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國有企業“企業家”選拔方式的經濟學思考

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國有企業“企業家”選拔方式的經濟學思考

國有企業“企業家”選拔方式的經濟學思考
發布時間： 2003-8-17  作者：
　　[摘要]  本文側重于從企業家的知識結構這一獨特的角度來說明：現行“行政委任制”所選拔出的國有企業的“企業家”的知識結構存在重大缺陷——來自實踐經驗的企業家能力部分的缺失。而且，選出之后的激勵結構也不利于他們向市場型企業家的轉化和其知識結構的改善。由這種“企業家”統領國有企業的直接結果，必然造成國有經濟部門的低效率、資產流失和管理上的“人治”。要改變這種局面，根本的出路在于改革現行任命制度，切斷企業家與行政官員之間角色互換的通道，建立市場化的企業家選擇制度。

　　國有企業領導的選拔和任命制度是中國當前急需進一步研究的重大問題。雖然國有企業的改革已經取得重大進展，例如，各項改革使“企業家”實際上已擁有控制企業的大部分權力(內部人事任免權，決策權，財務處置權等)，但企業領導的選取仍然沒有擺脫行政任命制的傳統。按照現行的有關規定，對于國有企業，上級主管部門作為出資人有權選擇和委任經理人員。根據中國企業聯合會的一項最新調查，經營者的就職方式中，實行主管部門任命的經營者比例最高，為57．5％；實行董事會任命，職代會選舉，投標競選，人才市場招聘和其他方式就職的經營者，比例分別為31．5％， 2．5％，2％，2．5％和4％(中國工業聯合會和企業家協會，2002)。即使是董事會任命的方式，國有企業也未能脫離政府最終確認的程序。具體而言，不同級別或規模的國有企業領導基本上是由不同級別的各級政府或黨委組織部門來考核和任命。從邏輯上，這似乎是完全合理的：既然是國有企業，作為股東或大股東(合資之情形)，政府當然有權任命企業的經營管理者。但是，這里的實質性問題在于：由誰和如何選擇、任命國有企業領導者最好?
　　一、“行政委任制”會選出什么樣的“企業家”
　　行政式“委任制”的最明顯特征是：行政官員與企業家之間的角色互換。不少國有企業老總搖身一變而成為政府官員，或政府官員搖身一變而成為國有企業老總，其相通之處只在于行政級別。眾所周知，雖然呼吁取消國有企業行政級別已有多年，但實踐中不同的國有企業仍然具有不同的行政級別。一般而言，中央所屬企業的行政級別要比地方企業高，并且企業的級別會隨著企業規模的擴大而升級；不同企業的領導擁有與本企業對應的行政級別，處級企業的領導自然就是處級干部，廳局級企業的領導就是廳局級干部，省部級企業的領導就是省部級干部。這就是行政官員與國有企業老總之間可以角色互換的制度基礎。且不知：這兩種角色所需要或擁有的知識結構和激勵結構是絕然不同的。
　　中國政府擁有一支受過良好教育的公務員隊伍，但市場經濟還要求其他類型的人力素質。從理論上說，只需看一看MPA與MBA這兩種培訓的內容，就大致可知政府官員與職業化企業家之間的知識結構差異。MBA的核心課程包括企業管理、人力資源開發與管理、國際貿易、市場營銷、財務分析、金融學，經濟法等。而MPA的核心課程包括政治學、公共管理(行政管理)、公共部門經濟學，公共政策分析、行政法學等。
