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影響農民收入增長的體制性障礙——政府與市場雙重失靈

時間：2023-02-20 22:36:16 社會學論文我要投稿

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內容提要:農民收入增長滯緩甚至負增長是困擾農村發展的一大難題。影響農民收入增長的原因很多，只有從政治體制、經濟體制上才能找到根源。這種根源既有政府失靈，其表現是城鄉治理兩極化、財稅體制集中化、行政指導指令化、管理目標自利化、鄉鎮政府農場化；也有市場失靈，其表現是農民收入有限性、“抓大放小”片面性、環境污染全面性；甚至還有政府與市場交叉失靈，其表現是土地產權殘缺性、村務管理失效性、社會保障滯后性、智力投資短缺性。也只有從體制上才能尋求解決農民收增長問題的治本之策。

影響農民收入增長的體制性障礙——政府與市場雙重失靈

關鍵詞：農民收入增長；體制性障礙；政府失靈；市場失靈

減輕農民負擔，增加農民收入是事關農村經濟發展和社會穩定的戰略性問題。關于增加農民收入問題專家學者提出了很多“醫方”，各級政府也采取了許多措施。但是，鄉鎮企業增長幅度和吸納農村過剩勞動力的能力連年下滑，農民收入更出現了連續負增長。造成這一狀況的一個重要原因是解決農民收入問題的方法多局限于農業內部，采用的是諸如調整種植結構等治標之策。筆者認為，增加農民收入是一個系統工程，涉及“三農”問題的根本，不是調整種植結構這類方法所能解決得了的；只有從政治體制、經濟體制上才能抓住影響農民收入增長的根源，也才能找到解決農民收入問題的治本之策。

一、影響農民收入增長的體制性障礙之一：政府失靈

政府是農村公共事務的管理者，農民收入增長問題與政府管理失靈的相關性非常大。

1．政府失靈的表現之一：城鄉治理的兩極化

要增加農民收入不能僅從農村這個小圈子來找方法，因為影響農民收入增長的最根本的原因還不在農村本身，而在城市，其中的關鍵在于農村與城市發展的兩極化，即有關學者所概括的一種新的“一國兩制”：城鄉分割，一國兩策。（陸學藝，2001）客觀上，中國這個人均資源有限的農業人口大國，建國初期在戰爭環境和沒有外部市場的壓力下，不得不追求重工業優先的國家工業化，城市自然是國家發展的重心，也是國家重點保護的對象。逐步形成了包括“工農差別”的城鄉對立的二元結構，以農村補城市，優先發展城市。主要手段是工農業剪刀差，城鄉戶籍兩種政策，“農”與“非農”界線分明。二元經濟結構和經濟運行中的體制約束及歧視性的政策，造成了城鄉收入的兩極化。

城鄉分治體制在經濟發展平和的條件下，農村向城市作出的是常規貢獻，而當經濟發展出現波動，國家首先犧牲的是農民的利益，保住城市利益，此時農民作出的犧牲更多。遠的如1957年大煉鋼鐵時，經濟發展過熱很多農民進入城市、進入工廠，成為“非農”，但是在隨后的經濟大調整中，首當其沖的就是這些農民，這部分從農村轉移出去的農民又被遣送回鄉，重當農民；近的如1996年后，城市下崗職工增多，城市就業機會減少，為保護下崗職工人利益，各地再就業工程大多通過政策法規清退農民工、臨時工，為下崗職工騰出崗位。國家這種政策選擇有其理由：城市穩定關系全局，因為城市工人沒有土地、缺少生產資料，一旦這些人不穩定，就會很快發生社會動亂。而農民卻不同，農民有可以活命的土地，犧牲了一些分農民的利益，不會徹底影響到政局的不穩，加上農民生活的空間不象工人那樣集中，容易分化矛盾，不致造成尖銳的沖突，農民勞動力過剩就不會像下崗職工那樣動輒到政府門口示威靜坐。

城鄉分治為城市工業化發展奠定了基礎，但是，當工業化發展到一定程度，進一步犧牲農民的利益，必然影響工業的發展。當前出現的通貨緊縮現象，就與農民收入過低有關。在2000年初冬舉行的一次“農民收入和消費增長論壇”上，中國經濟研究中心主任林毅夫指出：增加農民收入，對城市經濟也會有促進作用。中國經濟出現通貨緊縮的現象，主要指城市生產過剩，在廣大的農村還是有市場的。因此，唯有農村實現現代化才能促進中國工業的現代化。

現階段中國的農村正在從傳統農業向現化農業轉變，農業的現代化現在正是需要工業進行反哺的時候了。即使農業進入了現代農業階段，也需要工業來穩定地反哺和保護。只有這樣，才能避開農業生產的自然風險、市場風險和體制風險。工業越發達，反哺的力度也就會越大。沿海一帶工業發展很快，特別是鄉鎮工業發展快，反哺農業的力度也就越大，農民收入就能穩步增長。

