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現代商業銀行的監督與稽核 論文
現代商業銀行的監督與稽核對現代商業銀行進行監督和稽核，直接的理由來自于對銀行業風險的防范，這些風險在嚴重時足以構成對社會經濟結構的破壞，在很大程度上影響社會的穩定，以致導致經濟賴以發展的推動力——貨幣的功能紊亂。從更深層的意義上講，銀行業監督履行著建設金融制度的職責。因而，銀行業本身的地位和發展趨勢更體現出監督稽核的重要性。新形勢下，銀行業務正由單一的資產負債業務向金融綜合型演進，地域上國際化趨勢愈加強烈，這一切不能不對銀行業監督稽核提出新的課題。
在對西方銀行業外部監管和內部自律的借鑒中，美國模式將是我們本章討論的重點，這主要由于美國是現代金融制度完備的典型。其它發達國家在金融監管上也都各具特色，這里不—一備述。
一、美國國內銀行業監管制度
美國是市場經濟發展得比較充分的國家之一，它的銀行業監管制度是在其金融危機和其他歷史、政治事件中發展起來的。要分析美國銀行監管制度，必須知道美國銀行制度的變遷。
1．早期的美國銀行業和監管制度。美國的商業銀行是在其獨立戰爭后才出現的。戰后，一些州通過特別立法建立了商業銀行，大多數州銀行通過限制發行銀行券數量和謹慎的放款來保證其銀行券流通信譽，州政府開始朦朧地發現銀行監管的重要性。
事實上，聯邦政府在18世紀末就開始實施某些監管職能。1771年，美國國會批準設立了“美國銀行”，標志著聯邦政府開始受理銀行的注冊申請，更重要的是，該銀行不僅遵循商業銀行經營原則，而且承擔了某些中央銀行職能。由于它的雙重功能，美國銀行的銀行券在全美流通，它還可贖回其他州銀行的銀行券并限制它的流通。但正由于觸及到州銀行利益及其他因素，國會和州銀行反對給美國銀行重新頒發許可證。1816年，又設立了第二美國銀行，同前者相似，許可證沒有得到換發。這以后30年間，聯邦銀行所有功能均由財政部承擔。
隨著1836年以后州銀行的迅速擴張和銀行券問題的增多及銀行屢屢倒閉，州政府逐步開始承擔一些監管職能。最初的監管在很大程度上通過特別立法來限制銀行開業，但這種做法往往難免產生其他弊端，公眾的輿論最終導致“自由銀行”政策的出現。
2．雙重銀行和國民銀行體系的發展。隨著貿易的跨州經營，如何形成一個統一穩定的全國性貨幣就顯得十分重要。在19世紀60年代初，為了融資以支持南北戰爭，聯邦政府提出了一個建立國民銀行的方案。該方案稱任何人向聯邦政府提出注冊申請都可以成立國民銀行，但國民銀行發行紙幣必須以國債作保證，即多購買國債可以多發行貨幣。該方案成為1865年國民銀行通貨法案的一部分，于次年初修改為國民銀行法案。從此以后，聯邦政府開始依法對商業銀行實施監管，首先，國民銀行條例頒布后，成立專門的貨幣監理署，并擁有專門檢查隊伍，其人員訓練有素，權限很大，對檢查很有利；其次，以統一的紙幣代替了五花八門的州銀行券。
3．聯邦儲備體系的發展。很明顯，創建國民銀行體系與其說是聯邦政府加強對銀行業的監督，不如說是考慮鈔票發行制度。當時社會缺乏一個“有彈性”的自動調節機制，或政府機關調節貨幣流通額使之隨季節需要而變動，加上獨立的國庫制度和財政政策，使得國庫經常處于劇烈波動狀態。這樣人們開始考慮應該建立一種靈活調節貨幣供應量的機制，這就是中央銀行制度。以后幾次大的經濟、金融危機，尤其是1907年的危機后，終于使美國國會通過了聯邦儲備條例。設立了聯邦儲備體系——美國的中央銀行，該體系執行對銀行業實施聯邦級的全面監管。
4．大危機和30年代的改革。1929年夏天開始的世界性經濟衰退，終于演變成了美國歷史上最大的經濟、金融危機。銀行大量倒閉，公司喪失對銀行的信心，金融恐慌彌漫著30年代初期的美國。在這種情況下，國會通過了兩個銀行法案，其中最重要的有以下幾點；任何新的國民銀行的設立，必須向貨幣監理署申明；進一步擴大聯邦儲備銀行權力，取消了財政部長和貨幣監理署總監為聯邦儲備委員會當然委員的規定；最引人注目的是設立了聯邦存款保險公司，監管所有被保險存款的銀行，以增強公眾對銀行的信心。
