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十五時期的經濟結構調整及相應的財政政策
一、十五時期經濟結構調整的特點與目標結構調整是推動經濟發展的基本因素之一。從一定意義上說，經濟發展是通過結構的規律性調整和轉換而實現的。在結構調整中，通過技術進步、產業轉換、體制和組織創新，一方面淘汰落后生產能力，另一方面形成新的經濟增長點，從而為經濟的進一步發展提供動力。結構調整具有顯著的階段性特征，一個新的增長階段的形成，往往伴隨著一次大的經濟結構調整。我國經濟發展特別是改革開放以來的經濟發展，也清楚地顯示了結構調整和轉換推動經濟發展的規律性。近些年來，在經濟全球化沖擊下，原有分工格局和資源配置方式正在發生歷史性的重要轉變。發達國家在調整，新興工業化家、發展中國家和經濟轉軌國家也在調整，盡管調整的內容、難點各不相同。我國經濟經過20多年的高速增長，正處于一個重要轉折時期，或者說，已經到了一個不經過大幅度結構調整經濟將難以獲得進一步增長動力的關鍵時期。
“十五”時期進行的新一輪結構調整，與前兩次大的結構調整相比，在發展階段、體制條件、外部環境等方面都有了顯著不同，因而就有了同以往不同的特點。
首先，是在短缺經濟結束、傳統產業普遍供過于求的背景下進行的“升級型”的調整。供求關系格局的歷史性變化，是在90年代初、中期經濟高速增長后出現的。當然，相對于我國現階段經濟發展水平和依然具有的增長潛力，供過于求、生產過剩是階段性、結構性的。這恰恰構成了進行新一輪結構調整的理由。近幾年來，出現了某些通貨緊縮的趨勢。國家實行了以擴大內需為重點的一系列宏觀經濟政策，對穩定經濟起到了重要作用。但要把宏觀經濟的短期波動和經濟增長的中長期動力問題區分開來。發掘我國經濟中蘊含的巨大潛力，使今后較長一個時期國民經濟保持較高的增長速度，關鍵在于新一輪的結構調整，重點在于結構升級。如果說20世紀80年代初的結構調整是“補課型”的，90年代初的調整是“填平補齊型”和“升級型”的結合，那么新一輪的結構調整將主要是“升級型”的。
其次，是在經濟全球化趨勢加快，我國即將加入WTO的背景下進行的“適應型”調整、隨著信息技術的發展，國際范圍的生產、采購、銷售、金融和企業組織形式正在發生重要變化，強強合并層出不窮，經濟全球化的趨勢日益加快。在這種情況下加入WTO，實質上是按照一套國際社會認可的規則面對經濟全球化帶來的機遇和挑戰。經濟全球化是一把雙刃劍，利弊如何很大程度上取決于我們的應對戰略和策略，取決于國內體制改革和結構調整的狀況。就結構調整而言，其重點是在已有對外開放水平上，依據我國國情，進一步擴大、加深與國際經濟的融合，充分發揮我國現有和潛在的比較優勢，明確哪些行業已具備較強的國際競爭力而應重點發展，哪些行業具有潛在競爭力而應著力培育，哪些行業在可預見的將來難有競爭力而應“積極放棄”，從而進行“有進有退”的結構性調整。從這個角度看，新一輪結構調整應當是在經濟全球化背景下致力于提高我國產業國際競爭力的“適應型”調整。
第三，是在技術進步加速，正在對經濟全局產生革命性影響的背景下進行的致力于技術結構升級的調整。近年來技術創新層出不窮，特別是以互聯網為基礎的信息技術發展，給傳統的交易和生產方式帶來革命性的影響。我國正處在傳統工業化尚未完成的階段，如何不失時機地積極發展高新技術產業，縮短與發達國家在一些重要領域的技術差距，同時更多地注重用高新技術改造傳統產業，提升其技術含量、附加價值和市場競爭力，如何形成基于企業和市場，同時得到政府合理指導和支持的技術創新與應用機制，都是新一輪調整中必須著力解決的問題，由此帶動的技術結構升級也將成為產業結構升級的重要內容。