2．政府失靈的表現之二：財稅體制的集中化

自從1994年實行分稅制以來，中央財政和政府宏觀調控能力大大增強，中央對地方的控制也增強了。但是，分稅制主要規定中央政府與省一級政府之間的事權劃分，確定兩者之間的分稅范圍，卻沒有規定省以下政府之間的財權關系。分稅制實行的結果是省政府對地級市政府實行財政包干，地級市政府又與縣、區政府實行財政包干。這樣逐級包干，好的財源總是被上一級政府抓走，其結果是地級市以上各級政府的財政有保證，而縣鄉政府的財政常入不敷出，據有關資料顯示全國50-60%的縣政府和75%的鄉政府發工資都有問題。另一方面，由于農村經濟發展的后勁不足，盈利的企業很少，縣鄉吃皇糧的人很多，僧多粥少，加上財政收入不足，工資不到位、少發的現象比比皆是。可以想象，在一個連工資都難以有保證的地方，公務員實施行政行為的公正性能有多大的保證，根據管理學的常規，管理者的低成本往往導致管理效果的高成本。

財稅體制的集中化直接導致了縣鄉財政赤字。從稅收得不到足夠的錢，縣鄉政府以及村委會[①]在進行管理時出現如下政府失靈：

其一，縣鄉政府在進行政務活動時，常把創收當作第一位的要事來抓。公務員如果工資都發不出，行政權力就會向行政主體方面傾斜，政府決策往往在考慮公共事務管理時，滲入行政主體自身利益需求。因此，出現各種名目的亂攤派、亂集資、亂收費，就不足為奇了。而這些費用最終都落在了農民的頭上，農民收入有限，可負擔卻很重，農民收入問題也就越發嚴重。

其二，農村基層政府增加農民負擔已為中央所明令禁止，農民也在自覺地抵制，因此，政府靠增加農民負擔來解決財政赤字越來越困難。沒錢怎么辦？政府不能關門，政府無法運轉社會也就無法正常運轉。因此，縣鄉政府以及村委會舉債發薪已成了普遍現象。有關資料統計：三農負擔共計近20000億之巨，按6%利息計算，年需要利息1200億，就是貸款還款期平均放寬到十年還完，不再增加農村集體貸款和借款，一年也需要平均還本付息近2600億。十年期間，分攤到每一個縣，平均每年需要還本付息一個億，平均到每個鄉鎮每年要還本付息580萬元（周天勇，2001）。劉喜堂（2000）根據對全國81個農民負擔檢測縣的調查，鄉均債務額達到1098.6萬元，均凈負債為708. 4萬元，鄉鎮一級政府面臨破產。農村基層政權的債務最終還是要靠征收農民稅費來還。

3．政府失靈的表現之三：行政指導的指令化

政府干預經濟是政府的一項重要的職能，而政府干預往往缺乏足夠的準確的信息。政府要有效地干預經濟生活必須掌握全面準確的信息。就我國情形而言，由于信息渠道不暢通、信息技術手段的落后以及普遍存在的人為‘攙水分’等原因，政府要

及時地得到全面準確的經濟信息更屬不易，且獲取信息所需要的高額成本，也限制了政府在這方面的努力（周明生、金太軍，2000）。

實施行政指導是農村基層政府推行積極行政的一個重要手段，也是必不可少的。但是，農村基層政府，特別是鄉鎮政府實施有效的行政指導，尤其是有關市場信息的行政指導卻是勉為其難。其原因：一是鄉鎮政府的信息渠道并非總是暢通的，而且信息的來源單一，主要依靠上級政府提供；二是鄉鎮財政困難，很難擠出一定的費用來收集有關信息，而信息的獲取卻往往需要高額的成本；三是鄉鎮信息處理的人才匱乏，在我國大多數鄉鎮高層次的人才很少，鄉鎮擁有計算機也少，能利用互聯網的鄉鎮更少；四是鄉鎮缺少收集信息的積極性，因政府行政是非盈利的，政府進行行政指導是政府的職責所在，而收集信息卻要高額的成本，這種成本是不應向使用者轉移的，因而制約了鄉鎮收集信息的積極性。

正是由于行政指導信息的獲取存在諸多困難，所以鄉鎮行政指導中領導“拍腦袋”決策的事時有發生。鄉鎮領導“拍腦袋”決策難保決策的失誤，而一旦失誤，損失只能由農民獨自承擔，因為行政指導是不具有法律約束力的行為。按理說，農民對于行政指導可采納也可不采納，但是鄉鎮領導往往為了推行其“規劃”，強制要農民執行行政指導，如強制種煙草、種果樹、種藥材等。在現階段，由于鄉鎮管理水平不高，行政指導往往變成行政指令，強制的行政指令直接妨礙了農民經營自主權，挫傷了農民生產的積極性，影響了農民投資的力度，最終影響到農民收入的增長。

4．政府失靈的表現之四：管理目標的自利化

政府的管理目標和存在依據是為公共事務服務，提供公共物品（王廣正，1997）。但是，對于農村基層政府來說，在提供公共服務的同時，也存在管理目標為自身利益服務的傾向。產生這種自利性的原因有：

其一，基層政府具有擴張行政權力的欲望。“很少有人能夠抵御增加他們自己的影響或權力的誘惑。政府也是如此。它們常常傾向于做的既多又長。” （薩繆爾森、諾德豪斯，1992）各級地方政府常常想方設法建造漂亮的政府辦公大樓，購買高檔的小汽車，但是沒有借以計算這些項目的經濟價值的損害報告，只要有地方人大的審議通過，或者黨委常委會、政府常委會集體通過，甚至由主要領導跟其它領導通通氣就行。每一位領導上任以后，總想“為官一任，造福一方”，總想有所建樹，這樣一方面可在群眾中樹口碑，另一方面為升遷做好準備，由此很多形象工程應運而生。更要命的是每一位領導的形象工程往往不同，前任領導的形象工程可能是種大棚蔬菜，后任領導的形象工程可能是種果樹，農民的生產成了某些官員樹立政績的手段。農民在政府行為中往往不知所措，種了挖，挖了再種的事并不少見，社會財富的損耗太大，農民不堪重負。農民收入的增長，缺乏長期的規劃，很難產生規模效應。

