中外旅行社制度環境比較研究

中外旅行社制度環境比較研究

DU Jing;DAI Bin
DU Jiang.China Tourism University,Beijing 100024,China;DAIBin:Department of Trade Economics,Anhui Univ. of Finance andTrade,Bengbu 233041,China
【 作 者 】杜江/戴斌
【作者簡介】杜江：中國旅游學院，北京 100024；
戴斌：安徽財貿學院貿易經濟系，安徽 蚌埠 233041
杜江（1964—），男，山東諸城人，中國旅游學院教授、院長，從事旅游企業管理教學與研究工作；
戴斌（1967—），男，安徽固鎮人，安徽財貿學院副教授，從事旅游企業管理教學與研究工作。
【內容提要】旅行社運行的制度環境是一個國家的社會、政治、經濟、文化特征所決定的政府行為在旅行社領域中的現實反映，是制約旅行社生長與發展的重要因素。本文從政府對旅行社業的宏觀干預與微觀規制、監管體系與運作機制等方面對中外旅行社發展的制度環境進行了系統的比較研究，并在此基礎上對市場開放條件下中國旅行社制度環境的建設提出了對策與建議。
【英文摘要】The regulatory environments of the travel agency industryin a country,which is a reflection of the country's social,political,economic and cultural characteristics, bears muchinfluence on the growth and development of the travelagencies in the country.By analyzing the systems of macro-control and micro- regulation as well as the supervisorysystems and operational mechanisms at the governmental levelin both China and foreign countries,this thesis has tried tocompare systematically the regulatory environments in whichtravel agencies survive and develop.Some countermeasures andsuggestions are then proposed on how to restructure China'sregulatory environment under an open-market situation.
【關 鍵 詞】旅行社/行業/制度環境/比較研究
travel agency / industry / regulatory environment / acomparative study
【 正 文 】
［中圖分類號］F590 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1002—5006（2000）01—0022—07
旅行社運行的制度環境是指制約旅行社生長與發展的外部非市場環境。如果說市場環境是旅游市場機制內生的話，那么制度環境則是一個國家的社會、政治、經濟、文化特征所決定的政府行為在旅行社業領域中的現實反映。各個國家的市場環境在旅游業發展的不同歷史階段體現出較大的共性，而制度環境由于易受社會與政府行為的干預而呈現出較大的差異。本文旨在通過對中外旅行社制度環境的比較研究，為中國旅行社制度環境的建設提供有益的借鑒和建議。
