理論的淵源，即對西方公共管理理論的借鑒，對中國古代公共管理經驗的學習，對現代工商管理理論合理成分的吸收，其中，把握西方成果發展脈絡是前提，總結古代管理經驗和現代公共管理經驗是任務。
　　2.研究重點：中國公共管理理論成熟的標志是首先能夠解決中國公共領域的問題，即解決政府管理中的內部問題以及與政府自身相關的外部問題。在這樣的目標下，中國公共管理必須從實證分析入手，并以此為重心展開理論研究，其中包括案例庫的建立與經典案例的分析，建立理論

模型與數據模型。而對于基本概念的爭鳴、爭議則可以暫且擱置下來，待掌握充分的案例并對每一案例有清醒的認識、對其實質有真正的把握之后，問題的解決答案就會顯現出來。
　　這里，一些學者會產生疑問，理論上的分歧未搞清楚，實證研究如何進行呢？其實仔細分析就會明白，導致爭論的重要原因正是對案例分析不足造成的。雞與蛋，孰先孰后呢？
　　3.學術視角：用多維視野研究公共管理理論是一種理想的選擇，但事實上在理論發展的初期很難照顧周全。中國公共管理理論應該從公共生態視角切入進行研究，原因在于：其一，公共生態視角符合系統論的觀點，系統的觀點是全面的觀點、聯系的觀點和平衡的觀點。其二，公共管理的內部關系與外部關系是最基本的關系，內部關系中的若干要素搭配不合理破壞了公共領域內部必要的生態平衡。這是目前中國公共管理資源浪費的首要原因。同時，外部關系處理不好，嚴重地影響了政府職能的轉變。在生態視角下，公共管理內部關系的建立與平衡、要素之間的互動性、基本利益分享、制度與規則的建立、公共權力的分享、效益的最大化等方面都可能進行深刻的研究。而外部關系中，政府的定位與重新認知、政府與市場的關系，公共領域與私人領域的協調、公益物品提供的方式、政府與公民等諸多關系存在的依據、發展變化的動力等都有探討的價值。
　　4.理論特色：中國公共管理實踐是落后的，實踐經驗不足與公共管理理論能夠解決的問題之間還有一定的差距。因此，有效的實證研究與有限的理論選擇相統一，將是中國公共管理理論發展的必經之路。進行本土化研究的學者必須清楚地看到，借鑒工商管理理論和“企業型”政府范式的選擇并不一定適合中國的實際情況。中國特殊的政治與文化決定了這一點[5]。本土化思維下的中國公共管理重要的是進行理論創新，包括研究性質、研究領域、理論模型、理論批評等方面的創新。
　　5.研究意義：隨著公共管理研究隊伍的擴大和研究內容的深入，中國公共管理的價值不僅僅局限在學術領域。以此為契機，中國行政體制的有關問題將會從理論層面向實踐層面拓展，并在真正意義上推動政府體制、政治體制的改革與發展。在這一變革過程中，“漸進性、平衡發展、穩步推進”等特點應得到很好的體現。
　　　　三、中國公共管理理論的基本關系
　　中國公共管理理論面臨的是一個關系眾多的復雜管理體系，其中既有內部關系的糾纏，又有外部關系的掣肘。從目前看，主要表現為：
　　第一，特殊政治中的“統治”(government)與“治理”(governance)的關系
　　學者們普遍認為：“統治”與“治理”是兩個不同的概念，權威的主體、權力運行過程中的向度都有所不同，并且，治理也不是萬能的[6]。筆者認為，統治與治理代表了兩種權力傾向。更為重要的是，由此投射出來的行為既是專斷的、單向的，也是平等的、雙向的。統治是工具性的，而治理是方法。一般意義上，統治與治理在理論層面與實踐層面相背離，實踐層面的強勢統治與理論層面的治理呼聲不相兼容。
　　對于政府主體而言，統治與治理是發展的兩個階段。在“統治”的理念下，重在研究公共行政的問題，研究政府的內部矛盾、權力的集中、不可替代性與統治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理問題，強調多中心與權力的泛化。究竟以“統治”為主還是以“治理”為主？是以“治理”為目標還是以“善治”為目標？這在目前的政治背景下難以確定。
　　第二，模糊意義下的成本與效益關系
