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變“征”為“買”，改革征地制度
原題：其實問題很簡單
近年來，隨著經濟發展，城鎮建設用地需求越來越大；由于城鎮國有土地存量有限，因此以征用農村集體土地為主要方式的“增量配置”手段就成了各地政府樂此不疲的“發展”選擇。“發展是硬道理”，誰也不能說什么；可惜的是，來自各方面的信息表明，“中國特色”的征地制度已經“發展”出越來越多令人痛心的問題來了；對此，中央已經引起了警覺和重視，不僅向各地派出了督察組，而且喊出了“實行最嚴格的耕地保護”的口號。許多學者出于長遠考慮要求中央改革和完善現行征地制度，提出了各種各樣的建議和主張，忠心可鑒，用心良苦。但我始終不明白的是，我的這些同行們怎么就那么舍不得放棄一個“征”字呢？在我看來，其實問題很簡單，一“征”生百弊，一“買”解千愁！
“征地”與“買地”之不同就在于，“征”是強制性的攫取，而“買”是平等的談判；“補償”是“老爺”對“小民”的施舍，而“價格”是買方與賣方市場搏弈的結果。當前各地征地實踐中暴露出的種種矛盾和問題無不因“征”而起，又無不可以因“買”而息。綜合各方面的情況來看，各地征地實踐中暴露出的問題大約包括以下幾個方面，這每一個方面問題反映的都是“征”與“買”的斗爭。我雖不才，愿試析之。
一是現行征地制度下濫征濫占現象嚴重，造成耕地銳減，使我國本已十分緊張的人地矛盾更加突出，這也是中央最關心的問題，畢竟13億人的吃飯問題不是小事。為什么我國的非農用地需求總是無限膨脹？為什么那么多土地被占而不用？為什么耕地在“最嚴格的保護”下越來越少？說到底就是，在現行征地制度下農民沒有發言權，失地農民被迫接受的是比市場“價格”低得多的“補償”，政府“圈地”太容易，圈來的土地太廉價，占地太劃得來了。當人們能以自行車的價格獲取寶馬轎車時，他們又何嫌寶馬轎車之多？試想，如果寶馬轎車是需要付出能夠真正體現其價值的價格去購買時，那么，又有多少人能買得起它？又有誰能買而不用？
二是“征地傷農”。“征地傷農”又有制度內傷農和制度外傷農之別。先來看制度內傷農問題，制度內傷農就是，在現行制度下，地方政府在征地時可以而且正在“合理合法”地“欺負”農民，這主要表現在兩個方面；一方面征地制度下的利益分配極其不公，地方政府借用現行制度的強大威力，以少得可憐的所謂“青苗補償費”等名義把農民承包的土地“補償”到自己的手里，然后再以高于“補償費”幾倍甚至幾十倍的價格“倒騰”出去，政府在這一進一出中究竟“倒騰”了多少好處已經有學者估算出一個天文數字，為了給政府留點面子，此處就不再涉及了；另一方面，政府又基本放棄了對失地農民應盡的社會保障和社會救助責任，結果失地農民是“城市化”了，但他們“進了城就失了業”，“有街可上而無地為生”了。問題出在什么地方？問題就在于，在征地制度下，土地供需雙方之間多了一個“中介”——政府，很顯然，如果土地供需雙方是平等的買賣關系，農民的賣地所得就會更多，失地后的生活也就更有保證。對此，現在學術界有一種很流行的“完善”征地制度的主張，就是要求政府用征地所得的“不義之財”建立一個保障基金，然后政府用這個基金去“為人民服務”——也包括為失地農民服務；我就不明白，為什么能夠通過土地供需雙方直接買賣解決的問題，一定要加入政府這個“中介”繞著彎子去解決？你們這些經濟學家們此時就不怕增加“交易費用”嗎？再來看制度外傷農，制度外傷農就是，在現行制度下，征地實踐中還存在一些違規“害農”現象，最突出的一點就表現在征地“補償費”的分配和使用上，由于法律規定農村土地“集體所有”，所以那本已少得可憐的“補償費”往往先被鄉鎮政府以“集體財產”管理者身份“管理”去一點，“村集體”再以所有者身份“所有”一點，有時還要很不幸地被干部隊伍中的腐敗分子“腐敗”一點，經過這么“三個一點”，結果能到農民手里的“補償費”就只剩下“一點點”了。何以如此？問題仍然在于，在征地這場不平等“交易”中，農民沒有取得真正的“交易”主體地位，農民和土地需求者之間擋了許多堵“墻”；這就很容易想到，如果農民和土地需求者之間能夠直接達成買賣關系，那么，那“三個一點”也就沒有可乘之機了。可見，無論是從哪方面考慮，要徹底解決“征地傷農”，必須使農民成為真正的土地市場交易主體！