一、政府對旅行社業的宏觀干預
政府對于旅行社業的宏觀干預主要體現在相關的法律與法規體系方面。一般說來，一國內與旅行社經營管理有直接關系的法律法規體系如下頁圖1所示。圖1所示，箭頭方向越往上，法律、法規對旅行社的強制程度越大，反之則越小。上一層的法律法規對下一層的法律法規有制約作用，多數時候，下一層次的法律法規是根據上一層次的法律法規制訂的。比如日本管理旅行社的主要法律依據分為法令、政令和省令。法令需經國會批準，是管理旅行社的基本法律依據。政令需經內閣政府批準，多根據國會通過的法令制定實施細則。省令為運輸大臣頒布的具體規定。日本與旅行社管理有關的法律主要是《旅行業法》（注：日本人稱旅行社為旅行業。（下同）——作者），該法的立法宗旨是使旅行社依法經營，維護旅游者的利益。為了和《旅行業法》相配套，日本還相繼頒布了旅行業法施行令、旅行業法施行規則、一般旅行業標準

旅行合同條款和代理店旅行合同條款。一般旅行業合同條款規定了合同的簽訂、變更、解除以及違約的責任、處理原則等；代理店旅行合同條款則對經營旅行代理業務的合同簽訂、變更、解除及違約責任等作了詳細的規定；翻譯導游法明確規定了翻譯導游必須接受國家的考試和應具備的條件；商法則明確規定了旅行業的交易規則、反對壟斷，要實行公平競爭，并由國家的公正交易委員會負責監督旅游市場的交易行為。
圖1 旅行社業管理的國內法律法規體系
附圖{圖}
各國經營國際旅游的旅行社的行為還可能會受到一些相關的國際公約的制約與調整，如1974年4月23 日訂于布魯塞爾的《關于旅行契約的國際公約》、國際飯店協會與國際旅行社協會聯合會《關于飯店與旅行社合同的協議》（1979年協議）、關于統一國際航空運輸的“華沙公約”、“芝加哥條約”、1974年簽訂的《國際海上人命安全公約》（倫敦公約）等。只要某一旅行社所在國家或地區的政府成為某一項國際條約的簽字國，那么這一國家或地區的所有旅行社都有義務在經營國際旅游產品時遵守該條約所規定的條款。
圖2 旅行社業運行的國際制度環境
附圖{圖}
另外，一些旅游業和旅行社經營管理過程中的國際慣例有時也會構成旅行社制度環境的組成部分。由于旅游業、特別是國際旅游業是一個高度開放的領域，其經營成功與否在一定程度上還取決于交易主體之間的溝通程度，而行業內的國際慣例可以指導促進溝通、降低交易費用。雖然不遵守這些國際慣例不會受到法律的懲罰，但仍然可能會不利于該旅行社今后的交易——除非其交易是一次性的。正是在這一意義上，我們把國際慣例也視為旅行社、特別是國際旅行社的制度環境因素之一。鑒于此，旅行社運行的國際性制度環境可表示為圖2。
與圖1所示的市場經濟社會完善的法律與法規體系相比， 中國旅行社業管理的“旅游法”和專門的“旅行社法”、“導游法”等正式法律文件還處于缺位狀態，有關的民法、商法由于實施機制方面的原因也還存在不配套、針對性弱、執行力度小等方面的問題。目前的管理體系主要是國務院條例（政令）、旅游局令、行業標準、以及一些相關的行政法規為主。
（1）民法與商法。 與旅行社業有關的主要有《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合資企業法》、《消費者權益保護法》、《反不正當競爭法》等。但是由于旅游業的特殊性和我國法律執行過程的一些問題，這些法律對旅行社的經營管理過程、旅行社與相關企業之間的關系、以及對旅游者的權益保護等方面還存在著許多不配套或力不能及之處，導致大量旅游者對旅行社的投訴和旅行社與相關企業之間的糾紛處理缺乏有針對性的法律條款。
