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淺談后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革
淺談后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革作者：曾小龍
[論文關鍵詞]農業稅；政府機構；政府職能；服務型政府
[論文摘要]鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮政府一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，政府職能轉變才會成功。構建服務型政府是鄉鎮行政管理體制改革的終極目標，有利于鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
農業稅的取消開啟了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的一個新時代，成為從根本上解決“三農”問題的新起點。農民的經濟社會地位和發展環境發生重大改變，農民權益保護開始步入規范化、法制化軌道。但鄉鎮政府管理卻面I晦著一系列難題。首當其沖的是農村公共產品和公共服務的提供缺失。農業稅的取消拆除了收費平臺，斷了公共產品的資金來源，鄉鎮政府提供公共物品的能力隨之萎縮。其次是政府職能界定不清，法定職權缺失。目前的行政管理體制在實施過程中并沒有規定鄉鎮政府具體的職責范圍，事權分配不清。第三是鄉鎮負債累累。農業稅的取消并沒能解決鄉鎮財政運行問題，反而使鄉鎮債務有增無減。第四是鄉鎮社會規范及管理能力減弱。取消農業稅后，一方面由于不準鄉村組織對農民使用強制手段，削弱了鄉村組織的權威；另一方面隨著鄉村干部與群眾相互接觸變少，村民們對干部的態度變成一種“沒事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。
雖然稅費改革后，鄉鎮政府管理面臨一些困境，但鄉鎮政府作為我國最基層的一級行政機關，處在農村工作的最前沿，承擔著農村眾多的公共管理和公共服務職能，對地方乃至國家的政治穩定、經濟發展、社會安定起著舉足輕重的作用，這種地位和作用是其他政權組織無法替代的。因此，必須對鄉鎮行政管理體制進行改革。
一、后農業稅時代鄉鎮機構改革
1、調整機構、精簡人員，因地制宜，撤鄉并鎮
針對鄉鎮機構運行存在的問題和不足，有必要對現有鄉鎮政府的職能進行結構性調整，強化政府的社會管理和公共服務職能，弱化經濟管理職能，與此相應地減少不必要的行政機構，合并職能相近的機構為中心站，從而減少部分機構和人員。同時對經濟發展相對較好、農民素質較高的小鄉鎮，可考慮撤鄉并鎮，減少行政事業人員，降低政府運行成本，減輕財政負擔。而對一些邊遠地區和貧困落后地區，應穩定政府機構現狀，但調整其內部分工，精簡、合并可有可無的作用發揮差的事業服務中心及其人員，加強最能為老百姓辦實事的機構和人員。最后，根據中央要求，實現機構和編制法定化要求，加強對鄉鎮機構行政事業編制的控制，每過2—3年，核定一次編制，并通過法的形式確定下來。
2、改革鄉鎮干部人事制度，完善縣鄉公務員考錄制度
針對鄉鎮公務員小農意識嚴重、效率觀念差、功利主義盛行而導致整體素質不高的現象，我們認為，首先要改革干部人事制度，引入競爭激勵機制，改革傳統干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的鐵飯碗，充分調動鄉鎮干部工作積極性。加強對干部的業績考核，指定科學的考核和量化標準。通過考核，讓那些有責任感、工作能力強、農民群眾信任和擁護的干部繼續留任或者進入領導崗位。其次是完善縣鄉公務員考試錄用制度。一是擴大縣鄉公務員選拔錄用視野，徹底打破身份、地域限制。第一，所有社會成員都有參與社會競爭的同等權利；第二，改革戶籍管理制度，打破地區封鎖政策，促進人才交流選拔。二是改革和完善考試方法，努力建立健全規范專業的考試錄用制度。第一，采用現代化的結構性考試方法。公務員考試應根據公務員工作的特點采用結構性考試方法，其結構由筆試、面試、心理測試、考核等構成。不同部分在總成績中的比率，根據不同的職責尤其是不同的職位要求來確定。第二，建立公務員考試試題庫。公務員考試錄用主管單位的人事部門應建立公務員考試試題庫，特別是專業科目試題庫。可以按照統籌規劃，分頭開發，成果共享，有償使用的原則組織有條件的省市共建專業科目考試題庫和面試試題庫。三是建立健全社會監督體系，增強考錄工作的透明度。第一，借鑒高校招生考試的經驗，建立起相對穩定的監督隊伍。這一隊伍可以由紀檢、監察、公證機構、新聞媒體、群眾團體的代表組成，并隨時接受人大代表、政協委員的監督。第二，明確監督內容。主要監督招考程序是否按規定進行、報名及資格審查是否按招考公告的規定進行、筆試與面試命題是否符合有關要求，有無泄密問題以及考核錄用是否客觀公正。第三，完善監督方法。（1）建立考試錄用工作公開制度，接受社會監督；（2）建立錄用工作報告制度，接受上級政府人事部門的監督；（3）建立咨詢制度，接受群眾監督。