三是征地誘發腐敗，腐敗摧殘經濟。由于征地制度是一種行政管理審批制度，所以征地、用地就不可避免地和權力相聯系，且征地、用地涉及的貨幣標的相對較大，這就為腐敗既提供了可能也提供了動因；近年來涉及征地、用地的腐敗案件連年上升就是最好的佐證。不僅如此，在征地制度下，非農用地是通過行政審批取得的，結果就出現了一些對政府官員的“公關”成功者獲得了土地，但他們卻不是土地的真正需求者，真正的土地需求者又往往“公關”不成，于是，同一地塊反復“倒騰”、幾經易手的鬧劇就在中國房地產界不斷上演了，這樣反復倒騰的直接后果是使土地成本占了中國房地產業建設成本的三分之一，中國的商品房成了名副其實的“金屋”，中國的房地產業剛剛起步，市場就已經“飽和”了。時至今日，我國積極的財政政策已經積極了多年，財政風險和金融風險同在，而需求不足、市場疲軟的局面卻仍未改觀，如果房地產業一旦“崩盤”，那我們不愿看到的“滯漲”離我們還有多遠？世界各國的經驗表明，防范和消除腐敗的最好辦法，就是讓權力與經濟交易無涉；所以，無論是從政治上考慮，還是從經濟上考慮，現行征地制度都不能繼續下去了，改“征用”為“買賣”，時不我待！
十六屆三中全會提出，要進一步完善社會主義市場經濟體制，培育和完善市場體系是其重要內容。要素市場是市場體系的基礎，土地是一種最基本的生產要素，因此促進土地流轉的市場化是完善社會主義市場經濟體制的必然要求。我們既然想親近市場，就要遵循市場游戲規則，要盡快建立起土地一級、二級流轉市場，而政府應超然于土地流轉市場之上，做一個服務者、管理者、協調者，政府要相信“人民”，當“人民”成為真正的市場主體時，他們自然會照顧好自己的，因為市場和莫斯科一樣不相信眼淚。這里還有一個問題，就是要想使農民成為土地市場真正的交易主體，必須要賦予農民相對完整的土地財產權，明確農民對其土地的排他性占有，只有這樣土地流轉市場才能真正建立起來，農民在土地市場上的交易行為才能不受制于人，農民的利益才能得到保障，土地流轉中的“傷農”、“害農”現象也才能得到有效遏止或消除。我的一貫主張是，在實行農村土地國有化的基礎上，賦予農民對土地的永佃權，把它作為一種用益物權以法律的形式固定下來，這樣做既可在當前滿足土地市場建設的需要，又可避免土地私有化可能帶來的政治風險，降低了土地制度改革的政治成本，符合我國漸進式改革的基本方向。為此，要對我國現行的《憲法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等進行修訂和補充，同時制定出指導和約束土地市場交易主體行為、維護土地市場秩序的具體政府法規、政府條例，使土地交易既始終處于政府宏觀調控和監管之下，又能使土地有序、順暢流轉。“征地運動”可以休矣！
當然，征地制度并非中國所獨有，事實上，大多市場經濟國家政府都保留適度的征地權，那是為了國家安全和公眾利益的需要，但這權是被法律嚴格限制、小而又小的。我們也完全可以照此辦理，盡快制定出專門的法律，嚴格、具體、清晰地界定政府征地權的使用范圍，規定范圍之外的土地流轉則一律托付給市場，政府即使有鞠躬盡瘁之心，也千萬不要再事必親躬了！若如此，上面所述的多種因征地而產生的矛盾必將不攻自破，其實問題就這么簡單！
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【作者簡介】：張德元（1963——），男，漢族，安徽舒城人，大學本科學歷，安徽大學經濟學院副教授，主要從事農村經濟研究。
【通訊地址】：安徽省合肥市安徽大學經濟學院 【郵政編碼】230039
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