（2 ）政令與條例。在《旅游法》和《旅行社法》缺位的情況下，中國對旅行社業實行行業管理的國家一級的法律法規依據來自于國務院的政令。1996年10月25日，李鵬總理簽發第 205號國務院令《旅行社管理條例》。該條例對旅行社的設立、經營、監督檢查、罰則做了具體規定。1999年5月14日，朱ｒóｎｇ＠①基總理簽發第263號國務院令《導游人員管理條例》，對導游人員的管理做了具體規定。
（3）旅游局長令與相關行政法規。 以國家旅游局局長令形式發布的行政法規也是中國旅行社行業管理的法律依據之一，這方面的局長令主要有：1995年1月1日，國家旅游局發布第1、第2號局長令《旅行社質量保證金暫行規定》、《旅行社質量保證金暫行規定實施細則》；1996年11月28日，第5號局長令《旅行社管理條例實施細則》， 主要是對第205號國務院令的操作性規定；1997年3月26日，第7 號局長令《旅行社質量保證金賠償暫行辦法》；1997年5月8日，第8 號局長令《旅行社經理資格認證管理規定》。
此外，國家旅游局還以文件形式發布了一些行政法規，如1994年發布的《關于改革和完善全國導游人員資格考試工作的意見》等，也構成了旅行社制度環境的重要組成部分。
（4）行業標準。根據國家技術監督局技監局標函（1993）529號“關于對旅游行業標準歸口管理范圍的批復”，綜合類、旅游設施類、旅游服務類三大類行業旅游行業標準歸口由國家旅游局管理，到1998年，中國已經發布了五項旅游業國家標準和四項旅游行業標準，其中與旅行社業管理直接有關的行業標準主要有：GB／T 15731—1995 《導游服務質量》、GB／T 16766—1997《旅游服務基本術語》、LB／T 004—1997《旅行社國內旅游服務質量》。
（5）其它。 與旅行社服務與交易有關的一些合同范本實際起到國內行業慣例的作用，構成中國旅行社業制度環境的組成要素。另外，各地方立法機關、政府、行業主管部門所發布的政令、條例、規定、文件等構成區域性或地方性的旅行社業制度環境的組成部分。
二、政府對旅行社業的微觀規制
這里所

說的政府規制也稱“狹義的公的規制”，是指“社會公共機構依照一定的規則對企業的活動進行限制的行為”。（注：［日］植草益著，《微觀規制經濟學》，第2頁，北京：中國發展出版社，1992 年。）本文所說的規制主要指由各級旅游行政管理部門對旅行社的“加入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等方面的規制”。（注：［日］植草益著，《微觀規制經濟學》，第28頁，北京：中國發展出版社，1992年。）目前世界各國旅游行政主管部門對旅行社業都存在著不同程度的規制，特別是對旅行社的進入、服務數量與質量等方面進行限制。大體來說，市場經濟體制越完善、宏觀管理的法律法規體系越健全、旅游業越發達，旅行社業所受到的“狹義的公的規制”程度就越小，反之越大。由于篇幅所限，本文選擇經濟體制、法律法規、旅游業發達程度等方面接近西方國家，而地理位置、文化背景等方面接近中國的日本作為典型，并就中日兩國旅行社業的微觀規制情況進行比較分析。
1.日本旅行社業的微觀規制體系
（1）進入規制。在日本，投資主體要想進入旅行社業， 必須首先得到中央政府旅游行政管理機構——運輸省運輸政策局觀光部的許可。也就是說，日本對旅行社的進入實行“雙重注冊”的管理制度。所謂雙重注冊是指企業發起人在到工商行政管理部門申請營業執照前，必須得到旅游行政管理部門的注冊許可。申請注冊需要提供企業的歷史情況、財產基礎、營業保證金、擬經營的范圍、法人及主要管理人員名單和資歷證明等材料，經觀光部認可合格后方可注冊。此外，日本還對旅行社實施了定期注冊的制度。所謂定期注冊是指對旅行社的注冊有效期作出規定。在日本旅行社的注冊有效期為3年， 旅行社到期如不重新申報或不符合注冊條件即取消注冊。