第四，是在社會主義市場經濟體制建設取得重大進展，改革進入攻堅階段的背景下進行的旨在形成結構調整新機制的調整。經過20多年的改革開放，我國社會主義市場經濟新體制初步形成，但舊體制遺留下來的某些深層矛盾依然存在，經濟轉軌中又出現了一些新的問題。我國經濟結構的不合理，很大程度上根源于這些矛盾和問題。如果在解決這些矛盾和問題上能夠取得突破性進展，就不僅有助于新一輪結構調整的成功，而且將有助于形成基于市場和企業的對經濟結構動態調整的良性機制。既重視結構調整本身，更重視形成結構調整的新機制，應當而且也可以是新一輪結構調整的顯著特點。
從以上的特點出發，通過“升級型”調整和“適應型”調整，使我國經濟獲得在較長一個時期（如10年左右）保持較高發展速度（如7－8％）的動力；通過調整中深層體制問題的解決，逐步形成能夠對結構問題做出積極反應和調整的新機制應是新一輪結構調整的基本目標。
二、調整的主線：產業升級和城市化
我國經濟中的結構問題由來已久，涉及面廣，錯綜復雜。研究目前的結構問題，首先要找出那些全局性、根本性的矛盾及其聯系，并分析產生這些矛盾的原因。從這個角度看，現階段我國經濟中大體有如下一些主要結構性矛盾。 一是三次產業之間的矛盾。長期以來，我國經濟產業結構中的第二產業比重過高，第三產業比重過低的問題未得到根本扭轉，而在就業結構中第一產業比重過高，一半以上的勞動力停留在農業領域。二是城鄉之間的矛盾。城市化進程落后于工業化進程是我國經濟和社會發展中一個突出問題。這不僅表現在部分工業企業（特別是80年代以來“離土不離鄉”的鄉鎮企業）未能充分利用城市的聚積效應，且表現在城市類型、功能等方面的結構不合理。三是地區之間的矛盾。改革開放以來，東南沿海地區和中西部地區發展差距持續擴大。在省、市、自治區內部，也存在著區域發展嚴重不平衡的問題。另一方面，不同行政區域之間存在著產品與生產要素市場分割、對外封鎖、對內自我保護的現象。四是產品和生產能力結構的矛盾。一方面技術含量、附加價值低的產品和生產能力過剩，同時許多技術含量、附加價值高且又為社會所需要的產品和生產能力供給不足。二者并存是產品和生產能力結構中的一個顯著特點。五是產業組織結構矛盾。長期以來，我國產業和企業組織結構中存在著低水平過度重復、分散、小規模等問題，其中突出的是行政性條塊之間的重復建設。一些年來在引進競爭的同時，也出現了過度競爭與行政性壟斷并存的現象。企業內部專業化分工協作水平較低。六是消費結構矛盾。我國城鎮居民吃、穿和部分用的需求基本滿足，但在向以住、行和旨在提高生活質量的服務性消費為重點的需求結構升級中遇到困難，從而出現了低層次消費過剩、高層次消費不足的“消費斷層”現象。在農村，也存在著由于基礎設施不配套使某些消費難以實現的問題。七是金融結構矛盾。經過多年金融體制改革成效顯著，但依然維持了以幾家大的國有銀行為主渠道的金融結構，主要服務于傳統的國有企業，特別是其中的大企業，而難以對在經濟發展中作用日益重要的非國有企業，特別是其中的中小企業提供多樣化的有效服務。八是所有制結構矛盾。我們在推進國有經濟布局的戰略性調整和國有企業改革的同時，鼓勵多種形式非國有的所有制經濟形式的發展，我國所有制結構已經發生重要變化。但國有經濟戰線過長、功能錯位的問題在某些領域仍很突出，國有經濟布局結構調整的任務仍很艱巨。其他所有制形式也存在著規范、提高等問題。