其二，鄉鎮政府機構和人員膨脹的限制措施少。政府不以營利為目的，政府機構的膨脹在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服務和公共物品為已任，公共物品越多，服務越周到，就說明政府是有效的政府，是為民的政府，但是，提供這些產品，政府也需要花成本，更需要大量的公務員去完成，人越多能辦的事當然就越有條件干好。所以，鄉鎮政府對于臃腫的機構和龐大的公務員隊伍并非十分排斥。其次，在機構改革過程中，上級政府可以將富余人員分流到下級政府或盈利的企業或事業單位，而到了鄉鎮這一級，再也無可分流的下級政府了，鄉鎮本身人員就多，加上上級政府分流來的人員，鄉鎮集中了大量的富余人員。再次，當前鄉鎮企業不景氣，大中專畢業生、轉業復員軍人，一個個削尖了腦袋往政府部門鉆，個個都想吃皇糧。鄉鎮政府的這些富余人員個個都是“非農”人員，又沒有土地可分給他們，改革要搞但又不可能不給他們活路。辦企業，現今的大環境并不好，沒幾個人再敢下海。因此，鄉鎮政府吃皇糧的人太多，在稅源不足的情況下，財政成了吃飯的財政，甚至連飯都吃不飽。一個連飯都吃不飽的政府僅靠政府自律而不向農民伸手是不可能的，這就是我國絕大數農村政府的現狀，農村基層政府管理目標的自利化有其存在的社會根源。政府變為為自己服務，使政府管理失靈。農民負擔加重，相對來說收入就減少了。

5．政府失靈的表現之五：鄉鎮政府的農場化

不管是行政指導的指令化引起政府失靈，還是管理目標的自利化引起政府失靈，兩者都在不同程度上涉及到了政府對于農村經濟發展應當充當什么樣的角色的問題，也就是“農村政治發展問題”（黨國英，2000）。

農村政治發展問題的實質是政府在對待農村問題上，是由政府來指導發展，還是由農民自主發展，也就是說農村的發展權是掌握在政府手里，還是掌握在農民手里。理論界對于政企問題談得很多，同時也認同政企必須分開，但是對于農村中鄉鎮政府與農業的關系（以下簡稱“政農關系”）卻很少涉及，似乎“政農關系”已經很清楚了，好像只有按家庭聯產承包責任制（現改稱為“家庭承包制”）辦就行了。其實，“政農關系”并未真正解決。由于理論上缺少對“政農關系”的全面的權威性的闡述，在對待“政農關系”上，作為擁有行政權力的政府在“政農關系”上具有優益性，他們往往把農村的發展權片面地理解為“政府發展權”，并濫用這種權力，把農村變成了鄉鎮政府的“農場”。鄉鎮政府直接組織經濟的動力和措施大大加強，政府干預農村經濟的力量非常強大，在“調整農村經濟結構”的口號下，鄉鎮政府大力推行小圈子內的“小計劃經濟”。農民的生產經營自主權難以得到保證，個別農民自覺抵制這種行為，但對于擁有行政權力的鄉鎮政府來說，往往力不從心，有時還會被鄉鎮政府穿小鞋（比如在承包土地或承包其他生產資料時被剝奪承包權）。個別地方農民由于反對鄉鎮政府的農場化，遭到專政工具的制裁，有的農民甚至遭到槍殺（如海南一農民由于不愿出讓承包地，被一副鎮長下令當街槍殺）。鄉鎮政府農場化受害的是農民，因為在這種農場化過程中，政府是不承擔任何風險的，農場化經營中出現的風險全部由農民承擔。有了風險，農民可能會傾家蕩產，很快貧困下去，而政府卻旱澇保收。有了成績，政府就來摘果“據實收取”各種稅費。正是由于鄉鎮政府這種農場化管理，許多農民背井離鄉到城里去找活路，有的農民干脆就讓土地拋荒，增長農民收入也就無從談起了。

二、影響農民收入增長的體制性障礙之二：市場失靈

雖然市場機制在資源配置中起基礎性作用，但是市場有其自身所固有的矛盾無法克服，這就是經濟學中所說的“市場失靈”，市場失靈既可由市場本身不足引起（如壟斷和外部經濟效果），也可由市場經濟體制的不完善引起。對于處于自然經濟占據很重要地位而商品經濟剛剛起步的中國農村來說，市場失靈的程度是很深的。

1．市場失靈的表現之一：農業收入的有限性

根據國家統計局統計數字顯示：1978—1984年，我國農民人均純收入增長平均為13.4％，為增長速度最快年份；1994—1996年，年均增收300元，為數額最高年份。自1996年我國農民人均純收入在取得比上年增長９％的增幅后，便進入了急