（2）經營范圍規制。 經營范圍規制的實質即對旅行社實行分類管理。根據日本的《旅行業法》規定，旅行社分為三類，即一般旅行業、國內旅行業和旅行業代理店。一般旅行業的經營范圍為：招徠外國人來日本旅行觀光，組織日本國民去海外旅行觀光，組織國民及外國人去日本國內旅行觀光。國內旅行業的經營范圍為：組織日本國民和外國人在日本國內旅行觀光。旅行業代理店又分為一般旅行業代理店和國內旅行業代理店，代理店主要是代理住宿、交通、游覽及相關旅行業委托的其它接待業務，并從中收取代理費。一般旅行業及其代理店均須向日本運輸大臣登記，國內旅行業及其代理店向所在地的都、道、府、縣進行登記。
（3）服務質量規制。為保護旅游者的利益，制約旅行業的行為，日本的《旅行業法》規定，旅行業申請登記時必須交納營業保證金，保證金數額視營業范圍而定。
（4）價格規制。由于日本旅游市場外部環境比較完善， 所以在旅游產品價格方面的微觀規制較少，主要通過市場機制自發調節。日本是市場經濟十分發達的國家，各旅游企業在確保旅游者利益的前提下，可以根據其經營成本和市場需求情況，自行確定和調整旅游產品價格，政府并不規定價格標準，企業規定后也不需報請政府批準。當一家旅行業提出的價格對另一家旅行業產生影響時，另一家旅行業隨即會研究出新的價格對策，因而根據實際情況價格變動已經成為旅行業之間相互競爭的重要手段。這種價格的頻繁變動，并沒有使旅游價格大起大落，價格平均水平也基本保持穩定。
2.中國旅行社業微觀規制體系
與日本相類似，我國旅游行政管理部門對旅行社業也實行了一種較為嚴格的管理制度，其主要的規制措施主要有以下幾個方面：
（1）進入規制。《旅行社管理條例》規定， “申請設立國際旅行社的，應當向所在省、自治區、直轄市管理旅游工作的部門提出申請；經審查同意后，報國務院旅游行政主管部門審核批準。申請設立國內旅行社的，應當向所在省、自治區、直轄市管理旅游工作的部門或者其授權的管理旅游工作的部門提出申請，并由該管理旅游工作的部門審核批準。”“申請人持《旅行社業務經營許可證》向工商行政管理機關申請領取營業執照后，方可從事旅游業務”。
（2）投資規制。 《旅行社管理條例》第七條規定：國際旅行社注冊資本不少于150萬元人民幣，國內旅行社注冊資本不少于30 萬元人民幣。年接待旅游者10萬人次以上的旅行社可以設立不具有法人資格的分社，國際旅行社每設立一個分社增加注冊資本75萬元人民幣，國內旅行社每設立一個分社增加注冊資本15萬元人民幣。
（3）服務質量規制。 中國的服務質量規制主要是通過旅行社質量保證金和各級旅游質檢所兩大措施加以實現的。《旅行社質量保證金暫行規定》要求各類旅行社必須向旅游行政管理部門繳納質量保證金，其具體金額為國際旅行社60萬元，獲準經營出境旅游業務者增加100 萬元，國內旅行社30萬元。各級旅游質監所負責受理旅游投訴，處理旅游糾紛，管理質量保證金。
（4）價格規制。 伴隨中國經濟體制由計劃經濟向市場經濟的轉變，中國政府對于旅行社業

的價格規制經歷了一個逐步放松的過程，由過去統一規定全國旅行社價格水平、季節差價、地區差價、最低結算標準和外匯保值措施等嚴格管制的方法，逐步過渡到現在價格水平主要由市場決定的管理方式。除此以外，中國旅行社業還采用了從業人員資格規制等其它微觀規制形式，我們在后面的論述中還將進一步進行分析。
三、旅行社業的監管體系與運作機制
旅行社總是在一定的宏觀干預和微觀規制體系內運行的。上述內容是對旅行社運行的制度環境的靜態描述，下面我們將研究重心轉向制度運作過程及其對旅行社業影響的比較分析。
1.旅行社進入管理