3、合理劃分權限，理順各種關系
鄉鎮政府作為一級政權組織，在很多方面并不是執法主體，缺乏市場經濟條件下的法制手段，工作開展起來難度很大。無論從歷史還是從現狀來看，鄉鎮政府都不具備獨立的決策權和完整的財政權。鄉鎮承擔了大量上級交辦的事務，卻沒有足夠的權力，還要為執行結果負責。相對于縣級政府的“權大于責”,鄉鎮卻是“責大于權”,以有限的權力承擔著無限的責任。鄉鎮政府在某種程度上已經成為縣級政府的派出機構，甚至是某些職能部門的辦事機構。因此，鄉鎮行政管理體制改革首先必須合理劃分與上級（主要是縣級）政府的權限。一是還權于鄉鎮，解決事權與財權相統一的問題，嚴格按照“權隨事走，財由事定”的原則，明確鄉鎮政府的事權；二是明確與上級（主要是縣級）部門的關系。縣級部門與鄉鎮政府之間不是領導與被領導的關系，縣級部門不應對鄉鎮政府實施直接發文等行為。三是縣級部門在鄉鎮的派出機構在工作上應接受鄉鎮黨委和政府的協調、監督，工作人員的考核、任免、獎懲等，應征求和尊重鄉鎮黨委和政府的意見。其次要理順各種關系：（1）理順政府與鄉鎮企業的關系，理順企業的產權關系，真正實現政企分開；（2）理順政府與社會的關系。鄉鎮政府集中精力管理公共事務和公益事業，同時擴大和強化社會自身管理的功能，由社會的各種組織按照各自的性質和任務，共同承擔社會義務；（3）理順政府與市場的關系。凡是市場機制可以有效發揮作用的領域，鄉鎮政府主動退出，只管一些市場管不到、管不了、管不好的事情，以彌補市場失靈。同時積極培育市場自我調節能力，努力創造公平競爭環境，維護市場秩序。
鄉鎮政府機構改革只是后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革的先導和必要環節，這樣的改革是鄉鎮政府出于財政壓力的應急性改革，治標不治本。
二、后農業稅時代鄉鎮政府職能轉變
1、目前鄉鎮政府職能定位存在的問題
進入后農業稅時代之后，鄉鎮政府突出的問題是干了許多不該干的事情，而自己職權范圍內的事又沒做好。首先是在中央轉移支付不能足額足量到位的情況下，鄉鎮政府為了維護正常運轉和償還債務，想盡一切辦法增加財政收入，其中重要的途徑就是發展企業和招商引資，有的鄉鎮甚至通過直接參與經濟活動獲得制度外收入；其次是有些鄉鎮超越經濟能力大搞基礎設施建設，而又沒進行科學規劃和很好地利用市場力量，結果導致許多小城鎮成為一無產業基礎、二無市場依托、三無居民社區的“空城”,更導致鄉鎮政府負債居高不下；第三，鄉鎮政府服務功能低下。南于管理體制、經費保障等許多因素，許多諸如農業技術推廣、文化宣傳等公共服務功能履行不到位甚至基本喪失，導致農村社會公共事業長期受到冷落，發展滯后。
2、鄉鎮政府職能轉變
黨的十六大報告把社會主義市場經濟條件下的政府職能歸結為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”四個大的方向，這為我們重新定位政府職能指明了方向。但具體到基層鄉鎮政府，我們認為它基本上不具備履行經濟調節智能的能力，也幾乎沒有市場監管的能力，真正需要抓實抓好的應該是社會管理和公共服務。因此，體制改革中的鄉鎮政府的職能應該是強化社會管理和公共服務職能，削弱、淡化、轉移、合并與農村經濟社會發展不相適應的職能。具體說來，（1）更新觀念。這是轉變職能的關鍵。農業稅的取消，標志著中國農業走向休養生息階段，隨著原有的鄉鎮工作格局的打破，舊機制必然被新機制所代替，工作觀念，工作方式、方法，工作重點開始發生全新變化。在觀念上，要迅速從去強管理、輕服務，重人治、輕法治變為重服務、重法治，主為老百姓出主意、想辦法、找路子，變“要我服務”為“我要服務”.（2）向農村提供公共服務和公共產品。不收農業稅了，國家每年都會有數千億的財政資金轉移到鄉村，鄉鎮干部應從收稅費轉變為農民提供安全、保衛、科技服務和有效信息，鄉鎮政府應當更直接提供教育、鄉村道路建設、社區醫療等公共產品；（3）規劃、建設和管理小城鎮。