　　在企業家的知識結構中，最基本的要素是資本運作和市場經營的戰略性知識。作為一個合格的企業家，其職能就是熊彼特所概括的“創新”，因而必須是富于進取精神，有目的地尋找創新的源泉，善于捕捉市場變化的機會，并敢于承擔風險，把這種機會化為贏利的經營者。因此，企業家的知識結構中，除了Know-what(知道是什么)和Know-why(知道為什么)的知識來自教育和培訓之外，Know-how(知道怎么做)和Know-who(知道誰擁有知識)這類更重要的知識則來自“干中學”的市場經營實踐，包括自身經營體會出的經驗積累以及對所觀察到的成功者行為之學習。后兩類知識是企業家知識結構中的核心。中國絕大多數民營企業家雖然沒有很高的學歷卻能在市場經濟中獲得成功，從知識結構的角度看，正是得益于他們的經驗知識。他們在市場的實戰中學會了經營之道：根據自身所處的具體環境，進行市場預測、制定企業戰略、戰略策劃以及為實現這一切企業目標的組織指揮。
　與此不同，行政官員知識結構中的最基本要素是政策和法規知識。這種知識基本上都可以通過各種培訓而獲得。作為一個合格的官員，其工作環境對他的基本要求是：領會上級政策精神，并率領部屬完成既定的任務。因此，對他們來說，最實用的是程序化的辦事經驗，最重要的是體會政策法規的能力和人際溝通能力。雖然有些在政府經濟管理部門工作的官員在長期的接觸實踐中對某些企業的情況比較熟悉，積累了一定的經營管理知識，但那也只是間接地獲得的知識。要實戰運用這種知識，還存在一個轉化過程。
　更何況，不同的產業特征對企業家的知識結構會提出某些特殊的要求。例如，鋼鐵產業以特大型企業為主，其產品的技術含量中等，設備更新周期長，因而，雖然對企業家的專業知識水平的要求相對而言只能算中等，但要求企業家具備較強的綜合管理能力、協調能力和審慎的決策能力。信息產業以中小企業為主體，但卻是高科技行業，技術革新和產品更新的速度非常快，因而，對企業家，不僅要求具有很好的專業知識和創新意識，而且能夠對市場變化作出快速反應，有良好的開拓市場意識。與這種實踐要求相適應，企業家的人力資本具有很強的專用性：企業家的核心知識是在與本企業有關的環境中通過長期的經營實踐而形成的，它只適用于本企業或與之相類似的企業，而不適用于其他跨度很大的產業的企業。
　可以看出，由政府任命而從行政官員轉化而來的“企業家”能“做大”企業，因為轉型期的國有企業通常是以合并、兼并等方式來“做大”的，且其運作機制充滿濃厚的政府行為色彩，他們的出身背景使其恰好能利用原來擁有的特殊資源——各種行政關系網絡，打通關系。但是，他們卻很難“做強”企業，因為其知識結構使他們難于領導企業闖蕩市場。他們擅長于利用行政關系來改善企業的某些經營環境，但卻拙于對市場運行的洞察，不善于研究和主動適應市場的變化，缺乏組織以市場為導向的技術創新、產品創新和經營創新的能力。
　我們還可以用國外的一個經驗作為旁證：在美國、日本等發達國家，幾乎所有成功的企業家，其職業生涯都是在企業中度過的，而且有資料顯示，大多數在事業上獲得成功的企業家，都長期服務于一家公司，即使改換過公司，也往往是同一行業或相近行業的公司，很難找到長期就業于非經營性部門之后入商海而獲得成功的企業家。這些事實說明：即使是職業化的企業家，其知識結構也只是適用于某一行業，并不具備普適性。由此可以想見，中國從行政類官員轉化而來的國有“企業家”能有多大的成功概率呢?
  更進一步看，現行的國有企業領導任命制對他們所提供的激勵也不利于他們向市場型企業家的轉化，不利于他們在實踐中獲得企業家的核心知識。
　從行為動機看，職業化企業家的地位、榮譽和收入都與他所經營的企業的品質、規模和發展速度密切相關；而且，企業的品質和發展規模，不僅僅取決于他的經營能力，更重要的是取決于外在的無形之力量——市場，讓市場來評判他的