以上八個方面結構性矛盾之間也存在看內在的邏輯聯系。我國統計上70％的人口居住在農村，農村人口向非農產業和城市的轉移，是我國工業化進程
完成前最為重要，最為艱難的任務。由此而導致的城鄉結構矛盾，表現在產業和地區層面上，就是三次產業結構矛盾和地區結構矛盾。城幣化進程緩慢，大量勞動力滯留于農村，從三次產業結構上看就是第一產業就業比重過高。東南沿海與中西部他區的差距，在很大程度上是因為前者城市化水平顯著高于后者。近年來我國農村人口收入和消費增長減緩，主要是向非農產業轉移的速度減緩所致。究其原因，是產業結構升級受阻，城市居民消費結構升級遇到困難，行政性過度重復建設，以及低效率產業和企業的退出障礙導致城市產業結構升級受阻。這些問題又與現有的金融結構和所有制結構矛盾密切相關。所以，從解決消費結構升級、行政性過度重復建設和退出障礙等問題入手，推動城市產業結構升級，進而帶動農村人口向非農產業和城市轉移，加快整個城市化進程，將構成新一輪結構調整的基本內容，其主線在于產業升級和城市化。
我國經濟中結構性矛盾的產生有著復雜的歷史如現實原因。首先，是歷史上發展戰略的影響。20世紀50年代中期以后，我國長時期實行城鄉隔離、以犧牲農民利益優先發展重工業的經濟發展戰略。改革開放以來，輕重工業結構趨于平衡，但是一定程度上存在的忽視城市化傾向，包括鄉鎮企業發展中的“離土不離鄉”現象，延緩了城市化的進程，也相應延緩了三次產業結構的調整。其次，是經濟發展階段和市場發育程度的影響。現有經濟發展階段的局限性是形成某些結構性矛盾的重要原周。從規律性看，市場經濟有一個“自然發育”的過程，我國市場發育和完善的時間總體上看來較短，這種局限性不能不對某些結構性矛盾產生影響。再次，也是最重要的，是舊體制遺留下來和轉軌過程中新產生的體制和政策問題的影響。國有經濟戰線上長，競爭性領域介入過多，國有企業政企不分，資源缺少流動性，激勵、約束機制不力，特別是行政性的條塊分割，是低水平過度重復建設的主要原因。社會保障體系的不健全、行政性的銀行與企業依賴關系等，是產業、企業和人員“退出”的關鍵性制約因素。包括住房、養老、醫療、就業等在內的舊的福利、保障制度的延續或改革中的不確定性，對居民以往、行為重點的消費結構升級產生了重要消極影響。此外，傳統體制和發展階段相聯系的抑制性消費政策，也對居民的消費升級形成制約。
總之，一個基本的判斷是，體制和政策問題是導致結構性矛盾產生的主要因素。因此新一輪結構內戰略性調整效果如何，主要取決于這些體制和政策問題能在多大程度上得到解決。
三、支持經濟結構調整的財政政策
根據我國經濟結構調整面臨的問題和外部環境的制約，政府在應該擺正位置，積極發揮作用。政府的調控主要是通過宏觀經濟政策進行，其中財政政策具有很重要的作用，目前我們實行的是公共財政，但決不意味著財政就是消極的，財政在經濟結構調整中可發揮以下作用：
1、大力支持所有制結構調整和完善，促進非國有經濟的發展。對于關系到國家安全和社會公共需要的公益企業，財政要加大支持力度，同時適應經濟結構調整的需要，應堅決從財政越位的領域退出，不要繼續對國有企業不分青紅皂白的補貼，否則一方面浪費了寶貴的財政資金，又固化了舊體制，對經濟結構的調整產生阻礙效用。簡而言之，在對國企的支持方面，財政要十分注意越位與缺位的問題，這是對經濟結構調整工作的最大支持。同時，財政也要創造公平的競爭環境，不應在所有制方面搞區別對待的政策，允許各種所有制公平競爭，在平等的外部環境中實現所有制結構的合理調整和完善。
