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廣東“農地入市”評析
摘 要：廣東“農地直接入市”的“新土地革命”，是根據廣東省的實際情況對農村集體所有制土地流轉作出的系統性規定，符合憲法和土地管理法的精神，不存在“以‘規’試法”的問題，具有巨大的示范效應。
光明觀察刊發劉海明、劉世強的文章《“新土地革命”：挑戰國法權威？》，文中對廣東省發布的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》提出質疑。并“擔憂的是此舉一出，國家法律的權威性將受到挑戰，程序正義面臨著慘遭破壞的危險。這不是危言聳聽”。認為廣東的“新土地革命”的目的是“突破《土地管理法》的限制”。“只要該辦法正式實施，其中導致違法改變土地使用性質的現象，必將成倍增多，當不是杞人憂天”。最后“希望廣東方面三思而后行，不能口頭上喊著依法治國，行動上卻不要法律”。“同時，更希望全國人大和國務院和國土資源部，對廣東的這個‘新土地革命’叫停”[1]。
作者的擔心或許不無道理，也或許是作者根本不能全面了解廣東特別是珠江三角洲的實際情況和有關法律法規，因此才提出這種不能與時俱進的觀點，更或許這才是作者的“杞人憂天”。為此，筆者作出簡單的闡釋。
首先，對于廣東特別是珠江三角洲地區，由于覆射到農村的工業化、城鎮化程度越來越高，農村居民正慢慢向市民角色轉變，原來的農村村落也逐漸實行社區化管理。但在工業化和城市化的過程中，政府的公共財政還有相當部分未能覆蓋到農村，在沒有國家財政支持的情況下，農村集體要負擔著社區服務與社會管理等公共職責，如落實計劃生育、義務教育、征兵、優撫、救災救濟等各項政策的社會管理職能，以及人員工資、道路環境維修整治及部分社會保障等開支，社區管理和公共開支也隨著經濟的發展、生活質素的提高及人口狀況的變化不斷增大。社區組織要實現其社會管理職能，必須要求農村社區集體有一定的經濟收入來源來保障公共開支，因此進一步發展農村集體經濟，穩定和擴大農村社區集體的收入，成了農村社區集體經濟組織的重要任務。
但由于集體興辦企業存在經營風險，以及對企業經營者和經營狀況的監管問題，大部分社區成員不贊成動用集體資產辦企業，因此，發展農村社區集體經濟主要在土地上，即以土地出租或在土地上建廠房或商鋪出租的形式為主。而且隨著工業化和城市化的不斷推進，二三產業的不斷高速發展，對土地需求越來越大，土地非農用價值越來越高，農民對土地的價值及其今后的作用已經有高度的認識和覺醒，相對于政府征用土地的補償費與實際使用價值相差懸殊，不希望被征用而永久失去土地收益的所有權。而且農村集體所有土地急劇減少，土地非農收益在農村集體經濟的地位越來越重要，農村集體的存量土地（及其廠房、商鋪）出租租金成了社區集體的主要收入來源。
因此，以土地經營為主的農村股份合作制社區經濟組織也逐步推廣，經營土地也成了發展集體經濟的重要途徑。
其次，由于以往的開發區建設，已經出現了農田基本設施及耕種環境的破壞，如水源灌溉問題、水土流失問題、蟲害鼠害問題等，相當部分的存量耕地根本難以耕種，就算勉強耕種已經是收益甚微。而且目前廣東特別是珠江三角洲不少地區被鉻和汞等有毒重金屬污染的土地已有很多[2]，這些耕地就算勉強耕種，產出的也是一些有害的農產品，長遠來說繼續耕種是得不償失。也有一些在開發區建設過程中也形成了部分根本不能的耕種（如露出原土硬土）的土地，只能長期丟荒。如繼續僵化地執行耕地保護措施，這些土地不能轉為集體建設用地作有更高收益的非農用途，將嚴重扭曲土地的使用價值。
另外，根據《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（以下稱《管理辦法》）均指是“集體建設用地”而非指耕地或其它集體土地，其總則第一條明確規定，是“為加強國家對集體建設用地的管理，合理利用土地，規范集體建設用地使用權流轉市場秩序，促進經濟可持續發展，根據國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定，結合我省實際，制定本辦法”。其第二條規定“集體建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，適用本辦法”。實質上主要是規范集體建設用地使用權流轉市場秩序。根據規定，集體建設用地使用權出讓，是指農民集體土地所有者將集體建設用地使用權讓予土地使用者，由土地使用者向農民集體土地所有者支付出讓價款的行為。集體建設用地使用權轉讓，就是指農民集體建設用地使用權人將集體建設用地使用權再轉移的行為。集體建設用地使用權轉租，就是指承租人將集體建設用地使用權再次租賃的行為。《管理辦法》通篇只是對“集體建設用地”作出規定。
根據《中華人民共和國土地管理法》第三條規定“土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地”。“建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等”。第十條規定“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。第四十四條規定“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續”。“ 省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準”。“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。在已批準的農用地轉用范圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批準”。“本條第二款、第三款規定以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準”。這明顯說明了省級人民政府有權批準第四十四條第二、三款規定外的農用地轉為建設用地。
而《管理辦法》第三條也明確規定“取得農民集體土地進行非農業建設，應當符合國家有關產業政策及當地土地利用總體規劃、城市規劃或村莊、集鎮規劃。涉及農用地轉為建設用地的，應當落實土地利用年度計劃的農用地轉用指標”。這些規定說明，均是在憲法和土地管理法所規定的農村土地集體所有制性質的基礎上，針對廣東省的實際情況，對農村集體所有制土地流轉作出的系統性規定，并不存在作者所說的“以‘規’試法”的問題。
對于廣東特別是珠江三角洲地區，雖然經濟發達和城鎮化程度高，但在農村仍然存在大量的低收入人群，政府的公共財政更未能完全覆蓋到農村，《管理辦法》對農村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權”的原則納入土地交易市場規定，集體土地所有者出讓、出租集體建設用地使用權所取得的的土地收益應當納入農村集體財產統一管理。其中50%以上應當存入銀行（農村信用社）專戶，專款用于本集體經濟組織成員的社會保障安排，這本身是解決政府的公共財政對農村投入不足問題，有學者認為，“廣東省政府的規定具有巨大的示范效應”。“假如全國各地都能通過對集體土地流轉規范化管理，并且將流轉所得50%以上用于集體經濟組織成員的社會保障安排，那么，可以在很短的時間內建立農村社會保障體系。這是功在當代、在千秋的偉大事業”。[3]筆者雖然沒有如此高度的認同感，但仍認為其具有巨大的示范效應，也是廣東省統籌城鄉建設的重要措施。
最后，《管理辦法》自我定性為“草案”，其本身就意味著是可以根據實踐需要再行修訂。而眾所周知的是，近三十年前由農民自發的“包產到戶”也是不“合法”的，但最終是合法出臺了使中國發生翻天覆地變化的農村土地改革措施，并以此而拉開中國經濟體制改革的序幕。因此，對于廣東“農地入市”的“新土地革命”并非簡單如作者所說的“叫停”，到目前為止是切實可行的，更必須以時俱進地看待。
注 釋：
[1]、劉海明、劉世強：《“新土地革命”：挑戰國法權威？》，光明觀察2005-09-26。http://guancha.gmw.cn/show.aspx?id=4331
[2]、鄭子軒.《耕地匱乏污染嚴重 代表建議土壤污染防治立法》.《南方日報》,2004-03-09
[3]、喬新生：《規范流轉善用集體土地》，大公報，2005-09-22
２００５／０９／２９于廣東佛山南海
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