國有企業“企業家”選拔方式的經濟學思考

企業。也就是說，市場對企業家的約束是硬性的，對他的經營能力的評判是客觀的和可以度量的，惟一的標準是企業在市場中的贏利能力。所以，面對激烈的競爭和多變的市場環境，一方面，職業化的企業家被迫不斷提高自己的綜合素質和經營管理藝術；另一方面，當工人希望增加工資，股東希望增加分紅時，企業家則希望多留存利潤，作為企業發展的基礎。在這里，企業家代表的是與股東和工人的短期利益相抗衡的企業之長遠發展利益。
　　相比之下，行政任命的國有企業老總很難成為企業長期發展的人格化代表。他作為哪一個企業的領導，作為多大規模企業的領導，在很大程度上是由外在的行政力量來決定的；他的工作和待遇基本上不是由他經營企業之業績的好壞來決定，而是由他本身的行政級別和政府的相關政策決定的。說得更直白一點，國有企業“企業家”產生的機制是行政化的機制，其主要依據的是個人的政治資本(以行政級別為主)和上級選舉人的偏好。例如，如果你有幸被選派到一家規模大且實現高額年薪制的企業，你就可以獲得很好的待遇；但被選派到一家小企業，就只能獲得很低的待遇。在這種行政化的選擇機制中，隨意性很大，與被選人的企業家素質水平基本上沒有什么必然的客觀聯系。對由此產生的“企業家”，談論所謂的“企業家合理報酬”，除了能給他們自己帶來更高的待遇之外，對國有企業經營狀態的改善實在沒有什么好處，也不能令人信服。

　　而且，不論被選派到什么樣的企業，國有企業老總們的業績并非主要由市場來評判，而是基本上由上級領導評定。在這里，利潤、產值等經營指標只是實現經營者和其上級部門的社會性、政治性目標的手段。只要在政治上不犯錯誤和嚴重觸犯刑法，大中型國有企業的經營者一般不會失去自己的官職。如果經營不善，他們會被調到其他企業或政府部門任職。因此，這類行政型企業家，一方面，最看重的是上級的評價，往往把主要精力用于迎合上級領導者的偏好或揣摩領導者的意圖，沒有足夠的動機來提高自己作為真正的企業家的素質；另一方面，對短期利益的追求重于對企業長期發展的考慮。于是，他們不是與職工的短期利益相抗衡，相反地，倒是與職工結成利益共同體，為工資收入、福利、保障等的最大化而實施“內部人控制”。更有甚者，從自身利益最大化出發，相機選擇“官場”和市場，“在官場撈位子，在市場撈票子”，導致國有資產的大量流失。

　　再從約束機制上看，對國有企業經營者缺乏規范化的約束，形式上所寄予的約束主要體現于黨委和職工的力量。但事實上，黨委難以發揮監督作用，因為最高經營者或者就是黨委負責人，易導致自己監督自己的尷尬局面；或者經營者作為黨委成員，也可以用集體的名義做出決策，很難追究個人責任。至于職工通過職代會進行監督，也只是徒具形式。這種對經營者的權力缺少有效約束的實情，必然會帶來極低的效率。

　　上述分析絕不意味著行政委任制不可能產生優秀的企業家，而只是說這種概率極低。原因就這樣簡單：它把對企業家的素質和知識結構要求等同于對行政管理官員的素質和知識結構要求，似乎只需把行政管理的經驗應用于企業即可。在全國數十萬個國有企業經營者中，我們能找出多少個真正合格的企業家呢?其實，即使國有企業中存在許多潛在的、素質良好的企業家，現行的選拔制度也難以把他們選拔出來。