轉直下的階段；1997年農村居民人均純收入僅比上年增長4.6％，增速比上年下降了4.4個百分點；1998年農民人均純收入增長4.3％，增速又比上年下降0.3個百分點；1999年增速又回落到3.8％；[②] 2000年增速進一步降至1.9%。[③]至2001年農民收長才緩步增長到4%。（沈路濤，2002）農民收入中的主體部分是農業收入，農業收入占農民收入比重的52%。1978年—1984年農民收入增長最快的原因是當時市場上糧食短缺，而改革解放了農民，糧食產量大增，因而農民收入也就增加了。1994—1996年農民收入增收額最大，主要得益于政府的采用保護價格收購，由政府的強制力量引起農產價格增長，實現農民收入的增加。2001年農民收入緩步增長的一個重要原因是費改稅后，農民負擔減少20%以上。但是，隨著農村改革的進一步深入，靠政策推動收入增長的空間越來越小了。隨著市場經濟體制的逐步建立，農民收入必然靠市場來調節。

可是，在我國現階段，市場調節農民收入的空間已很少。因為我國是一個農業大國，80%以上的人口是農民，70%以上的人口從事農業生產。農產品的自給率特別高，70%以上的農產品由農民自己消費，農產品的商品率不到30%。農產品的價格下降，農民收入減少，按一般的市場規律，市場將引導農民將生產資料轉移到有利可圖的產業，實現資源的優化。在中國，市場的這種調節作用是不可能實現的，中國的農民不可能一個個都不生產糧食、不搞農業生產，中國農業生產的轉移和中國農業人口的轉移面臨著一道道難關，能轉移的只有少數。在市場的調節下，中國農民“適應”的方法是不讓產品走向市場。賣糧難，農民就會不賣，對付增產不增收的方法是不賣糧，減少農產的商品率。農民退出市場，加劇了農業的自然經濟程度，市場的調節功能進一步萎縮。農民增收的可能性也就隨之減少。

而且，隨著加入WTO的進程深入，國外大量的價廉物美的農產品將會進一步進入我國市場，進一步沖擊農業生產，農產品價格上漲空間更小了，市場調節農業的功能還會減小。在WTO規則下，對糧食實行保護價格收購的政策也無法繼續實行，農民收入增長令人擔憂。

2．市場失靈的表現之二：“抓大放小”的片面性

“抓大放小”政策是政府針對國有大中企業改革提出的改革理論和措施，這一政策對于國有大型企業脫困起到了很好的作用，為我國的大型國有企業發展、增強競爭力奠定了基礎。但是，這一政策對于中小企業，特別是農村鄉鎮企業沖擊很大，顯示了“抓大放小”政策的片面性。這一個政策放在全國政治、經濟的全面改革大環境中來看，影響面很大，特別是對農村小城鎮化和農民人口的非農化產生深刻影響。從市場調節的角度來看，“任何經濟實體的不斷擴大，收入（或利潤）的持續增長，都有賴于生產規模的不斷擴大，工業企業是這樣，農戶也是這樣。所不同的是，隨著工業企業生產規模的擴大，在工業領域就業的人口就會不斷增加，而要使農戶生產規模擴大，卻必須減少農業人口。” （趙健、蔡宇平，1999）農民收入可以用公式表式為：農民收入=（農業收入-+非農收入—農業稅費）/農業人口。直接從事農業生產的絕對人口減少，農戶生產規模才能擴大，農民收入才會增長。這里涉及到兩個問題，一是農業人口的非農化，二是農村發展的城鎮化。

建國以來農業人口的非農化發展的速度很慢，受城鄉治理體制兩極化的影響和制約。當前城鄉治理兩極化的改革正大步進行，全國各地都在興起戶籍居民化運動，正在逐步取消城鄉戶籍的差別，這又為農村剩余人口的轉移創造了新的條件。農業人口的轉移的前提應是農村發展的城鎮化，實現城鎮化應有大量的鄉鎮企業的發展，沒有鄉鎮企業就無城鎮化，第三產業在小城鎮沒有太大的市場需要。鄉鎮中小企業是吸收就業最多的地方。經濟發展規律表明，越是大型企業，生產的現代化程度越高，吸納就業的機會反而減少。發展中小企業，鼓勵中小企業是國外解決就業、轉移農業人口最為重要的方法。我國“抓大放小”政策雖然在城市改革中起到了作用，但是對于農業人口的轉移是不利的，也不利于農村城鎮化的發展。因為從全局來看，中小企業更需要保護，沒有中小企業的發展，大型企業的發展就失去了支撐。當前“抓大放小”政策，限制了市場的調節功能，影響了鄉鎮企業的發展，阻礙了農業生產規模的擴大，制約著農業生產和農產品市場的發展，進而影響農民收入的增長。

3．市場失靈的表現之三：環境污染的全面性農民生產和生存的環境全面污染是當前經濟發展外部經濟效果的表現。“當生產或消費對其他人產生附帶的成本或效益時，處部經濟效果便發生了；就是說，成本或效益被加于其他人身上，然而施加這種影響的人卻沒有為此而付出代價。”（薩繆爾森、諾德豪斯，1992）農民生產和生存的環境全面污染表現為外部經濟的消極影響，即外部經濟負效果。近年來這種負效果全面影響了農業的發展，不僅影響到了農民收入的增長，而且影響到了農民的生存。環境全面污染主要原因可作如下分析：

