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我國政府信息化及其面臨的實踐問題
與中國經濟發展的程度相適應，中國政府近年來對國民經濟信息化與政府信息化給予了特別的關注和重視。本文主要從政府推進信息化的舉措和目前政府信息化面臨的問題兩個方面，簡單回顧和總結中國政府信息化工作的發展歷程與進一步發展的方向。
一.中國政府推進國民經濟信息化與政府信息化的主要舉措
雖然中國經濟仍然處于初級的發展階段，傳統產業占據了國民經濟的主導部分，但中國政府對全球性的信息化革命始終給予了高度的關注，并作出了一系列的部署，以推動國民經濟信息化，實現從傳統社會向信息社會的轉變。同時，在政府信息化方面，也進行了大膽的改革，并初步提出了電子政務的主張。這些改革大致可以分為如下幾個方面：
1. 大力發展信息產業，為國民經濟信息化與政府信息化奠定物質基礎
中國政府領導人很早就意識到了全球性的信息化革命，并作出重要的指示和部署，這些為中國信息產業的發展提供了政治保障。在有關講話中多次強調，要加快發展中國的信息技術和網絡技術，并在各個方面積極加以運用，要努力在全球信息網絡化的發展中占據主導地位。"十五計劃"明確提出，大力推進國民經濟信息化和社會信息化，是覆蓋現代化建設全局的戰略舉措，要以信息化帶動工業化，發揮后發優勢，實現社會生產力的跨越式發展。與之相適應，在1998年的國務院機構改革中，中央決定組建信息產業部，這是推動信息化的一項重要舉措。1999年12月，中央又決定成立國家信息化工作領導小組，由吳邦國副總理任組長。
在中央政府的有力推動下，中國的信息產業和信息基礎設施建設得到了飛速的發展。1999年，全國通信業務收入比1995年增長184.2%。電話用戶實現了跳躍式發展，迅速實現了從百萬戶、千萬戶擴展到億戶，2000年9月，全國固定電話與移動電話用戶總數已突破2億戶。目前，固定電話的規模已位居世界第二位，移動電話的規模居世界第一位。全國電話普及率達到14.7%，城市電話普及率為32.1%，移動電話的普及率為4.7%，通電話的行政村比重達到80%。
為了推動信息產業的發展，中國通信業也進行了深刻的變革，逐步實現了政企分開、郵電分營和電信重組，包括基礎電信和增值電信業務在內的所有領域已基本破除壟斷，市場競爭的格局初步形成。通過市場競爭，促使中國信息產業在短短的20年內發生了翻天覆地的變化。根據國家的計劃，“十五”期間，信息產業的增長速度將超過20%，市場規模要比2000年翻一番，產業增加值占國內生產總值的比重超過7%，成為增強綜合國力的戰略性產業。到2005年，固定、移動電話網的規模容量居世界第一位，電話用戶總數達到5億戶，全國電話普及率達到40%, 基本實現行政村通電話。到2010年，市場總規模再翻一番，基礎設施、科研生產、信息服務整體水平進入世界先進行列。
2. 推動互聯網基礎設施與政府信息化的發展
信息產業的發展有力地推動了中國的互聯網事業和信息化的進程，信息技術在社會生活中得到了越來越廣泛的應用。根據中國互聯網絡信息中心2001年7月發布的統計資料，中國上網計算機數約1002萬臺，其中專線上網計算機數為163萬臺，撥號上網計算機數為839萬臺。我國上網用戶人數約2650萬人，其中專線上網的用戶人數為454萬，撥號上網的用戶人數為1793萬，同時使用專線與撥號的用戶人數為403萬。除計算機外同時使用其它設備(移動終端、信息家電)上網的用戶人數為107萬。
為了推動信息化發展，中國近年來大幅度下調了電信資費。1999年與1995年相比，固定電話初裝費和移動電話入網費分別下降了81%和75%；國際及港澳臺電話資費下降了60-70%；因特網資費下降了70-80%。2001年7月，中國正式取消了固定電話初裝費和移動電話入網費。電信資費的不斷下降，刺激了中國互聯網的發展，使越來越多的人可以經常使用互聯網進行相互交流。2001年7月，中國政府還在世界上率先推出了國家信息化指標構成方案，由20項指標所構成，包括諸如人均帶寬擁有量、人均電話通話次數、長途光纜長度、每百萬人互聯網用戶數、每千人擁有計算機數等指標。