鄉鎮政府要合理規劃集鎮和新村，抓緊建立和小城鎮相配套的勞動保障機構，為農村勞動力的轉移和有序流動提供保障；（4）培育新型現代農民。鄉鎮政府通過各種方式用全新的文化科技知識武裝農民，特別要做好農民的科技培訓工作，培養他們的效益觀念、科技觀念、法律意識、人權觀念及競爭意識，造就出一批具有現代商品意識和市場經濟意識的新農民；（5）人口和計劃生育工作。當前農村地區仍然是人口超生的重災區，各地鄉鎮政府在這一點上的職能一直沒有放松，但是在新形式下，計劃生育工作開展的方式、手段應該向人性化方向發展。鄉鎮政府職能轉變是鄉鎮行政管理體制改革的中心環節，既是改革的重點，也是改革的難點，各地鄉鎮自然、經濟等環境千差萬別，一定要因地制宜、抓住優勢、突出特色，鄉鎮職能轉變才會成功。
三、鄉鎮行政管理體制改革目標：構建服務型政府
后農業稅時代鄉鎮行政管理體制改革研究不僅僅是鄉鎮政府為了履行職責而進行的職能轉變，更不僅僅是為了減輕農民負擔而進行的機構改革，而應該把這一改革放到國家、社會與農民之間的關系高度上，放到中國現代化的進程中，放到社會主義新農村建設當中去研究，從而將鄉鎮行政管理體制改革拓展到鄉鎮政府管理模式轉型和創新的高度，用現代治理的角度來審視這一改革，重構國家、社會、農民關系，城鄉關系以及體制與機制等各方面的關系，并使鄉鎮政府更好地服務于農民、農村、農業。
服務型政府的構建從縱向分析，其重點在“治官”而不是“治民”,在于轉變鄉鎮政府職能，約束和規范政府應該干什么，只能干什么，不能干什么，做到科學執政、依法執政和民主執政的和諧統一，解放和發展農村生產力，促進農村經濟發展和維護農村社會穩定，強化鄉鎮政府服務能力，建立和完善農村社會化服務體系，完善農村公共產品供給機制，提高服務水平，建立服務優先、依法行政、上下協調、精干高效的鄉鎮行政管理體制。具體表現為：1.鄉鎮政府職能界定準確。按照“因需設崗”、“因事設人”的原則，明確鄉鎮政府職能，界定鄉鎮機構的責、權、利。（1）強化政府的社會管理職能，明確落實黨和國家法律、法規和方針政策，維護農村社會穩定，保障公民的合法權益；（2）保障公共產品供給，改善農村用水、用電、通訊、交通條件，改進農民的生產生活環境，搞好農村基礎設施建設。
2.科學配置鄉鎮機構規模。鄉鎮機構規模主要由鄉鎮的個數、鄉鎮內部機構設置和人員三部分構成，而鄉鎮內部機構設置的規模是重點。一般說來，鄉鎮規模沒有統一的標準，它的設置根據政府有效管理的地域、人口而定，要考慮到政府的行政能力、政府的職能、政府的辦事效率以及相關的技術設備等方面的因素，最終以鄉鎮能否實現農村社會的有效治理和滿足農民群眾公共需求為準。3.鄉鎮權力機制的科學管理。權力機制是多方治理的核心部分，只有構建民主、科學、合理的權力機構，才能實施有效的治理，才能建設服務型政府。首先，鄉鎮權力的產生要從過去的自上而下，改為自下而上，讓農民群眾有更多的知情權、選擇權、決定權；其次，鄉鎮權力的運用必須依法行政，規范鄉鎮政府行為。
從橫向分析，后農業稅時代鄉鎮政府治理應該強調政府與社會的合作，強調自上而下的管理和自下而上的參與的結合，強調管理主體的多樣性。在管理的性質上強調政府對公民的服務，在管理技術上強調引入市場機制，從而建立起政府、市場、社會三維框架下的多元治理體制。我們認為，在可預見的未來，我國鄉鎮政府多元治理的構成，必須強調政府的主導地位和作用，在此基礎上，充分發揮農村社會中間組織的橋梁紐帶作用，充分尊重農民的自主管理和民主參與鄉鎮社會事務的權利，分清政府應當承擔和做些什么事。具體說來：1.強調鄉鎮政府的主導地位和引導作用，這是鄉鎮政府作為一級政府機構存在的理由；2.完善農村中間組織和社會化服務體系，將鄉鎮政府讓渡出來的一些社會事務承擔起來，將城市文明導入鄉村社會，在政府與農民之間、農民與市場之間發揮社會的橋梁紐帶作用，為農民的生產生活服務；3.倡導農民參與鄉村公共事務和自主管理的積極性，激發他們的創造性。服務型政府的構建最終取決于農民的自主和覺悟，只有充分發揮農民的主體作用，尊重農民的權益，尊重農民的政治參與和自我管理，尊重農民的自主經營權，也只有政府通過各項政策引導，讓近9億農民獲得更多社會資源，鼓勵、引導和支持農村、農民建立各類社會經濟組織和行會，擴大它們的生存空間，讓農民為自己的事情做主，充分發揮社會各界的力量，政府才能真正為農村、農民、農業服務。
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