一是由于農業生產發展所造成的。傳統的農業生產規模和產量都不大，隨著生產資料發生變化，化肥取代了農家肥，殺蟲依賴農藥。化肥、農藥的使用使農業產量大大增加，但是使用化肥、農藥一天天地破壞了環境。大量使用化肥，土地逐漸出現板結，土壤肥力下降，這是明顯的掠奪性開發。改革開放以來，農村土地雖然承包后幾十年不變，而實際上農民的土地時常在調整，土壤肥力下降后，農民并不急于改善土壤，因為說不定過幾天又會調整結別人了。農藥的使用雖然殺了害蟲，但也殺了無害的鳥獸蟲蛇，自然生態破壞嚴重，人類的生存環境受到嚴重的威脅。而且，大量使用農藥后，農產品食用的有害性增大，影響人們的消費信心。而這些，農民在生產時是不會考慮的，這是經濟的處部負效果的表現，靠市場來調節是做不到的。但是這種負效果，遲早會被反饋回農業本身，因為土壤破壞農民將來要花更大的成本來恢復，生態破壞直接影響生產產量，農產品的可靠性令人懷疑影響農產品的檔次和價格。農業生產本身造成的環境污染直接影響農民收入，而且影響未來的農業收入。

二是由于鄉鎮“五小”企業發展所造成的。在農村改革開放之初，經濟二元結構體制制約了農民向城市轉移，大量農村剩余勞動力和其他生產要素不能向農村以外的地區和部門轉移，農民只有就地辦鄉鎮企業，摸索出一套“離土不離鄉，進廠不進城”的土辦法來辦鄉鎮企業，來發展農村的工業化。在這種情況下發展起來的鄉鎮企業大多屬于“五小”企業，這些企業在改革之初，為農村的發展，為農民收入增長做出了貢獻。“五小”企業的發展，實事求是地說，是“不得已而為之的一種做法，農民為此付出了很大代價，國家和社會付出了很大的代價，環境和資源也付出了很大的代價。”（陸學藝，2001）“五小”企業極大地破壞了農業的生態環境，現在人們已認識到不關停并轉是絕對不行了。但是，對于“五小”企業的關停并轉并不那么容易，主要原因是地方保護主義。“五小”企業雖然環境污染嚴重、能耗高，但對于一些不發達的鄉鎮來說，可能是財政收入的支柱，關了“五小”企業，就斷了政府的財路。因此，一些地方的政府對于“五小”企業睜一只眼、閉一只眼，大會小會上報告說早

關了，而實際上還在生產。“五小”企業雖然在一定程度上增加了農民收入，但從長遠來看，破壞了農民賴以生存的環境，直接破壞了農業生產，許多地方農民就是由于環境破壞無法生存，而不得不背井離鄉。

三是由于農村盲目開發所創造的。農民苦，農村窮。窮苦的農民大多找不到好的致富路，因此只能靠山吃山、靠水吃水，開發現有的有限資源是農民能致富的捷徑。所在，從農村改革開放以來，全國各地興起了開發自然資源的熱潮。資源是有限的，盲目開發引發了很多不利后果，主要表現為水災、旱災、沙漠化、環境污染、山體滑坡等，雖然有些農民因此致富，但是自然環境破壞可能會使農民在災害面前功盡棄。市場對于農村的這種盲目開發表現出無能為力，農民在眼前利益的驅使下，吃了子孫飯，斷了子孫的財路。

四是由于地方政府盲目引進所引進的。有些地方政府為了本地經濟的發展，對于引進外資往往提供十分優惠的條件，對于一些污染環境破壞生態的企業也不加限制，只注重引進的項目數和資金額，忽視環境保護，經濟雖然在短期內發展，而農民生存的環境卻因此付出了沉重的代價。

三、影響農民收入增長的體制性障礙之三：政府與市場交叉失靈

影響農民收入增長的體制性障礙，不僅有單方面的政府失靈，也不僅有單方面的市場失靈，還是更嚴重的方面，即政府管理和市場調節同時失靈，這種交叉失靈，對于農民收入的增長影響更大。

1．政府與市場交叉失靈的表現之一：土地產權的殘缺性

土地問題歷來是農民問題的核心。新民主主義革命時期，毛澤東等人抓住了這個核心，提出了革命勝利后，將土地歸還給農民，從而贏得了最廣大農民的支持，實現了中國革命的勝利。十一屆三中全會以后，以鄧小平為核心的第三代領導人，對農業進行改革的關鍵措施就是從農民的土地改革開始的，實行農民家庭聯產承包責任制，很快將農民從大集體中解放了出來。當前，“三農”問題及其外在體現的農民收入增長問題從根源上說，最終還是土地問題。

改革開放以來，我們總認為農民的土地問題已經完全解決了，而實際上土地問題（主要是土地的產權問題）并未從根子上解決。當前的土地產權制度是“土地的使用權歸農民所有，并且長時間不變，其長處是農民有高度的經營自主權，成為長期使用最基本生產資料的市場主體，突破了政府干預下的高度集中計劃。” （陳文科，2001）現行土地產權制度實際上是土地的使用權和所有權分離,農民是擁有土地使用權,那么相對而言,誰是土地的所有者呢?1982年憲法第十條第二款規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”由此可見，農民的土地所有者是集體，代表這種所有權的主要是鄉鎮政府和村委會。這就出現了這樣一對矛盾：家庭承包制賴以存在的是土地，但土地卻不由農民支配。這種權利的不配套，制度的殘缺，嚴重影響到了農村經濟和政治發展。