（1）中國旅行社業的進入管理。 中國旅行社業的進入機制是受到政府嚴格管理、帶有濃厚的計劃經濟色彩的機制。這一特征從旅行社設立的基本程序與環節方面可以看得出來（注：詳見國家旅游局旅行社飯店管理司編《中國旅行社行業發展報告》（內部資料）。）。
在以入境旅游為主的中國旅游業發展初期，旅行社作為一個投資回報率較高、行業進入自然壁壘較低的領域，進入主體多為一些具有政府權力背景的機構和組織。而對這些帶有權力背景的投資主體，主管機構人為設定的非市場壁壘具有很大彈性，加上民間投資主體的缺位，從而導致在發展初期中央一類旅行社的飛速發展。隨著中國市場經濟進程的加速，中國對于旅行社業的進入管理更趨市場化，但計劃經濟的色彩依然存在。
（2）中國外資旅行社的進入管理。1993年10月21 日國家旅游局發布了《關于國家旅游度假區內開辦中外合資經營的第一類旅行社的審批管理暫行辦法》，這標志著中國旅行社業對外開放的初步啟動。1998年12月 2日，為了進一步擴大旅游業的對外開放，促進旅游業的大發展，根據《中華人民共和國中外合資經營企業法》和《旅行社管理條例》，國家旅游局、外經貿部正式發布了《中外合資旅行社試點暫行辦法》，標志著中國旅行社業的全面對外開放。“新辦法”不再限定合資試點的地域范圍，在經營范圍上，合資旅行社的業務范圍明確為入境旅游和國內旅游。但是這種開放仍然是以設定相應的進入壁壘為前提的。這些進入壁壘主要包括：經營范圍壁壘（明令禁止合資旅行社不能經營出境旅游等三類旅游項目）；人員資格壁壘（只能在中國境內聘請導游員）；企業資產規模壁壘（注冊資金500萬元人民幣、質量保證金60 萬元人民幣）；經營與技術規模壁壘（合資的中方旅行社申請前3 年平均每年外聯人數要超過3萬人天， 外方旅行社要加入國際或本國的電腦預定網絡，或已經形成自己的電腦預定網絡）。
（3）其它國家旅行社的進入管理。 國外對旅行社的進入管理制度也不盡相同。總的來說，西方發達國家多實行自由進入政策，即政府更加強調旅行社企業共性的一面，投資者對旅行社業的進入純粹是企業行為，只接受工商管理部門的注冊登記管理，旅游主管部門不干預或較少干涉。與此相對應，多數發展中國家對旅行社的進入實行嚴格的制度，一般實行雙重注冊制度，并在資金規模、人員資格、經營范圍等方面做出具體的規定。
2.人員資格管理
（1）導游人員資格管理。 對導游人員管理通常表現在兩個方面：一是導游資格的取得；二是導游人員的執業規范。由于國情和旅游發展程度方面的差異，目前各國在導游人員資格管理方面存在比較大的差異。
①關于導游資格的取得。目前，世界上關于導游資格的取得有兩種情況；一種是多發生在包括我國在內的發展中國家的較嚴格的導游資格認證體系；另一種是多發生在發達國家的較寬松的導游資格管理制度。在嚴格的導游資格管理制度方面，同樣是實行嚴格的導游認證管理，不同國家也有一定的區別；以新加坡、日本和以色列為代表的一些國家和地區，導游資格的取得必須經過嚴格的考試；以埃及為代表的一些國家和地區，盡管也實行導游資格管理制度，但是導游資格的取得卻不需要經過嚴格的考試。實行嚴格的導游資格管理的這些國家都規定，未取得資格者不得從事導游活動，否則將給予嚴肅處理。實行寬松導游資格管理制度的國家和地區以澳大利亞、美國和德國為代表。這種寬松的導游資格管理制度又分為兩種情況，一種是一些國家如澳大利亞不設資格考試制度，導游資格只證明其專業水平；另一種以德國為代表，從事導游工作不需要資格證明。
②關于導游人員的執業規范。關于導游人員的執業規范，目前世界上也分為兩種情況。一種以新加坡、日本和以色列、埃及為典型代表，以各種法規條款做出明確執業規范，通過相應機構嚴格的過程監督及游客的意見作為評價依據。另一種以澳大利亞、英國、德國為典型代表，以雇主和游客監督為主，沒有明確法規規范執業行為。