5、銀行放松管制和其他發展。在70年代后期和80年代初期，為創造一個更開放、更利于競爭的環境，美國政府制訂了一系列法案，如《1980年存款機構放松管制和貨幣控制法案》，旨在以放松存款機構的管制，促進美國銀行同世界銀行業的競爭。美國銀行監管制度中，其職能分屬貨幣監理署、聯儲體系、聯邦存款保險公司和州監管機構，分別監督國民銀行、成為聯儲會員的州銀行、非聯儲會員加人存款保險的州銀行、州注冊銀行。為協調工作，1978年根據法案又成立了聯邦金融機構檢查委員會。根據保護存款者和消費者利益、保障金融穩定。促進充分競爭的目標，美國銀行監管的一般步驟是：政府對銀行的監督提供一般性的準則和法規。法規規定，管理部門要定期向監督機關作運營報告。在美國，由監管機關對銀行資產及債務、實際操作和管理等進行現場檢查是有效監督的關鍵。監督機構采用幾種主要措施達到目的：包括從為新銀行申請執照到為處理倒閉的銀行制定程序等。其中包括頒發執照、建立常說的“謹慎的管制”、為管理及監督目的而做報告和對銀行進行現場檢查。最后是執行法律，并已在必要時關閉某些銀行。
美國的監管體系是由極其分散的部門組成的，應該說這種監管體系并沒有影響各監管部門的各司其職的相互有效的合作，但是，嘗試集中監管的討論也一直在繼續。特別是自1991年BCCI事件和1992年意大利國民銀行子公司經營中所出現的問題以及美國梅隆銀行兼并德來弗互助基金遲遲不能得到解決等事件的出現，使人們對這些金融監管機構的合作和效率提出了疑問。克林頓政府1993年提議，將美國目前主要的四家聯邦級監管機關合并為一，遭到美聯儲的強烈反對。針對克林頓的這一提議，聯儲提出，合并之后，聯儲也應參與銀行法規的起草工作，并享有與新成立的“聯邦銀行委員會”一樣檢查金融機構的權力。
盡管雙方爭執不休，但有一點是一致的，即都認為對現行銀行監管體系進行改革已勢在必行。爭論的焦點是對銀行監管的權力如何再分配，以及如何才能實施強有力、高效的監管問題，在歐洲，盡管英格蘭銀行一直行使道義權力，但90年代風險頻出的現實正迫使它與歐洲大陸模式靠近，即以法規為基礎，規定銀行須遵守頒布的各項比率，而將對銀行的實地檢查任務交給外部審計師。對于風險的管理與控制，歐洲各國一般強調幾方面的重要性：董事會的作用，經理人員素質，謹慎的商業政策，獨立管理機構的職能，資本充足率與流動性比率，充分完善的制度保障等。而對具體的措施，則制定了原則的和詳細的謹慎標準，分別對銀行各種風險加以監控。
二、國際銀行業的監管
對跨國銀行的監督非一國力量所能奏效，在這方面，巴塞爾協議雖只是一種狹義的、協議式的國際銀行聯合監管實踐，但卻是國際銀行聯合監管最重要的形式，且具有很強的約束性。歷次巴塞爾協議由于金融發展背景不同，其內容亦各有側重。1972年后，巴塞爾委員會注意力轉移到國際銀行業風險監管上，這主要鑒于工業化國家銀行國際化步伐加快，跨國銀行相互滲透，網絡遍布全球，各國政府當局對其國外金融機構管理與控制離不開東道國的協助。同時，跨國銀行對東道國的經濟產生了影響，東道國對外國銀行也有必要進行管理與監督。
建立銀行國際監督制度的初衷，是為了完善和補充（甚至替代）不同國家監督管理體制的差別和許多國家有意識地放松監管已成為一種巨大風險。1974年赫斯塔特銀行、富蘭克林國民銀行的倒閉使這種危機成為現實。在這種情況下，1974年9月，由國際清算銀行發起，十國集團以及瑞士的中央銀行監督官員在瑞士巴塞爾開會，討論了跨國銀行的國際監督與管理問題，1975年2月成立了常設監督機構——銀行管理和監督實施委員會。
巴塞爾委員會的第一個宣言是1975年9月協議，即《關于監管銀行海外機構向政府的呈遞報告》和形成的第一個文件“對外國銀行機構的監督”。1983年5月，十國集團和瑞士中央銀行監督官員又通過了修訂的巴塞爾協議，即《監管銀行海外機構的原則》，1988年7月頒布了《巴塞爾委員會關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議》，1992年6月頒布了《關于監管國際銀行集團及其境外機構設立的最低標準》。委員會在該領域最重要的文件到目前仍是1988年確定的關于資本規模和標準的協議。