　　二、行政委任制給我們帶來了什么樣的經濟結果

　　中國政府把各種資源重點投向國有企業，但為近年中國經濟做出最大貢獻的卻是非國有經濟部門，且非國有部門對經濟增長所起的推動作用越來越大。根據測算，非國有經濟部門(包括外資合資企業、私人企業、個體經濟、股份公司、合作經濟和集體經濟)在1998年已經創造出73％以上的工業總產值，63％的GDP，100％以上的新增就業和80％的經濟增長(樊綱：2000)。這就意味著，雖然國有經濟部門占據著70％左右的銀行信貸資金，但在工業總產值中它的貢獻率已不足30％，對 GDP的貢獻率不到40％，對經濟增長的貢獻不到20％。這種對比充分說明兩個部門的微觀效率的差距。在中國目前這種“人治”環境中，一個經濟實體的績效在很大程度上取決于是否有一個有能力的領導者。一個優秀的企業前面必定有一個杰出的企業家，企業的發展在很大程度上是由企業家的素質決定的。在這種意義上來說，兩種部門的效率差距也表明兩類經營者的素質之差距。

　　從微觀上看，據有關部門對我國2000家國有虧損企業的一項抽樣調查顯示，其中屬于政策性虧損的占9．9％，由于不可抗拒的宏觀因素造成虧損的占9．2％，而其余近80％的企業都是因為經營不善而虧損的(沈榮華，2000)。這一事實可以作為行政委任制產生的國有企業領導者素質缺陷的證明。但是，行政委任制使國有企業的“企業家”有了某些推卸責任的客觀理由。

　　當在市場經濟的競爭中敵不過民營企業時，經行政任命而從行政官員轉換來的國有企業老總們(姑且稱之為行政型“企業家”)總是可以給自己找到似乎很有說服力的理由，把經營狀態不好歸之于“機制”不靈，認為民營企業有搞歪門邪道的便利條件，國有企業被管得太嚴，沒法給客戶“回扣”，拉關系等等；或者歸之于債務多，包袱重，與民營企業不在一條起跑線上，等等。這些客觀原因確實對國有企業的發展構成了較大的負面影響，這是不能否定的。但是，他們為什么就看不到國有企業自身的優勢：與民營企業相比，許多國有企業在技術、產品質量、市場規模、經濟資源、社會信譽等方面都有明顯的優勢，而且政府對它們有各種特殊政策(例如，技改資金的分配)。這些優勢絕不是一般民營企業可以得到的。其實，國有企業最缺乏的是企業的各種“市場功能”，最薄弱的環節是經營，最欠缺的能力是創新。而國有企業老總們最不擅長的就是彌補國有企業的這類缺陷。于是，只要民營企業能夠自由進入競爭領域，國有企業就無一例外地敗下陣來。這也難怪：國有企業的“企業家”們生存于其中的制度環境賦予他們的“遺傳基因”實質上是企業管理官員，而不是經營企業的“企業家”，他們習慣于把希望寄托在優惠政策、地方保護、行業保護，習慣于在政策向自己傾斜的基礎上搞管理。

　　行政委任制對國有企業經營活動產生的另一個直接不良影響就是阻礙公司的制度化。主要體現在兩個方面：①承襲行政習慣，國有企業的領導者傾向于以專制和集權的方式運營企業，不同的內部部門都向最高領導者直接報告。這種權威型的管理結構不同于協商模式的日本公司管理形式和經典的美國多部門的公司權力下放管理風格，隱含著家長主義的實質——不情愿接納專業型管理體制和否定管理權與所有權之分離。國有企業的領導者一般都事必躬親，所有重要決定都必須經他同意。這種專制的決策雖然有可能使公司較容易“做大”，但更可能意味著領導對決定未做適當的審查，且決定不是建立在充分了解情況的基礎之上，具有很強的隨意性。②企業內部的人事決策不是依靠客觀的業績和工作準則，而是根

據領導者與下屬之間的私人關系，即使他們不是親屬關系。所有這類因素都是“人治”的證明，使國有企業的制度化管理步履艱難。這種“人治”化的管理模式，從最好的方面看，也容易形成企業的成敗維系于一人的情形，陷入“一換人，企業就走下坡路”的局面。