我國的《導游人員管理條例》對導游人員的執業規范進行了明確規定，各級旅游局相應地擔負著對導游服務質量進行監督和檢查的任務。在導游人員的執業規范方面，以政府行政主管機構為監督檢查主體。現在，也有不少旅行社開始注重游客對導游的評價和意見，

游客投訴的處理也趨于更加規范、有效。
（2）經營管理人員的資格管理。在市場經濟社會里， 企業的經營管理人員是否合格以及能夠勝任哪一層級的管理職務，是由企業家市場或職業經理市場加以確定的。所以在多數發達國家，除了對旅行社經理的國籍、守法有相應的要求外，很少會對其學歷、資歷等加以限制，也不會出現由政府旅游行政主管部門取消某人經理資格的事情，一旦某一位經營或技術人才不能勝任其目前的工作，自有業主或股東加以處理，并以其在企業家市場或經理市場上的價格（年薪、津貼等形式表現出來）的變動加以反映。如果由于業主不善經營導致企業虧損和資不抵債，那么他也會通過旅行社的合法破產、兼并等形式退出市場。
我國對旅行社經營管理人員任職資格有較為嚴格的要求。國務院頒布實施的《旅行社管理條例》第六條第三款規定，設立旅行社要“有經培訓并持有旅游行政管理部門頒發的相應的資格證書的經營人員”；在《旅行社管理條例實施細則》中又對經營人員的持證人數做了具體規定。
3.經營過程與退出管理
國外對旅行社的經營與退出管理主要有三種情況：自由、管制與混合。從總體上看，發達的市場經濟國家主要是由市場決定企業的發展與退出，如果旅行社在經營過程中出現違規或損害旅游合法權益的現象，則通過相應的法律法規體系如“消費者權益保護法”、“公平交易法”、“反壟斷法”等法律文件加以調節。發展中國家和一些東方國家如新加坡、泰國、日本、臺灣等國家和地區則更加強調政府對旅行社經營過程和退出機制的管理。
我國旅游行政主管部門——國家及地方旅游局對旅行社的經營過程和退出機制則表現出過多的干預傾向，政府直接干預旅行社的經營過程，政府對旅行社企業的競爭與退出有較大的影響。具體的干預措施主要有：年檢制、特許制、配額制和專項管理制。
4.旅游者權益保護
對待旅游者的權益保護，目前國際上一般采用以下幾種方式處理：
（1）消費者權益保護法案及相關的經濟合同法律規定。 有關提供服務的質量，預先的信息是很難確保的。無疑，有些服務存在著提供合同前資料的義務，如向旅游者提供目的地的接待資料。然而，符合旅游者要求的服務保證往往只能建立在服務提供者本身的能力和信譽上。在這方面，有些國家的消費者權益保護法案會迫使旅游經營商向旅游者提供規范化的服務信息。如為了防止旅行者或旅游申請者有可能被沒有許可證的旅行推銷員所愚弄，法國在1975年7月11 日通過法律（以及1977年 3月28日法令）規定許可證的合法持有者在他們的通信、招牌（即掛在營業處入口的牌子）和廣告中指出他們的許可證注冊號碼（注：［法］熱拉爾·卡著，《消費者權益保護》，第77頁，北京：商務印書館，1997年5月。）。
（2）旅行社保證金制度與政府行政管理部門的質量監督。 包括日本、新加坡和我國臺灣在內的許多國家和地區針對旅行社業設立了保證金制度，美國和許多歐洲國家也通過行業協會設有類似的制度，作為對旅行社質量監督的一種重要措施。
在行政管理方面，美國的某些州政府明確規定，旅行代理商必須通過州有關政府機構的考核，而且法律規定顧主對雇員職位范圍內的行為負責。旅行社要對雇員的工作進行指導，了解雇員為顧客提供服務的情況。另外，美國的法律還規定，旅行社負有特殊的核查批發商誠實與可靠的責任。