互聯網的普及與信息化的發展，推動了政府信息化的進程。實際上，早在70年代，中國政府就開始在統計、地震、氣象、電力等部門利用計算機做不同數據處理工作。但政府信息化的真正發展可以說經歷了三次高潮。 第一次高潮是管理信息系統和辦公自動化建設。1983年國家經濟信息自動化管理系統開始規劃和設計，帶動了“六五”期間的12大工程及擴展的辦公自動化建設，如郵電通信系統、氣象預報系統、電網監控系統等。從1975年下半年開始直到80年代中期，由國家計委牽頭，利用世界銀行貸款和日元貸款，43個部委局都設立了信息中心。第二次高潮是重大跨部門應用工程。1993年，“金”系列工程——“金關”、“金卡”、“金稅”、“金企”等。 第三次高潮是1997年以后，高性能的局域網、與業務工作結合的廣域網、同級政府互連的政府網、與因特網連接的政府上網等網絡應用。
1999年1月22日，由中國電信和國家經貿委經濟信息中心牽頭、聯合四十多家部委(辦、局)信息主管部門在京共同舉辦“政府上網工程啟動大會”，倡議發起了“政府上網工程”，會議同時開通全國31個省、自治區、直轄市電視電話會議分會場，各地政府領導和相關部門負責人收看了會議實況；政府上網工程主網站正式啟播，成為我國政府上網的導航中心和服務中心。通過“政府上網工程”的全面實施，揭開了1999年“政府上網年”的第一幕，得到各級政府部門的積極響應。 1999年4月，全國人民代表大會、國務院辦公廳、全國政治協商會議、國防科工委、中國貿促會、國務院發展研究中心、國家林業局、國家測繪管理局、國家海洋局等單位加入政府上網工程發起單位行列，政府上網工程發起單位達57家，國務院各部委和國務院直屬機構上網單位34家。政府上網工程的全面啟動已直接推動中央和地方政府信息化進程，各省市政府機構上網的積極性普遍高漲。據不完全統計，廣東、河南、山東、海南、河北、湖南、黑龍江、陜西、寧夏、內蒙古自治區等地政府已經召開了全省(區)范圍的政府上網工作會議，成立了專門機構，撥付專項資金用 于支持該項工作，將政府上網工程作為今年政府的一項重要工作加以落實。截至2000年7月底，政府上網工程下注冊的政府網站域名達到近4，000個。根據最新的統計，在CN下注冊的域名數共有128362個，以gov注冊的域名已達到5181個，占整個域名總數的4.0% (見附錄一：CN下注冊的域名統計)。為推動“政府上網工程”的實施，針對政府信息資源的開發利用，中國郵電電信總局為政府部門研究制定了相應的網絡技術方案，并出臺了“三免的優惠政策”，即在規定期限內“減免中央及省市級政府部門網絡通信費，組織ISP/ICP免費制作政府機構部分主頁信
息，組織ISP/ICP免費對各級領導和相關人員進行上網基本知識和技能的培訓”。
在政府信息化的浪潮中，各地方和部門紛紛進行了相應的改革，電子政務在某些方面初具雛形。金融、財稅、海關、外貿、科教等部門利用公共電信網組建的全國性計算機信息系統已達到108個。由海關總署牽頭，國家12個部委聯合開發的口岸執法系統可以在網上直接向海關、國檢、外貿、工商、稅務等政府機關申辦各種進出口和行政管理手續，從而徹底改變了過去企業為了辦理一項進出口業務而往返于各個部門的狀況，實現了政府對企業的“一站式”服務。北京市工商行政管理局2001年6月15日發布了關于實行企業登記互聯審批的規定，提出了工商登記事項實行“一家承辦，轉告相關，互聯審批，限時完成”的原則。以后，申請人申請開設企業，只需要向工商行政管理部門提出申請，工商行政管理機關將申請人的基本情況通過互聯網轉告相關部門，相關部門的規定的時間內進行審批，并通過互聯網將審批情況告知工商行政管理部門。這種改革，極大地方便了申請人，避免了不必要的時間浪費和產生腐敗的機會。另外，根據北京市政府的“十五”規劃，要在“十五”期間建成社會保障信息系統，實施社會保障、戶籍管理、公共交通、金融、保險等綜合性IC卡“一卡通”工程，覆蓋全市600萬受保人群。建成聯接市、區(縣)、街道、社區(居委會)的四級北京市社區服務信息網絡及其支撐體系，實施信息化社區計劃�！� “十五”規劃期間，要創造條件將主要政府業務以電子化方式提供一周7天，一天24小時的在線公眾服務，使北京市政府成為全國領先的電子政府。</P>
3. 通過立法，加強對互聯網的管理和規范