現行農村土地產權制度引發了政府失靈。這種失靈主要表現：一是鄉鎮政府和村委會以產權的所有者身份通過各種名目（如三提五統）去收取“經濟租”(Economic Rent )。馬克思認為，私有制下土地所有者會要求土所有權在經濟上有所實現，這種實現的形式就是地租。社會主義條件下，土地的兩權分離，“土地集體所有權的代表——基層鄉鎮政府、村委會有理由去要求這種實現，他們有權向土地的使用權的擁有者——農民征收經濟租”。（張岸元、白文波，2000）這種經濟租的外在表現是“三提五統”，而“三提五統”的一些古怪名目實在是令人不敢恭維（如“民兵訓練費”，“基干民兵”早在十多年前就已銷聲匿跡了，再收費何理之有？），現在將各種費集中為稅，這部分稅其實質還是“經濟租”，而且是將這種經濟租合法化、明確化。這種土地產權制度是鄉鎮政府農場化的基礎，也是“各級政府官員以國家權力為名侵害農民利益的制度條件。例如50年代推行合作制——集體化，現在則是壟斷土地一級市場，這些都造成了慘重的制度成本代價。”[④]所有權缺失，使農民在強大的行政權力面前無力抗拒，利益時常受損，農民有限的收入經常莫名其妙地被收走一部分。二是政府和村委會可以用法律手段從農民手中合法或不合法地 “征用土地”，時常引發土地權屬之爭。土地是農民生存的根本、收入的主要來源。農民保不住自己的土地，就會引發上訪、圍攻政府等事件，惡化黨群關系，使政府無法實施治理，農村社會穩定也會成問題。三是土地資源的有限以及土地細分化，農民調整產業結構缺少內在動力。諾貝爾經濟學獎獲得者舒爾茨通過對發展中國的農民進行考察后得出“農民也是經濟人”的結論。其含意是指農民經過世代耕耘，已經對自己的土地資源實現了自認為最為理想的配置，僅靠內在動力很難改變其種植的方式。要想產業化，實現增產又增收，必須要有外生變量的介入，如實現產業化，農民種什么就能賣什么，而不是種什么，什么就賣不出去。現行農村土地產權制度也引發了市場失靈，主要表現為：一是土地逐漸福利化。現行的土地分配是以自然村為基礎，以村在冊戶口為依據將土地分成若干等級，然后平均分給每一位農民，這種做法的客觀結果是將土地福利化了。這種土地的分配方法造成農戶土地十分分散，按土地的肥力將土地細分成一小塊一小塊，以達到絕對的“平均”。同時排除外來者的介入，土地只限于自然村之內進行分配，未經發包方同意承包方將土地轉讓外來者承包也不行。土地福利化使土地成為農村社會保障的基礎，這對農村社會的? 榷ㄊ嗆鼙匾?模??竅拗屏聳諧〉鶻詮δ埽?雇戀夭荒芴逑質諧≡?頡！耙桓讎┟裨詼孕∶婊?戀亟?懈?質保?綣???殺盡??找娣治齪螅?找婧芐∩踔臉殺敬笥謔找媯??突崢悸墻?戀氐某邪?ㄗ?貿鋈ィ?綣?戀氐某邪?ú輝市磣?茫??贍芫透紗嘟?戀嘏諄摹！?nbsp;（蔡華，2000）土地的福利化，不利于農業生產，也不利于農民增收。二是土地經營無法形成規模。農民收入增長要靠土地的規模化生產，由于土地面積是有限的，糧食增產也是有限的，因為一畝土地上總不能再“放衛星”產出十萬斤糧食來，所以只有靠土地集中到某些種糧大戶手里，實現規模化、現代化生產，通過降低成本來實現增收。現行土地產權制度無法是按人口均分土地，而不是按生產能力來分配，這種分配方式與專業化社會化的大生產相沖突，無法實現大生產，分散的細小的土地不利于生產的集中，降低成本這條路走不通。三是土地不能作為生產要素進入市場，其它生產要素也無法進行農業部門。農村集體所有的土地不能作為生產要素計入農業的生產成本之中，也不能像其它生產要素一樣進入市場，反過來其它生產要素（如金融資本）進入農業也受其影響，這種一來農村倒像成了一個封閉的王國，封閉的狀態與市場經濟格格不入，市場力量無法引導農民增加收入。

2．政府與市場交叉失靈的表現之二：村務管理的失效性

村委會是村民自治組織，從其設置的目的來看是為了管理農村公共事務，但是我國大多數村委會的職能趨向于鄉鎮政府職能在村的延伸，村委會在不同程度上成了鄉鎮政府在村的執行機構，村委會的工作重點更多地放在收取農村的各種稅費上，村委會成了鄉鎮政府的代言人，而