中國主要由政府部門對旅行社產品的質量和旅游者的權益保護做出監控。第一，旅行社的申辦需經相應級別的旅游行政管理部門批準并交納一定數額質量保證金后，才可以注冊登記，領取營業執照。第二，各級旅游行政管理部門設立專門的質量監督部門——旅游質監所，負責“規范旅游企業的經營行為，規范旅游市場秩序，對其進行檢查、監督以及對違規旅游企業進行處罰。”（注：宋志偉、付蓉，《加強旅游質量監管 提升行業服務水平》，《旅游學刊》，1998年第 2期。）第三，制定《導游人員管理條例》、《導游等級評定標準》及《旅游業對客人服務的基本標準》等多項法規，力圖通過政府行為這只“看得見的手”來加強對旅行社服務質量的監督和旅游者合法權益的保護。但是這些規定的執行只是通過不定期的抽查和監督來實現的。
（3）社會公眾部門的監督。社會公眾包括新聞媒體、 專業研究機構、消費者保護組織等也在通過各自的努力對旅游者的合法權益予以維護。由于這種維權行為的主體是多元化的，也是對全體社會成員均有益處的，所以旅行社很難通過一些或明或暗的“反向收買”和利用自己的壟斷地位來隱藏對自己不利的信息，以達到損害消費者權益和增加自己壟斷利益的目的。需要特別提及的是，發達國家專業旅游雜志的信息披露與消費教育往往在旅游者權益保護方面扮演重要的角色。正是通過這些專業性的媒體，旅游者對旅行社的服務流程與服務質量的評價標準有了全面的了解，從而提高了旅游者的成熟程度。
與發達國家相比，我國旅游

者權益保護主體基本是政府行政管理部門如旅游質量監督管理所在起主要作用，而社會公眾的監督則處于相當短缺或者監督不力的局面。一些旅行社還利用新聞媒體市場化進程中的混亂局面，想方設法損害旅游者的合法權益。但是從未來的發展趨勢看，加強社會公眾的監督力度，促進旅游者權益保護主體的專業化、多元化、社會化將是中國旅游市場發育的一個重要特征。
（4）旅行社的內部管理。 對旅游者合法權益的保護也是旅行社提高服務質量、樹立服務品牌、擴大市場占有率的內在要求。從這個意義上說，旅行社也是旅游者權益保護的主體之一。從發達國家旅行社的做法來看，旅游社對旅游者權益保護的主要作法有：為旅游者提供安全保險，這也可分散旅行社的經營風險；致力于接待服務流程和管理流程的標準化與規范化建設，從內部管理入手提高服務質量，使旅游者切實感到物有所值，減少投訴機率；加強員工培訓與職業道德教育；樹立公關意識，對于那些已經對旅游者造成損害的行為及時處理，爭取把旅游者的損失減少到最低限度，同時也為企業樹立良好的市場形象。
與發達國家相比，我國旅行社對旅游者、特別是國內旅游權益的保護方面還存在不小的差距。這里有旅游法律體系不健全的問題，有旅游者消費成熟度不夠的問題，更有旅行社自身經營觀念方面的問題。
至此，我們可以用圖3 來簡要地總結一下各國旅行社業制度環境差異程度的內在原因；制度環境的變遷力量主要是由經濟發展水平、旅游市場態勢、市場化程度、法治化程度等因素構成的。一般而言，在市場化程度、法治化程度較低，旅游市場處于買方態勢的發展中國家，傾向于對旅行社業、特別是經營國際旅游業務的旅行社的進入、運作與退出機制實行嚴格的管理，管理的主要方法是通過政府行業主管部門的各種微觀規制手段和相應的政令、條例、審批、檢查程序等進行管理。而在市場化程度、法治化程度較高，旅游市場處于賣方態勢的發達國家則傾向于對旅行社業、特別是經營國內旅游業務的旅行社的進入、運作與退出機制實行較為寬松的管理，主要的管理手段是專門的旅行社法或一般的經濟法律和政府的宏觀調控政策，輔之以旅行社行業協會和包括媒體、專業團體、消費者權益保護組織在內的社會公眾監督來進行管理。盡管不同國家旅行社的制度環境現狀還存在較大的差異，但放松規制，加速旅行社企業化、市場化進程，培育多元化管理主體和多樣管理工具是將來世界旅行社管理制度環境的變遷方向。
圖3 旅行社制度環境及其管理重點示意圖