“1988年協議”最關鍵的是明確了銀行盈利性與安全性在很重要的程度上與其資金基礎的規模有關。在80年代，迅速發展的日本銀行業資本充足率與美國、西歐等差別較大，從而產生了不平等的競爭；此外，資本比率的高低又直接影響了各跨國銀行的償債能力。該協議為資本與表內表外科目的風險資產之間的比例設定了一個總體目標值，各風險資產各占有一個相應的風險權數。到1990年底，資本與風險資產比即資本充足率目標為7．25％，到1992年底達到8％的終極目標，其中核心資本占總資本比例不少于1／2。該協議對資本充足率的量化規定，是國際銀行業監管的歷史性進步。1992年協議強調了母國擔任協同監管中心角色的義務，確保對外國銀行進入市場過程的明確監管，從而對1988年協議的實施提供了條件。
“1988年協議”把銀行資本劃分為核心資本與輔助資本，核心資本包括實收資本、公開儲備和不完全擁有的子銀行公司中的少數股東權益，其特點是價值相對穩定，資本在帳目上公開反映，資本與銀行盈利率和競爭能力有密切關系，可作為衡量資本充足率的基礎；輔助資本包括未公開儲備、資產重化儲備。普通準備金與普通貸款呆帳準備金、債務性資本工具和初級長期債券。美國1986年將一級資本／總資產比率定為55％，之后又建議結合表外業務考慮風險。英格蘭銀行直到1980年才形成對資本適宜度的公開看法，采用了兩種齒輪比率進行衡量，并掌握了0－2共7個權數評價各銀行的資本適宜度。在80年代巨大風險壓力下出臺的“1988年協議”，把風險劃分為資產負債表內不同資產種類的風險、表外項目風險及國家風險，采用加權計算法計算資產風險，并根據各類資產相對風險算出風險權數，以此衡量資產的風險大小。
三、對外資銀行的監管
七八十年代，隨著外資銀行在美國金融市場上業務量的增長，美國聯邦當局開始對其經營活動進行立法，1978年通過了《國際銀行法》，此前，外資銀行在美活動只受制于州法律�！秶H銀行法》制定了一套針對外資銀行活動的聯邦法律體系。該法規定，在美國境內的外資銀行享有與美國本國銀行同等的待遇：（l）將外資銀行任何新的跨州設立分行的經營活動限制在與美國銀行所能從事的同等活動的范圍內；（2）外資銀行與美國本國銀行交納相同的存款準備金；（3）對外資銀行從事美國證券交易及美國的其他非銀行業務活動進行限制；（4）外資銀行經營零售業務，聯邦存款保險公司可以為其提供存款保險。
進人90年代，美國國會通過了兩個法案，加強了對外資銀行的監管，第一個法案是在外資銀行在美國的業務活動大量增加時，由國會于1991年通過的《加強對外資銀行監管法》。該法在以下幾個方面增加了聯儲對外資銀行監管的權力：（l）一家外資銀行進入美國市場或擴大其在美國的業務，需聯儲事先審核；（2）聯儲在考慮上述申請時，必須收緊審批標準；（3）外資銀行在美國設立代表處必須得到聯儲理事會的批準；（4）要求聯儲對外資銀行在美國設立的所有分支機構每年至少檢查一次。第二個法案是《1991年聯邦存款保險公司改進法》，該法對外資銀行有一些特殊的規定：外資銀行在美設分行要經聯儲批準；外資銀行要接受聯儲檢查；對外資銀行接受10萬元以下存款設限，等等。
四、對衍生金融產品的監管
衍生性金融產品是期貨、期權。證券、貨幣和利率掉期等投資工具的總稱，是一種交易合約，標的一般是貨幣、證券等具體商品或市場指數。進人90年代，衍生金融產品得到了空前發展，根據美國會計檢查院1994年發表的數字，遠期、期貨、期權、掉期四種交易成交額1989年僅約7萬億美元，到1992年則達17．6萬億美元，猛增近2．5倍。另據《華爾街日報》載，1993年底衍生金融工具持倉額達15．1萬億美元，且增長勢頭迅猛。衍生工具發展得如火如荼，其原因是多方面的，可以肯定，它是商業銀行對外部環境和內部制度變革的一種更好適應，對規避風險、提高資產質量、增強收益穩定性、滿足市場需求都具有創造性意義。
當然，任何事物都有雙面效應，90年代發生的一系列金融事件證實了衍生工具巨大優勢下隱含的巨大風險。1995年巴林銀行新加坡分行交易員里森因長期違規操作衍生工具交易，導致這家歷史悠久的商人銀行倒閉；時隔半年，日本大和銀行紐約分行副行長井日俊英同因使該行損失約11億美元，導致該行被逐出美國市場。這兩大事件震驚了全球銀行界，敲響了對衍生工具監管的警鐘。