非代表村民，村委會的角色出現了錯位。這種角色錯位直接影響農民收入增長，村委會成了農民的相對面，而非利益共同體。村務管理的失效一方面導致政府失靈。其一，從村委會方面分析，村委會應代表村民利益，管理村民的公共事務，這是其存在的理由，但是村委會由于職能的錯位未能很好地代表村民利益，當村民利益與鄉鎮政府利益出現沖突時，村委會往往站在政府一邊。由于村委會更多地與鄉鎮政府利益綁在一起，當村民要求村務公開、財務公開時，政府也難以代表村民、為村民說話。加上，村委會財務支出很大一部分就是招待鄉鎮干部下鄉的費用，許多村委會財務虧損最為重要原因就是在“三提五統”未能足額收取時借債上交鄉鎮提留，所以村委會和鄉鎮政府更體現為利益的共同性。一個不能很好地代表村民利益的村委會，很難想象能真正管理農村公共事務，這就是當前許多地方農民對村委會的支持不高，甚至抵觸的主要原因。村委會失去了村民的支持，又失去了村民的制約，因此，即使村委會真的為村民做好事辦實事，有時也不為村民理解。在這種環境下，農民減負和農民公益事業的發展缺少能帶頭的組織力量。其二，從村委與村黨支部關系來看，村支部主政的局面非常普遍，村委會得聽村支部的。村務與黨務不分更加劇了政府失靈，因為村支部的活動村民無權干涉，[⑤]而村支書必須聽命于鄉鎮黨委，否則村支書的位子就坐不穩（金太軍，2000）。這種局面的存在，加劇了農民與政府的權利失衡，農民的利益難有保障。一旦賦稅過重，農民無法實現利益保護，在生存遭受威脅或比較收益太低的情況，農民寧可離鄉外出打工或盲流。村務管理的失效另一方面導致市場失靈。農民收入增長，需要有更多的投入，但是土地產權制度阻礙了外在資本的流入，農業投入只靠農民自己投入。村委會在組織農民生產基礎設施投入方面，應該起到重要的作用。修公路、修水利，這都是保證農民收入的重要的條件。這些公共物品存在“搭便車”現象，僅靠個別農民無法實現。長期以來采取的“三提五統”就含有公積金、公益金和鄉村道路建設費等，但是“三提五統”實質上是“經濟租”，早就被作為鄉村組織行政管理費花完，公路、水利這些有關有利于農民收入增長的基礎設施的修筑還需要農民進一步投? 搿４邐?芾淼氖?В?┟癲輝附?徊酵度搿Ｊ諧」嬖蚪簿坑型度刖鴕?惺找媯??橋┮禱?∩枋┑耐度臚獠渴諧∫蛩匚薹ń槿耄?蛭?找嬲呤橋┟瘢?度胝呶薹ù又械玫絞找妗４邐?崾杖×伺┟竦耐度敕延茫?次耷?度耄?詞褂幸歡ǖ耐度胍裁揮欣磧稍倩袢∈找妗Ｒ虼耍?雜諗┐寤?∩枋┙ㄉ瑁??也換嵬度耄?邐?崳耷?度耄?┟癲輝竿度耄?庠諏α課薹ㄍ度搿８母錕?乓岳矗?┐寤?∩枋┰諮賾昧嗽?┮瞪緄納枋┲?螅?鴕恢蓖度牒萇伲??∩枋┨跫?嚼叢講睿?┮瞪??奶跫?荒鼙Ｖぃ?揮鎏煸志圖醪?甘眨?杖胍菜孀偶跎佟?nbsp;3．政府與市場交叉失靈的表現之四：社會保障的滯后性

“大多數先進的經濟現在規定，兒童不應該由于他們父母的經濟景況而挨餓。規定窮人不應該由于沒有足夠的錢用于必要的醫療保健而過早死亡。還規定老年人應該得到一定的最低收入以使他們能夠度過晚年。”（薩繆爾森、諾德豪斯，1992）這就是我們所說的社會保障制度。但我國是經濟比較落后的發展中國家，社會保障“在最窮的社會中，從富裕的人那里扣除并提供給不幸的人剩余的餅是不多的。”（薩繆爾森、諾德豪斯，1992）我國現有的并不完善的社會保障制度也主要限于城市，而農村缺乏必要的社會保障體系，社會保障制度嚴重滯后，“三提五統”中的公積金、公益金、優撫費本應為農民的社會起到一點作用，但是這些卻被作為“經濟租”用于了鄉村行政管理費，對于廣大農村的農民來說幾乎沒有保障。政府在農村經濟不發達的情況下，無法做到農村社會保障，政府管理失靈了。

相對來說，城市工人收入要穩定一些，退休之后有退休金，醫療也有一定保證。而農民缺少社會保障，農民只有自己保自己。因此，多年來農民儲蓄率一直居高不下，農民依靠務農的收入生活，等到年老體衰不能繼續勞動時，就失去經濟來源。為了保障以后的生活，農民不得不減少消費，為養老做準備，也要為子女上學做準備，一個普通農民家庭如果有一個子女上大學，全家不拼死拼活是供不起上大學的學費和生活費的。農民儲蓄率過高，消費水平降低，從而影響農村有效需求的增長。有效需要不足，農民有限的一點農產品就難以賣出去，農產品的商品率就會降低，收入難以增長。可見社會保障的滯后也導致了市場失靈。

4．政府與市場交叉失靈的表現之五：智力投資的短缺性

現代化的生產要靠有知識有文化的生產者來進行，目前從事農業生產的大多數是文盲、半文盲。缺少文化嚴重制約農業生產的檔次和新的農業生產技術的推廣，也是影響農民收入增長的重要原因之一。

