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電子政務標準專家王東臨解讀《電子簽名法》
日前，一則新聞吸引了眾多IT人士的眼光：眾所矚目的《電子簽名法》已正式提交人大審議。該法被認為是“中國首部真正意義上的信息化法律”，意義重大。為此，在《電子簽名法》即將出臺和頒布實施之際，搜狐IT特別請國家電子政務標準化總體組專家、著名業界專家、書生公司董事長王東臨對有關《電子簽名法》有關問題進行了詳細的分析和解答——問：《電子簽名法》的立法進展如何？
答：據我所知，《電子簽名法》的立法進程大致是這樣的：2002年，國務院信息辦委托有關單位起草了《中華人民共和國電子簽章條例》，最初的定位是行政法規。因為立法程序是比較復雜的，而當時各方面對盡快出臺有關法律法規的呼聲比較高，因此計劃先制定一部行政法規，并爭取列入下一屆人大（十屆人大）的立法規劃，在條例頒布并執行兩三年后提交人大立法。但是2002年10月國信辦將《條例》提交國務院法制辦審查后，國務院法制辦還是認為應上升到法律。在對條例內容進行了較大幅度的修改后，形成了《中華人民共和國電子簽名法（草案）》，于2004年3月25日經國務院常務會議討論并原則通過，于2004年4月2日向十屆人大常委會第八次會議提請審議。雖然在該法的立法進程中一直充滿了爭議，但總的說來審議進展還算比較順利，目前看來有望在今年8月或者10月三讀通過，完成立法程序。
問：《電子簽名法》是如何規定電子簽名、數據電文的有效性的？
答：《電子簽名法（草案）》對電子簽名、數據電文的有效性規定分為四個方面：
1.一般的電子簽名、數據電文，“不得僅因為采用電子簽名、數據電文的形式而否定其法律效力”， 采用的是不直接肯定其有效性，但不能排除其有效性的方式，僅當再沒有其它依據否定其有效性時才有效；
2.對滿足特定要求的電子簽名、數據電文，進一步直接規定其有效性，“安全的電子簽名具有與手寫簽名或者蓋章同等的效力”，滿足特定要求的數據電文不僅可以“視為符合法律、法規要求的書面形式”，還可以“視為滿足法律、法規規定的原件形式要求”，也可以“視為滿足法律、法規規定的文件保存要求”，但對作為證據使用的真實性，只提供了審查原則，沒有硬性規定；
3.給予當事人自行約定的權利，如“自然人、法人或者其他組織可以約定使用或者不使用電子簽名、數據電文”、“當事人也可以選擇使用符合其約定的安全條件的電子簽名”等， 這是因為《電子簽名法》遵循“最少干預、必要立法”的原則，制定《電子簽名法》的主要是目的是為數據電文、電子簽名的法律有效性消除法律障礙，至于具體方式方法充分尊重當事人自治，政府盡量少地干預；
4.規定了一些不適用于本法的特定情形：
�。ㄒ唬┗橐�、收養、繼承等涉及人身關系的文書；
（二）土地使用權、房屋產權等涉及不動產權益轉讓的文書；
（三）供水、供熱、供電等涉及公用事業的文書；
�。ㄋ模┢渌贿m用電子文書的情形。
問：《電子簽名法》的主要適用范圍是電子商務還是電子政務？
答：原來有個說法，說《電子簽名法》是開展電子政務亟需制定的兩部法律之一（另一部是《政務公開法》）。目前看來，《電子簽名法》主要還是面向電子商務應用需求的。《電子簽名法（草案）》第一章第一條就明確說明，立法目的是為了保障電子商務交易安全，促進電子商務的發展，與電子政務基本上沒有關系，僅在最后的附則中以“國務院或者國務院規定的部門可以制定政務活動和其他社會活動中使用電子簽名、數據電文的具體辦法”這樣的條款為電子政務的應用開了一個口子。這是因為電子政務同民事活動的性質有所不同，為了盡快出臺法律，《電子簽名法》最終限定在電子商務領域。
問：國務院是否制定了有關的具體辦法？
據我所知，2000年8月24日國務院頒布了修訂后的《國家行政機關公文處理辦法》，其中第55條規定“公文處理中涉及電子文件的有關規定另行制定”。2002年8月，國務院辦公廳據此制定了《電子公文傳輸管理暫行辦法》，其后于2003年9月21日修訂后頒布了《電子公文傳輸管理辦法》，其中明確規定，電子公文與相同內容的紙質公文具有同等法定效力。該辦法中也在概念上對電子公文作了明確界定，只有國務院辦公廳統一配置的電子公文傳輸系統處理后形成的具有規范格式的公文的電子數據才具備上述法定效力。根據我個人的理解，該辦法原來的效力來自《國家行政機關公文處理辦法》這一行政法規，但在《電子簽名法》頒布實施后，就有了來自法律的直接授權，有了更高的法律有效性，適用范圍也更廣了。
問：電子簽名必須采用非對稱加密(PKI)技術和CA認證方式嗎？
答：很多人都以為只有采用PKI和CA才能進行電子簽名，實際并不是這么回事。PKI和CA只是電子簽名的眾多技術中比較常用的一種�！峨娮雍灻ǎú莅福繁局夹g中立的原則，并不指出哪種技術更為先進，哪種技術是安全的，只要求該技術滿足本法的規定、或當事人自行選擇的就可以。就《電子簽名法（草案）》的相關規定來看，只要能夠滿足以下四個條件的電子簽名就被視為安全的電子簽名：
（一）電子簽名生成數據用于電子簽名時，屬于電子簽名人專有；
（二）簽署時電子簽名生成數據由電子簽名人控制；
