中國電子政務發展現狀研究白皮書之“電子政務法律法規的建設”

中國電子政務發展現狀研究白皮書之“電子政務法律法規的建設”

我國電子政務法律法規建設工作在摸索中前行。時至今日，我國在電子政務領域沒有一部完全意義上的法律，這是令人遺憾的。一項法律法規的制定，是隨著社會不斷的發展，社會生活不斷豐富的前提下，以樹立新的社會規范為目的的政府改良舉措。電子政務發展至今，它的每個環節與法律法規的各種條件相互影響，相互作用。一方面，電子政務的發展狀態直接為有關法律法規的制定提供依據；另一方面，法律法規的實施也左右著電子政務的發展前程，制約電子政務的發展速度。更重要的是，縱觀全球，電子政務立法可以說是當今世界立法的重點，要實現與世界接軌，尤其在我國加入WTO以后，電子政務立法的重要性和迫切性更是顯露無疑。與世界發達國家相比，我國的電子政務立法工作進展緩慢。這里有體制的原因，有觀念的因素，也有技術層面的問題。
　　電子政務立法迫在眉睫，勢在必行。我國電子政務建設總體上仍處于初級階段，業務水平不高，信息資源開發利用滯后，互連互通不暢，標準不統一等等問題嚴重阻礙了我國電子政務的快速和健康發展。電子政務的發展環境，尤其是電子政務法律法規建設方面，與我??繾誘?窠ㄉ柘腫囪現贗呀冢?蟠籩圃劑說繾誘?竦姆⒄埂?BR>　　截至目前，我國政府網站已突破2萬個，越來越多的政府開始啟動互聯網平臺，努力實現網上辦公，同時，隨著我國網民數量的急劇增加，有越來越多的人開始習慣從網上查詢所需要的信息或進行網上報名，電子政務與更多的人開始了初期的互動。應該說，這一現象已將“立法對象的不確定性和難以掌握性”這一理論推翻。同時，電子政務管理權限等一系列具體問題急需法律法規的裁決，另外，隨著互聯網絡的進一步發展，網絡犯罪現象屢禁不止，除去技術因素，犯罪事實的確認及具體懲罰措施的有效性要通過法律來實現。從1995年至今，有幾十個國家和國際組織，紛紛出面制定或正在制定相關法律法規。在我國入世的大好形勢下，轉變政府職能，實現政務公開不僅是我們自己的需要，而且也是我們實現與世界接軌，兌現我們入世承諾的前提條件。
　　2001年8月，國務院信息化工作辦公室成立，這標志著我國真正開始了電子政務的立法階段。同年12月，國務院作出“中國建設信息化要政府先行”的重要決策。2002年7月，國家信息化領導小組討論通過和公開發布《關于我國電子政務建設的指導意見》，將電子政務建設納入了一個全新的整體規劃、發展階段，及時制定和執行一批行政法規和規章制度，為今后正式立法奠定了基礎。
　　目前，世界各國電子政務法律體系處于無統一規范、不斷修訂的不成熟階段。因此，在制定我國電子政務相關法律法規的同時，我們應認真總結發達國家的經驗。