2、完善轉移支付制度，促進區域經濟的平衡發展。西部大開發離不開財政的支持，但區域經濟發展地不平衡，財政轉移支付制度不完善上原因之一。目前我國采取的是包括“稅收返還”、“專項補助”、“過渡期轉移支付制度”等并存的比較混亂的轉移支付制度，存在結構不合理，力度不夠大的缺點，尤其是結構不合理，落后的地區得到的轉移支付額竟然比富裕地區要少，所以財政不但沒有促進區域經濟的平衡發展，在某種程度上還加劇了地區的不平衡，完善轉移支付制度就是財政要加大對貧困地區的支持，實行均等化為標準的轉移支付制度。
3、加強和完善社會保障制度的建設，重點解決資金缺口的問題。社會保障制度遲遲搞不好，主要是一個資金的問題，國家以前在這方面是欠了債的，財政應負擔起自己該承擔的部分，變賣一部分國有資產，一方面可以調整經濟結構，另一方面可解決國家在社會保障上的歷史欠債，但社會保障資金最終的來源，恐怕還是離不開社會保障稅的支持，因此，盡快開征社會保障稅非常有必要。
4、加緊解決制約消費結構升級的一系列體制和政策問題。我們有許多抑制消費的政策現在還發揮著作用，比如消費稅中一些稅目不合理，急需調整，否則消費結構不能提升，經濟結構的調整就失去了需求的支撐。財政要鼓勵人們消費，引導消費，以消費來帶動經濟結構的調整。
5、對衰退行業和地區實施必要的財政援助，從稅收等方面加強落后生產能力的淘汰。對一些衰退性的行業和地區，特別是那些面臨資源枯竭的單一資源城市進行必要的援助，是我國產業政策的重點，政府可設立專項基金予以支持。對污染嚴重，浪費資源、假冒偽劣及其它危害經濟和社會的產品、企業，應運用多種手段綜合治理，稅收可發揮關鍵性的作用。
6、支持高新技術產業發展，增強國有企業技術改造能力。發展高科技，實現產業化，是帶動產業結構升級、促進經濟迅速發展的根本途徑。在支持高新技術產業發展方面，財政增加投入以及國家制定的一些稅收優惠政策發揮了積極的作用。當前在稅收上，困擾高新技術產業發展的主要矛盾是“生產型”增值稅模式的實行。由于高新技術產業投資大、資本有機構成高，在“生產型”增值稅模式下其購進的固定資產不能抵扣進項稅額，造成了其稅收負擔加重。為了促進高新技術產業快速發展，需要在稅收政策上加大扶持力度，對高新技術產業實行“消費型”增值稅，解決其購進固定資產抵扣問題，增強高新技術產業發展的經濟能力。
7、合理運用財政貼息手段和稅收政策，促進企業改革與發展。轉變觀念，開拓思路，深化改革，逐步改變財政支持經濟發展、企業改革的方式，合理運用財政貼息手段，引導和吸引社會投資，按照國家產業政策和規則，合理配置資源，刺激能夠產生外部正效應與滋生經濟新增長點并有廣闊市場需求的經濟項目的投資與投產，從而增加市場的有效供給，實現產業結構優化，促進體現結構升級、能夠帶動結構調整的直接生產性行業的發展。設立和開征社會保障稅，擴大和增加社會保障資金，加快社會保障制度的建立與完善，支持企業改革與發展；設立和開征環境污染稅等稅種，限制減少造成外部不經濟項目的投資與投產，削減落后過時的過剩生產能力和由此產生的無效市場供給，努力實現經濟、社會與環境的可持續發展以及財政與經濟的良性循環
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