　　公共管理成本與效益是兩個模糊的概念，并不能完全依靠經濟管理與工商管理中的“成本——效益”核算模式來計量，也不是數學方法可以統計出來的。一些學者雖然也以“政府成本”為題立論，但涉及到的只是政府成本存在的基礎、產生與膨脹的原因、政府成本控制的假設[7]，而沒有給出“成本——效益”的計量方法。這是由于沒有澄清政府成本的實質。通常。整個公共管理過程表現出的是部分“成本—收益”可計量與多數“成本——收益”的不可計量的統一，是部分公共組織的“成本——收益”可計量與大多數公共組織的“成本——收益”不可計量的統一。這便是公共管理成本的模糊性。特別是，政府成本之外的社會成本更加模糊。社會總動員所需要的成本、公民和商業企業自發產生積極行為的成本都是難以計量的。在收益或者績效方面，收益的不確定性、社會效益的擴散性再加上公共管理績效測評手段的不完善性，都使得我們難以精確地測量績效。在時間上，公共管理的部分效益特別是社會效益也是潛在的，它們往往需要很長時期才能顯現出來。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的語言來加以描述。
　　第三，公共管理目標、過程與公共利益的關系
　　由對“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理過程的科學化比追求結果更為重要。公共管理的目標是有層次和階段性的，每一目標和實現目標的過程之間都有“過程——目標”的對應關系，在所構成的無數“過程——目標”鏈中，公共利益處于最末端，成為公共管理追求的最高目標。
　　特別需要指出，筆者并不認為公共利益是公共管理的核心問題，它只是公共管理的最終目標。公共管理的核心問題體現在公共管理的過程中，即對公平、公正、回應性、民主與效率等問題的正確解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是團體利益（包括集團私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解決公共利益問題不是一蹴而就的事情，它需要較長的時間。但無論如何，公共利益的最大化與“滿足人民群眾日益增長的物質和文化生活需要”都是一致的。
　　第四，松散狀態下的公民與政府關系
　　政府是公共管理的最大主體，公民是公共管理的最大客體。政府對公民負責和公民信任政府是公共管理職能得以發揮的關鍵。對于特定的政治體制而言，政府只能有一個，而公民團體則是分層的；政府與公民的關系實質是政府與不同層級的公民團體的關系。在中國，工人和農民是最大的團體，工人和農民背后是工業和農業兩個最大的行業。維護工業發展的經濟實體是企業，它是一類組織，有一定的結構形態。因此，在政府與企業的關系上，政府功能的重新定位將使政府獲得企業的信賴，也由此在政府與工人之間形成了一種間接關系。而維持農業發展的經濟實體卻不是一類組織，它沒有結構和形態，而且非常松散。在政府與這類實體的關系上，政府沒有信賴的基礎，也由此使政府與農民的關系非常直接。可以認為，中國公共管理的最大障礙在于政府與農民之間能否建立起良好的信賴關系，解決中國的農民問題、農業問題和維持農業發展的經濟實體問題，將是中國公共管理最終要解決的核心問題。
【參考文獻】
　　[1]　（澳）歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001,52.
　　[2]　（澳）歐文·E·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001,66.
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　　[4]　王春法等.科技全球化及中國的對策[J].中國科技論壇，2001(3).
　　[5]　任曉林.中國公共行政的范式選擇[J].中共山西省委黨校學報，2001(1).
　　[6]　俞可平.治理與善治：一種新的政治分

析框架[J].南京社會科學，2001(9).
　　[7]　何翔舟.論政府成本[J].中國行政管理，2001(7).

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