　　由于上述的各種原因，行政任命的國有企業經營者與企業缺乏生死與共的情感基礎，再加上轉軌時期對他們的激勵機制和約束制度處于不完善的狀態，致使其“權力”過大，容易滋生濫用手中權力的現象或形成內部人控制的現象，造成國有資產的流失。據國家有關部門統計，20世紀80年代至今，國有經營性和非經營性資產平均每年流失高達500多億元；國有信貸資產約流失3000多億元。據測算，因企業自身原因造成的國有資產流失，約占流失總量的70％～80％，其中一個重要原因是經營者權力過大(沈榮華，2000)。

　　三、出路何在

　　諾貝爾經濟學獎得主M．H．米勒在談到國有企業對中國長期發展的重要性時曾經指出，“從本質上來說，研究改革等于是對經濟學家所說的公司治理的各種可能方略作一番選擇。例如，怎么樣才能確保企業經理得到正好為其所需而不是更多的資金以完成有利可圖的項目?經理應遵循什么樣的準則來經營企業的業務?誰來判斷經理是否對公司資源運用得當?如果運用不當，誰有權決定替換這些經理?”(M．H．米勒：1996)。這些提問確實道出了國有“企業家”選擇機制和過程的要害。說得更具體一點，在國有企業的“企業家”選拔制度上，選什么樣的人是最重要的，而選什么樣的人主要取決于如何選人——根據什么標準，按什么程序和采取什么方式去選擇人。上述對國有企業“企業家”相關現象的探討表明，問題并非出在個人身上，而是現行國有企業的“企業家”選擇制度的運行邏輯之結果。因此，關鍵是要改革現行的選拔制度。

　　從短期來看，①要切實取消企業的行政級別，不能按行政級別從政府官員中選取國有企業領導，沖破用人制度的行政級別“圍墻”，擴大選擇的范圍，實施跨地區、跨所有制的競爭上崗政策。在這方面，最重要的是要破除對企業國有制的僵化理解。行政委任制的觀念基礎是：既然是國有企業，作為股東或大股東(合資之情形)，政府當然有權任命企業的經營管理者，并用官位激勵企業家。近年來，又強調黨對國有企業經營者的管理(即所謂“黨管干部”)，這就使企業家更進一步地納入行政配置之中，使企業家人力資本的市場化配置更難以實施。這種制度安排之初衷是控制國有資產之流失，保障國有資產的增值。從實踐結果看，這種制度并沒有扼制住對國有資產的流失或掠奪性經營。從理論上看，這種制度安排的依據也是成問題的。按照企業理論的最新研究成果——“所有權依附狀態”理論，企業的相關利益者，主要是股東、債權人、工人和企業家共享企業所有權；至于誰在企業治理結構中處于支配地位，取決于企業的經營狀態(AShion，Philippe and Bohon，Patrick， 1992)。再者說，“黨管干部”原則的適用范圍應限于政府行政部門和事業單位，不要泛化到具體的企業單位。②要切斷國有企業家向政府官員過渡的途徑，? ???笠抵耙禱??⒅貧ㄈ沃白矢裰貧群橢耙倒娣噸貧取Ｈ沃白矢裰貧鵲暮誦氖親手嗜隙ǎ?雜ζ剛擼??吮乇傅囊話閌芙逃?跫??猓?掛?閱炅洌?ㄒ島橢?督峁固岢鼉嚀宓囊?蟆＞赫?細詰木??擼?細誶耙?攵?祿崆┒┰鶉ɡ?諶萃晟頻氖槊嫫溉魏賢??凳└諼黃踉薊?芾懟＂坌枰??⑵笠導頁曬σ導ò咐?推笠導業蛋縛猓?俳?笠導易試吹男畔⒒?Ｋ淙蛔芴逕現泄?鈉笠導疑寫τ凇耙滌嗥笠導搖敝??劍????嗄甑氖諧』?母錚?諶找婕ち業氖諧【赫?肪持校?丫?肯忠慌?判愕鈉笠導遙??欠植加詬髦志?昧煊頡Ｕ庹?墻?晷似鸕摹傲醞飯?盡鋇靡隕?嫻幕?　Ｖ皇竅衷誒?謎庵制笠導沂諧〉模??舊舷抻諭庾勢笠怠⑺接?笠檔確槍?兄破笠怠＂薌憂慷韻鐘泄?釁笠稻???或者說“企業管理官員”)的職業培訓，提高其基本的市場經營素質。我們雖然不相信“MBA是企業家成長的搖籃”之類言過其實的說法，但必須承認這類培訓對提高企業經營者素質的重要作用。