一、《中華人民共和國行政許可法》
　　《中華人民共和國行政許可法》(以下簡稱《行政許可法》)于2004年7月1日正式實施，這是一部制約、約束政府行為的法律，該法對提高政府執政水平，改變執政方式、管理方式提出了更大的要求。該法的實施，無異于中國政府的一場“自我革命”，以前在行政許可中存在的許多問題都有望得到深層次改進。
　　根據《行政許可法》的要求，各級政府工作要體現 “便民、參與、公正、及時”，要做到人民政府為人民，就必須推進政府管理創新和職能轉變。按照這一要求，各地各級政府的應對措施，必然會向著加快審批制度改革，簡化辦事程序，實施一站式服務的戰略方向發展。
為落實行政許可法，各級政府多會采用行政干預的方式，限期清理現存行政審批事項，并在“物理上”將相關審批部門的受理功能集中于一處，統一對外辦公，體現便民；相關管理部門將為集中辦公的各窗口單位，創建統一的數據交換平臺，實現網上并聯審批，簡化手續，優化程序，提高時效。新的電子政務系統將替代原有的舊的獨立系統，實現審批全過程的電子化，屆時用戶可利用因特網就地、就近申報，承辦單位在網上予以受理，經政務外網和政務內網辦理后從因特網上反饋結果或查詢進度。
　　電子政務不僅是一種科技手段，而且因為減少了申請者、審批者的溝通程序，還是政府職能履行方式的轉變。目前，一些地區政府的網站，只有地區要聞、風貌介紹、法規規章、招商引資等文字頁面，較高級的省級政府網站也只是增加了辦事指南、公眾監督欄目，以及和所屬各廳局的網站的鏈接。只有很少相對比較先進的電子政務網站有一些政務窗口，如工商登記的企業名稱、網上預查等�！缎姓�許可法》的實施，政府職能的轉變，都呼喚著電子政務的進一步發展。
二、《中華人民共和國電子簽名法（草案）》
　　2004年8月28日上午，十屆全國人大常委會第十一次會議在人民大會堂舉行全體會議。根據委員長會議的決定，會議對《中華人民共和國電子簽名法（草案）》（以下簡稱《電子簽名法》）進行了表決并獲得通過。隨后國家主席胡錦濤簽署了第十八號主席令，公布了這部法律（草案）。
　　《電子簽名法》將于2005年4月1日起施行。
　　《電子簽名法》共5章36條，該法的目的是“為了規范電子簽名行為，確立電子簽名的法律效力，維護有關各方的合法權益”，并對法律所涉及的“電子簽名”做出明確規定：數據電文中以電子形式所含、所附用于識別簽名人身份并表明簽名人認可其中內容的數據。
　　電子政務的發展，首先離不開網絡信任。《電子簽名法》的頒布，使網絡信任方面的問題得到根本上的改善。例如PKI技術，在網絡信任方面，它涉及到電子政務、電子商務以及國家信息化的整體發展戰略等多層面問題，是相關技術、應用、組織、規范和法律法規的總和，是國家綜合實力的體現。
　　PKI是為網絡用戶、設備提供信息安全服務的具有普適性的信息安全基礎設施。該體系在統一的安全認證標準和規范基礎上提供在線身份認證，核心是要解決信息網絡空間中的信任問題，確定信息網絡空間中各種經濟、軍事和管理行為主體(包括組織和個人)身份的惟一性、真實性和合法性，保護信息網絡空間中各種主體的安全利益。PKI技術采用證書管理公鑰，通過第三方的可信任機構CA認證中心把用戶的公鑰和用戶的其他標識信息捆綁在一起，在互聯網上驗證用戶的身份。目前，通用的辦法是采用建立在PKI基礎之上的數字證書，通過把要傳輸的數字信息進行加密和簽名，保證信息傳輸的機密性、真實性、完整性和不可否認性。一個完整的PKI系統由認證機構(CA)、數字證書庫、密鑰備份及恢復系統、證書作廢系統、應用接口(API)五大系統構成。目前，世界各國，尤其是發達國家，已逐步認識到PKI涉及重大國家利益，是互聯網經濟的制高點。目前我國PKI發展還面臨許多問題，如：CA發證量不大、應用水平不高等，CA行業一度還面臨無主管、無標準、無管理辦法的“三無行業”的困境，特別是全國20多個省市各自為政，成立了許多不能互聯互通的地方CA，人為地用新技術將市場進行電子割據，形成信任孤島，有悖于建立全國統一電子商務市場的總體目標。究其原因，主要不在技術，而在應用環境，目前還缺乏法律依據，無法認定責任，而且我國總體信息化水平還不高，網上支付手段不完善，電子商務發展緩慢，網上交易需求不明顯。
　　針對上述情況，我國確立了網絡信任體系建設的目標：堅持科學發展觀，制定科學可行的長遠發展規劃，保證國家網絡信任體系的可持續發展

和運行；制訂并完善與信任體系相關的法規和技術標準，為網絡信任體系的建設和運營提供完善的法律和技術依據；建成布局合理的國家網絡信任體系并發揮作用，為國家信息化建設提供安全保障。
　　截至目前，全國已建成CA(CertificationAuthority)認證中心約80個，發放電子證書超過500萬張，在金融、稅務、報關、工商年檢等行業和部門得到了廣泛應用。標準化工作方面有了突破，首批9 個技術標準已完成評審，即將由國家標準管理部門頒布，另外14個重要的技術標準和管理規范正在加緊制定，預計明年可全部頒布。另外，為解決我國CA間互聯互通存在的問題，中國正在實施“CA互聯互通示范工程”，工程將基于橋CA技術，對國內已建立的不同行業、不同地區、不同性質和體系各型的六個典型CA進行配套工程的建設，進行互聯互通互操作，并開發互聯互通標準規范和示范型應用。
　　《電子簽名法》的頒布實施，為包括PKI等技術在內的電子政務發展提供了強有力的保障。（有改動

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