農民子女的教育和農民本身的再教育應該是政府關注的一個重要問題，沒有現代化的教育，就沒有現代化的農業生產。所以各級政府都很重視農村教育問題，許多地方政府都規定了農村必須實現教育達標，包括校舍的達標。按照《義務教育法》第十二條規定：“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和地方各級人民政府負責籌措，予以保證。”但是農村窮，政府投入的義務教育經費往往不足，關于學校建設費和學校經費以及校舍達標樓房化的費用，“上級政府在確定目標和下達計劃時并沒有提供相應的手段和條件。鄉政府為實現目標和計劃，只得采取行政命令的方式加以貫徹，從農民手中汲取實現目標和完成計劃的人力、財力和物力。”（徐勇，1997）太少的教育投入政府就要干涉，但是農村教育政府干涉的結果是負擔還是由農民承擔，農村教育雖說“義務”，實質還是農民自己出錢辦，政府管理職責不到位，出現政府失靈。

在政府失靈的情況下，按理可由市場或社會來彌補，但是我國《教育法》第二十五條規定：“國家鼓勵企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”不許營利，從制度上排除了市場因素的介入。即使不以“營利”為目的，要在農村辦學，政府準入的條件是很嚴格。實際上，更為關鍵的是，私人在農村辦學，贏利的可能很小。所以農村幾乎沒有私立學校，針對農民再教育的學校更少。相對城市來說，農村教學條件和教師素質都較差，農民子女讀完義務教育后，繼續學習的機會少，作為父母的農民因自身素質較差，不少人認為讀書費錢又沒多大作用而讓子女輟學或外出打工。農民在生產中所需要的知識也無學習機構提供，只有靠相互交流或經驗積累。低素質的農民，很難有高產出的農產。

四、小結

1．影響農民收入增長的政治體制、經濟體制上的根源主要體現為，對于農村事務管理既有政府失靈，又有市場失靈，甚至還有政府與市場同時失靈的現象。也就是說，政府與市場雙重失靈是影響農民收入增長的體制性障礙。

2．為克服上述體制性障礙，應進行相應的農村政治體制和經濟體制改革。建議中國絕大部分以農業為主的縣，除按照區域發展規劃設少數副縣級的中心鎮以外，由“6 套班子”組成的鄉鎮“完全”政府可以改制為縣一級的派出機構——鄉公所。鄉鎮一級的七站八所一部分則改造成為中介服務組織，

另一部分并入鄉公所，由鄉公所統一調配。這樣可以大幅度精簡鄉鎮一級機構和公務員的數量，大大減少農民負擔。

3．取消鄉公所獨立的財政權。鄉公所所有經費（辦公費及人頭費）一律由縣財政下拔，上級安排的行政任務，需要上級配套的財政支持，鄉公所無權自行財政創收。這就從根本上杜絕了農村“三亂”（亂集資、亂收費、亂罰款和各種攤派）的可能性。

4．健全村民自治制度，同時完善農村稅費改革，鄉、村兩級建立合作社組織作為獨立經濟法人和納稅主體；農民作為村民和社員，只根據村民委員會和社員代表大會議定的項目在村社內交費或租金，在合作社之外的經營則依法納稅，凡是加重農民負擔的行為，嚴懲不貸；只對約4 萬個鄉級、70 萬個村級合作社征收稅費，可以大大減少過去對2 億多“原子化”農戶進行稅費征收的過高成本（溫鐵軍，1999）。

5．鄉村教育應由地市一級統籌，作為國家對農村的特別支持，這也是國家有能力且應該完成的義務。這不僅可以大大減輕縣鄉兩級的財政壓力，而且可以在城鄉統一規劃義務教育和其它各級各類教育。

作者簡介：金太軍(1963-)，男，安徽全椒人，博士，南京師范大學特聘教授，公共管理系主任，公共事業管理研究所所長，從事公共管理研究；南京 210024。025-3598759(o)，6207827(h)，13912947984。E-mail:jintj@263.net；張勁松（1967-），男，湖北鄂州人，碩士，江漢大學公共管理系副教授，主要從事行政學研究；武漢 430019。電話：027-82914462（宅）；BP：027-1295161772；E-mail：zhang919@public.wh.hb.cn。

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注釋

[①] 按憲法和村民委員會組織法規定，村民委員會是村民自治組織。但實際上村委會仍承擔著一定的政府職能，具有“準政府”的特點。

[②]數據摘自《市場報》2001年1月12日第1版。

[③]數據摘自《報刊文摘》2002年1月21日第1版。

[④]參見《2001年：中國社會形勢分析與預測》，社會科學出版社2001年版，第188頁。

[⑤] 雖然我國一些村實行了村黨支部選舉的“兩票制”，如山西省河曲縣、安徽鳳陽、廣東深圳龍崗區以及四川省60%的村都先后實行了村黨支部換屆“兩票制”，即在原有的黨員選票前，增加了村民的信任票和推薦票，作為確定村黨支部候選人的依據。但總的來看，村民對村黨支部的影響是很小的。

參考文獻

⑴陸學藝：《“農民真苦，農村真窮”？》，《讀書》2001年第1期。

⑵周天勇《債務、吃皇糧與三農經濟發展》，《中國經濟時報》2001年8月31日。

⑶劉喜堂：《關于鄉級民主發展的調查與思考》，《經濟社會體制比較》，2000年第2期。轉引自《稅費改革與鄉鎮財政民主建設》，《管理世界》，2001年第5期

⑷周明生、金太軍等：《論當代中國政府經濟職能的戰略性重構》，《學習與探索》2000年第5期。