為了保證互聯網與政府信息化的順利推進，中國政府陸續制定了一系列的法律規定，加強對互聯網與信息安全的管理，先后制定的專門性規定有《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》、《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定》、《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規定實施辦法》、《中國互聯網域名注冊暫行管理辦法》、《中國互聯網絡域名注冊實施細則》、《中華人民共和國計算機信息系統安全保護條例》、《關于加強計算機信息系統國際聯網備案管理的通告》、《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法&》等以及其他法律、法規也都有涉及到信息化與政府信息化的規定。
二。中國政府信息化所面臨的主要問題
盡管中國政府在推進國民經濟信息化與政府信息化方面做了大量的工作，但政府信息化仍然不盡如人意，在某些方面實際上面臨著極大的障礙和困難。這些問題主要表現在如下幾個方面：
1.中文信息資源嚴重短缺，政府信息難以上網
目前，中文信息不足因特網上的千分之一，這和漢字擁有全世界人口五分之一的使用者是不相稱的，長期以來中國政府部門掌握社會信息資源的80%的有價值的信息，3000多個數據庫，但大部分都還是死庫，亟需采取有效手段讓這部分庫“活”起來，進入市場進行流動，產生增值。各省有關部門對于啟動省內政府信息資源通過網絡手段開發利用作了一定的工作，但在全國范圍內還未形成將政府信息資源開發利用的態勢，缺乏行之有效的組織和辦法。國家和政府信息部門并沒有真正發揮起作用，勢必引起信息市場的混亂，“垃圾”信息、失真信息隨處可見，我們的企業和個人常常無法通過正規渠道獲取統計資料等信息，不可避免地給一些企業造成經濟上的損失，阻礙了生產力的發展。
究其原因，一方面是因特網這種最廉價便捷的獲取信息的方式在我國剛剛興起，一些政府部門對于把自己的信息內出來共享的意識不夠強，有些政府部門的部門利益意識又太重，不愿意把信息拿出來共享，這就亟需我國信息主管部門對其進行組織和引導；另一方面政府部門信息資源的開發利用缺乏靈活的機制和政策；長期以來政府信息部門的大量建設資金投入到硬件設備上，缺乏信息錄入、信息更新、信息深加工的專項資金和技術，更缺乏把這種信息資源進行加工后產生增值的手段。目前，許多政府網站內容陳舊、缺少特色、缺少與民眾的互動與溝通，甚至變成了商業門戶網站。
雖然從80年代開始中國的政府部門就普遍設立了各種信息中心，但它們的主要職責是為各級政府的管理和決策服務，并不向社會提供信息。隨著政府機構改革的深入，現在大部分的信息中心都被劃為事業單位，開始面臨生存危機。于是，利用手中所掌握的信息從事商業經營就成為這些信息中心的必然選擇。由于這些信息中心與國家機構的密切關系，它們往往能夠壟斷許多政府信息，并以高額定價來謀取壟斷利益。許多國家機構為了從其控制的信息中牟利，同時也為了逃避公眾的指責，也愿意與信息中心甚至是一般性的商業信息開發機構合作，通過特許使用或者獨家提供的方式，將政府信息提供給信息中心，由它們通過商業方式謀取利益。結果，為了便利信息流通設立的信息中心，實際上成為限制信息流通的障礙。
2.政府信息安全存在嚴重隱患，制約政府信息化進程
政府上網要發展，必須解決對安全問題的擔憂。目前我國信息安全面臨許多嚴峻的形勢，在信息產業和經濟金融領域，電腦硬件面臨遏制和封鎖的威脅；電腦軟件面臨市場壟斷和價格歧視的威脅；國外電腦硬件、軟件中隱藏著“特洛伊木馬”；信息與網絡安全的防護能力很差，許多應用系統處于不設防狀態，具有極大的風險性和危險性。
由于Internet是一個開放的網絡，存在大量網絡黑客甚至黑客組織，出于不同目的，對各站點攻擊并篡改頁 面的事件層出不窮。網上政府是政府在網上的形象，網上政府發布的一些重要新聞、重大方針政策、法規具有權威性， 如果一旦被黑客篡改，將影響政府形象，甚至造成重大的政治經濟損失。中國政府信息化的進展有限，在相當大的程度上是因為安全考慮�？紤]到政府上網的必要性及對網絡安全的顧忌，中國許多政府機構采用了兩套網絡的方案-即公開的Internet及 各部、委、辦、局的Intranet兩套獨立網絡的規劃，避免了黑客通過Internet侵入Intranet的可能 性，不失為是一個好的方案，但也存在一些不足。最為主要的表現是限制了網絡信息的完整性，限制了政府信息為民眾所利用。