附圖{圖}
經濟發展水平與市場態勢
四、中國旅行社制度環境建設的若干對策與建議
1.放松政府微觀規制 過渡性的行業管理政策目標是變“限制性規制”為“激勵性規制”。（注：激勵規制理論主要有三大流派：一是在社會主義經濟中將激勵直接引入制定計劃經濟里，以蘭格為代表；二是阿羅做了先驅性研究的綜合社會選擇理論；三是在市場的失靈范圍里，為取得與市場均衡同樣的市場成果而必須采取一些激勵性規制。本文在使用這一概念時，主要是指經濟性規制中的激勵性規制。更為詳細的內容請參閱植草益的《微觀規制經濟學》。）為此，首先要放開旅行社業進入規制。具體來說，就是以放松國內市場的非國有資本進入規制和國際市場的配額管理規制為先導。前者主要是指私人資本和國外資本，即允許私人旅行社和合資旅行社的存在；后者在實行的過程中，可以選取一定數量的國家——如新加坡、馬來西亞、泰國等——作為出境旅游業務取消規制的試點。一個不須再加以證明的命題是：只有市場發育成熟了，才能開展有效的市場競爭。只有各旅行社市場主體地位真正平等了，才能從根本上消除不平等競爭的基礎。
2.加快旅游立法，加強法制性規制 旅游法制建設的目標是以法制性規制取代經濟性規制。在《旅游法》還沒有制訂發布以前，加強旅游聯合執法是一條治理旅行社業不正當競爭的可選之路。比如變更旅游質監所的行業管理權限，即不僅僅受理旅游者對旅行社的投訴，也受理旅行社對旅行社之間不正當競爭的投訴。考慮到工商管理部門公平交易處的存在，可與之聯合建立聯合聽證會制度，對旅行社業不正當競爭進行法制化管理。
3.積極培育旅游市場 在規制逐步放松以至取消后，政府旅游行政管理部門應把更多的精力放在積極培育旅游市場，特別是國內旅游市場上來。只有市場主體多了，才能有競爭的基礎；只有旅游市場擴大了，正當競爭才能使旅行社的長期利益最大化，而不正當競爭必將使每一個旅行社的長期利益受到損失。
4.加強旅游行業協會的功能 從國際旅行社管理的發展經驗來看，一個自下而上、體系完善、運作規范的旅行社行業組織是旅行社行業管理制度的重要載體。行業組織是旅行社行業成長和市場發展的自然結果，其實質是介于政府主管部門和企業之間的市場中介組織。雖然從理論上說，行業管理是業內企業自然選擇的結果，但是考慮到中國旅行社業制度變遷進程中的“路途依賴”，政府還是應

該在行業管理組織形成與發育過程中起一定作用的。其中首要的問題是使目前的各級協會具有實質性的運作內容。可以選擇的制度安排有：第一，在《旅行社管理條例》中硬性規定各類旅行社必須加入相應的行業協會。第二，參照日本模式，把質量保證金管理主體從政府轉向協會，以其部分利息代替各企業的入會和協會運作費用。鑒于目前保證金制度的實施機制中，對旅行社的約束多，激勵少的現狀，政府可以賦予協會根據企業的運營情況和資信狀況相應降低有關企業的保證金交納額度的權力。第三，協會對外要加入世界性的旅行社聯合組織，對內使各級協會相互聯系，形成網絡，并對其會員旅行社提供信息、培訓、協作、代表企業向政府反映其利益等項服務，以增加對成員旅行社的吸引力。
5.加強教育工作 這里的教育對象包括旅游者和旅游企業從業人員，更主要的是那些執行規制任務的政府行政管理部門和人員，特別是那些有“租”可尋的部門和管理人員。
［收稿日期］1999—12—10； ［修訂日期］1999—12—13
【責任編輯】宋志偉
【校 對 者】文立玲
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字庫未存字注釋：
＠①原字為鐵換失為容

原作者： 杜江，戴斌
編輯/來源： 旅游學刊

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