隨著衍生工具的迅速發展和對其風險的辨清，國際金融界和各國監管機構對衍生工具的認識已趨于統一：監管不力是衍生工具最大的風險來源。這種監管不力更多的是表現在技術上，1988年巴塞爾協議就要求開展國際業務的銀行風險資本充足率應該限制在8％以上，但由于衍生金融交易的盈虧不在資產負債表上反映，只在表外反映。對衍生金融交易監管的落后使得近年來衍生金融交易損失慘重的事件頻頻發生，為此，世界各國和國際金融監管機構正努力尋求有力的監管措施。
措施一。由美國聯邦儲備委員會前主席沃爾克主持的一個研究機構在1993年7月提出了監管衍生工具的四項原則。一是從事衍生金融商品交易的機構及主管當局必須制訂一套完善的風險管理、交易咨詢收集的制度。二是交易所、票據交換所與央行必須強化交易、清算以至于交割的管理。三是根據各項衍生金融商品的特性，將需要向主管當局匯報的交易資料標準化，以確保主管當局能夠借此評估交易本身以及市場的風險。四是衍生金融商品的投資人，尤其是市場大戶必須與主管當局合作，遵從相關的交易法令以促進市場的穩定。除了上述四項外，我們也許還可以從巴林和大和銀行事件中得到教訓，就是交易員的選擇。如果濫用其交易權力，足以使市場掀起滔天巨浪，衍生金融商品最難控制的風險就是人的風險。
措施二。1994年7月，巴塞爾銀行監管委員會和國際證券業協會組織聯合頒布了對衍生工具風險的監管規定，國際證券協會組織規定：（l）各董事會或管理機構在制定風險管理政策、程序及風險防范監督時應包括衍生金融工具，并明確建立責任機制，以便準確及時地掌握這一管理狀態：（2）應設置獨立的市場風險管理體系來處理、監控風險狀況，并建立評估體系或模型；（3）應建立獨立的信貸風險管理部門來考察信貸風險的標準、限度，并審查其杠桿作用及降低風險的具體辦法；（4）鑒于衍生金融工具的快速演變及其復雜性，交易各方應運用諸如財會、監管等適當的方式予以防范；（5）交易商無論是一個實體或集團均應每日作一次風險評估；（6）交易商記帳、信息體系應能保證及時記錄、確認、核批等；（7）交易商應不間斷地監測其資金運行狀況，其中包括現金流量等。巴塞爾委員會還將聽取各方建議，并準備提高資本充足率，這一提案在1995年底通過，并將于1997年底正式生效。該提案允許銀行通過自己估計風險值的內部風險管理模式參與最低資本標準的框架設計。這一提案的優點在于：實現了監管目標與金融機構的資產組合政策的統一；消除了剛性的最低資本標準扭曲銀行活動的負效應；有助于資本標準不斷調整，把新產品考慮在內；刺激銀行不斷改善內部風險管理。
五、商業銀行內部自律
商業銀行內部自律即建立內部稽核監控體系，是防范風險的根本戰略，它是銀行稽核部門對全行業務經營、制度執行、資金運用、經濟效益的經常性監控，旨在正確反映業務現狀、監督經營管理、防范風險。要保證內部自律功能的實現，內部稽核監控系統應有明確的監控目的和必需的資料、獨立的機構和人員、科學的監控方法和程序、跟進稽核辦法以及向有關部門及領導者反饋信息的整套制度。
美國商業銀行內部一般都有稽核部門和稽核人員，與聯儲的稽核構成內外結合。內部稽核的主要職能是檢查銀行的業務和帳務是否正常，參與銀行制訂現行的業務政策并檢查執行情況，參與銀行內部法規的制訂；參與評估機構工作。內部稽核的工作要達到以下5個目的：（1）判斷上述職能是否在有效的情況下實施；（2）估價內部稽核是否具有獨立地位，如果內部稽核卷入了日常業務就有可能喪失這種獨立性；（3）判斷內部稽核的有效性是否充分發揮；（4）確定內部稽核的可依賴程度；（5）判斷內部稽核的組織結構在貫徹董事會決策上的效能。實現上述目的，內部稽核機構及職能的獨立性、人員資格等是關鍵。
對于稽核對象的重大業務要定期稽核，進行積累，以便掌握規律，及時發現問題。要能閱讀所有書面材料，其他服務項目（包括代理買賣、保管）都要有帳�；巳藛T應具有比較高的工作效率，以便盡快發現問題。
中國目前的外部監管體制是中國人民銀行和審計機關聯合監管，已初步建立起了一套法規制度，內部稽核制度正處于加強之中。但比之發達國家，我國的稽核監管體系及制度等還相差很遠。如何借鑒發達國家經驗，吸收教訓，改革和完善現有制度、政策，以確保金融體系穩定有效地發展，提高金融效率，仍將是一個嚴峻的任務。
原作者：劉振亞 姚文雄
來 源：中國銀行國際金融研究所
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