　　從長期來看，核心的問題是：如何使國有企業經營者的選擇走向市場化，通過市場來影響這些經營者的升遷和社會地位，促使其盡職盡責。這種市場化的根本基礎，是要形成一種有利于企業家成長和選擇的競爭性制度環境。

　　一種流行的觀點認為，我國缺少企業家人才，政府應承擔起“創造企業家”的職責。其實，這種觀點有重大的缺陷。作為特殊的人力資本，企業家才能的形成很特殊，是在其他類型人力資本的基礎上，以“干中學”為主要方式形成的。教育和培訓，包括MBA，只是給企業家才能的形成打下一個良好的基礎。真正的企業家是通過市場競爭實踐的錘煉而造就的，市場競爭才是企業家的真正搖籃。我國民營企業家的自然生成過程就是一個很好的例證：盡管受資金、市場準人等制度上的一系列限制，我國民營企業家仍然逐步壯大，在經濟發展中起著越來越大的作用。其主要原因在于，民營企業生來就面對競爭性較強的市場，面臨的是一種比較硬的預算約束，其“領導者”不存在像國有經濟部門的“領導者”在官位等級制中升遷的機會和誘惑，他們惟一能做的是在市場經營中摸索，不斷積累管理企業的經營經驗，培養非凡的創新能力。以現代經濟學語言來說，企業家才能是一種無法直接觀測到的“隱藏信息”。那么，我們怎樣才能判斷某個人是否擁有企業家能力呢?這里，惟一的信號傳遞是經營業績。因為企業家的人力資本是不可視和難以度量的，其價值只能通過其經營業績間接地顯示出來。一個人的長期經營業績很好，就說明他具備良好的企業家素質；如果長期經營業績差，說明他不具備企業家素質。市場就是這樣一種只以“成敗論英雄”的殘酷生存環境。這就要求企業家必須是從市場中選拔出來的，而不是由政府組織部門任命。在這方面，非國有經濟部門已經步入一個新的發展階段——從人才市場招聘高級經理。

　　因此，對國有經濟部門，必須建立一系列的制度安排，把企業家從培養、評價、選拔到激勵和約束都納入市場運行的軌道，運用市場手段進行調節和管理，發揮市場配置企業家人力資本這種稀缺性資源的基礎性作用。我國政府已經認識到，要成功地實現自己設想的“富民強國”的發展目標，就要有一個龐大的實業家階層來行使企業家職能。但是，更要清醒地認識到，政府不可能做到“創造企業家”。在這方面，政府能得心應手地做好的最重要工作是：著手于法律和制度方面的規范化建設，為企業家的生成提供一種良好的制度環境，為企業家階層的發展提供一個開放和寬松的社會經濟環境。

　　參考文獻：
　　[1] 中國企業聯合會和企業家協會：《中國加入世界貿易組織：企業經營者的最新評價和對應工作建議》，載《光明日報》2002年4月3日。

　　[2] 樊綱：《論體制轉軌的動態過程》，載《經濟研究》2000年第1期。

　　[3] 沈榮華主編：《中國“經理革命”》，上海交通大學出版社2000年版。

　　[4] M．H．米勒：《治理公司的兩種策略》，載《中國國有企業改革》，北京，中國經濟出版社1996年版。

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