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除此之外，《電子簽名法（草案）》還規定了“當事人也可以選擇使用符合其約定的安全條件的電子簽名”。這是因為《電子簽名法》遵循“最少干預、必要立法”的原則，制定《電子簽名法》的主要是目的是為數據電文、電子簽名的法律有效性消除法律障礙，至于具體方式方法充分尊重當事人自治，政府盡量少地干預。
問：請簡單介紹一下PKI和CA？
答：PKI是某一類型的加密技術的統稱，該類加密技術的加密密鑰與解密密鑰是不同的，而且相互之間沒有任何推導關系，因此被稱為非對稱加密技術。由于公開其中一個密鑰并不影響對另一個密鑰的保護，因此也被稱為公開密鑰技術。CA是采用PKI技術構建的身份認證體系，由大家共同信任的CA中心頒發數字證書（可作為電子簽名生成數據），數字證書用CA中心的私鑰簽名，這樣CA用戶就可以用CA中心公開的公鑰來驗證對方的身份。CA適用于非特定用戶之間的身份認證，但對網絡等應用條件要求較高，管理上也容易出現協調問題，應用推廣的難度比較大。
問：除了PKI和CA，還有什么樣的電子簽名技術？
答：采用PKI和CA技術來實現電子簽名是最容易想到的方法。但是CA對應用環境的要求比較高，牽扯面比較廣，難以實施應用。特別是在政務活動中應用時，還會受到內網外網劃分等問題的困擾，因此盡管多年來各方面建設力度很大，但實際進展不大�！峨娮雍灻ā分贫〞r考慮到了這樣的情況，為其它的電子簽名技術保留了足夠的法律空
間，使我們可以根據具體情況采用其它更實用的解決方案。例如，有時可以只用PKI不建CA，特別是對于只與上下級等特定對象打交道的應用，而如果采用了硬件加密方案，我們還可以將硬件加密設備中的唯一ID作為電子簽名生成數據（《電子簽名法（草案）》對電子簽名生成數據的唯一要求是能將電子簽名與電子簽名人可靠地聯系起來）。很多類似的方案簡便易行，與興師動眾大建CA相比，有其獨特的優勢。如果采用了國家有關定點單位研制的密碼機，安全可靠度就更有保障了，因為裝備每一臺這樣的密碼機都是經過國家有關管理部門審批并備案的，嚴格的管理使其可靠性和可信賴程度遠遠超出了普通CA中心，可以利用這一點構建更可靠的電子簽名技術。
問：書生公司在《電子簽名法》立法過程中都發揮了什么作用？
答：《電子簽名法》在起草過程中征詢了大量專家學者的意見，并充分考慮了目前的應用現狀，吸收了業界的成功經驗。作為電子簽名及其在電子公文、電子印章應用的權威技術廠商，書生公司也是《電子簽名法》起草過程中的重點征詢對象之一。在最早的《電子簽章條例（草案）》中，雖然主要涉及的是基于PKI和CA技術構建的數字簽名技術，但還是專門定義了一個更具一般性的電子簽名概念，把數字簽名技術作為實現電子簽名的一種主要技術手段，同時也允許其它的電子簽名技術。之所以在概念上作了電子簽名和數字簽名的區分，主要就是考慮到了書生公司在一些特定應用中采用了一些更實用的技術手段，并取得了良好的應用效果，因此在立法過程中吸收了這樣的成功經驗。對政務活動中的有關需求，也在征詢了包括我們在內的各位專家意見后，建議另行規定。在國務院法制辦對本法進行大幅修改后，上述原則得到了進一步的強化，從法律條款上完全抹去了數字簽名技術，強化了通用的電子簽名概念，并強調技術中立是立法的重要原則。在法律適用范圍方面，也明確規定主要用于電子商務，電子政務應用則由國務院另行規定。實際上，國務院截止到目前為止唯一的相關規定——《電子公文傳輸管理辦法》，也是主要參考了書生公司的產品技術及其成功應用而制定的。可以說，書生公司以其先進的技術和成功的實踐，成為了《電子簽名法》及其相關文件制定過程中的重要參考依據之一。
問：據說，書生公司并不掌握PKI/CA技術？
答： 書生公司是以非PKI/CA的電子簽名技術聞名的，反而讓很多人都以為書生公司不掌握PKI/CA技術。其實，PKI和CA是常規技術，任何一個有關專業廠商都掌握這樣的技術，書生公司自然也不例外。事實上，書生公司的主要產品都普遍使用了PKI技術，并在部分產品中使用了CA技術。實際情況是，使用PKI/CA來構建電子簽名是常規技術，但鑒于CA中心的建設和運轉往往有很大的應用障礙，不建CA還能實現電子簽名才更具有技術挑戰性。書生公司有幸在這方面做出了有益的探索，取得了一定的成功經驗，今后我們還會不斷努力，發明更多的電子簽名技術。
問：請展望《電子簽名法》頒布后給IT行業帶來的機遇。
答：依據《電子簽名法》，符合條件的電子文件有了與傳統紙張文件同等的效力，這對中國IT產業來說無疑是一個重要里程碑�！峨娮雍灻ā奉C布后，將會大大拓展IT技術的應用范圍，給行業帶來一個新的增長點。書生公司作為一家致力于用數字技術取代紙張應用的技術廠商，也是目前在電子文件有效性方面比較成功的領導廠商，在《電子簽名法》頒布以前，我們只能根據上述行政法規，在電子政務的有限領域應用我們的先進技術�！峨娮雍灻ā奉C布以后，就消除了束縛我們手腳的法律限制，使我們可以在更寬廣的領域大展鴻圖。我們一定會抓住這個機遇，成為帶動行業增長的領導力量之一。
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