3.“數字鴻溝”制約信息化與政府信息化
中國人口眾多，各地方經濟發展不平衡，不僅存在明顯的人均GDP差距，而且還出現了明顯的信息差距。中國東部人均GDP相當于全國平均水平的1.5倍，它們直接制約了中國中部與西部電信基礎設施的建設與信息化的發展。目前除北京、上海、廣東、福建、浙江等東部沿海地區和個別相對發達的省市之外，我國的絕大部分地區，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分縣市，西部的甘肅、寧夏、青海、西藏、新疆、內蒙古等
省市和自治區的大部分縣市和縣級民族自治區的政府政務網絡化的建設，仍處于較低的技術應用和管理水平。北京人均電信業務相當于全國平均水平的5.23倍，甘肅僅相當于全國平均水平的38.5%，西藏為30.8%，貴州為28.3%。進入90年代，中國地區間的信息差距明顯擴大，從因特網的普及率來看，目前僅北京、上海、廣東三地的網絡用戶數就超過中國總用戶數的45%，其中北京為全國平均水平的21.17倍。寧夏、廣西、新疆、內蒙古的人均網絡普及水平僅為全國平均水平的1/3左右。青海、云南、貴州、西藏不足全國平均水平的1/5。
中國的信息差距不僅體現在地區之間，而且還體現在城鄉之間。1990年，中國城市電話滲透率為1.78%，而農村僅為0.17%；到1999年，城市電話滲透率為19.19%，而農村僅為3.92%，相對差距約有5倍。先進的因特網在城鄉之間的差距更大，目前網絡用戶中只有0.3%是農民，也就是說，城市普及率為農村普及率的740倍。可以說中國農民是網絡革命的局外者。
4.中國政府信息公開制度仍面臨諸多實際問題
政府信息化的前提是政府信息的公開，只有首先公開政府信息，才能進一步使政府信息電子化、網絡化。近年來，在經濟改革，反對腐敗，加入WTO，推行依法治國、依法行政，加強基層民主建設，推動國民經濟信息化等大的背景下，中國各地方和各部門都制定了一些政府公開的規定，引入了諸如公開招標、公開競爭、公開招考、公開數據、公開配額、公開辦事制度與結果等政府信息公開制度，出現了一大批先進單位。在這方面，規定比較詳細、改革舉措比較大的有村務公開、警務公開與檢務公開三個領域。這些措施推動了政府信息公開制度的發展，保證了人民知情權的實現，并使政府信息公開迅速成為全社會普遍關注的熱點問題。
然而，不論從哪個方面看，中國的政府信息公開制度仍然面臨著各種深層的矛盾和困難，存在各個方面的問題和阻力，仍有進一步發展的空間。
第一.需要加強對信息公開問題的認識，設立權威性的機構統一協調信息公開政策
目前中國推行的各種形式的公開往往具有各自為政的特點，相互之間缺少統一性和協調性，具體做法也大不一樣。比如，對于村務公開，目前的管理部門主要是民政部門，紀檢監察與其他部門配合協調。同樣的體制也適用于鄉、鎮的鎮務公開。而對于其他層次的政務公開，目前的管理與領導體制則較為復雜，分別有法制部門、人事部門、民政部門、監察部門、黨的宣傳部門負責等不同的安排。另外，對于信息安全管理和執法，也涉及到多個部門，如國家密碼管理委員會、公安部、國家安全部、信息產業部國家計算機網絡和信息安全管理中心、國家保密局、國務院新聞辦公室等。例如，國家密碼管理委員會辦公室負責密碼算法的審批，公安部計算機安全監察局負責計算機信息系統安全專用產品的生產銷售認證許可，國務院新聞辦負責信息內容的監察，有關信息安全技術的檢測和網上技術偵察則由國家授權的部門進行。這種多元化領導的弊端之一是缺少綜合協調，使各地方、各部門在政府公開的做法上存在較大的差異。一個部門積累的經驗也很難為其他部門所利用，加大了整個制度的成本。另外，由于缺少綜合協調機構，對于信息時代的信息公開問題缺少全盤規劃和部署，各種改革仍然停留在漸進性改革的思路上。相比之下，其他許多國家對于信息公開問題都非常重視，不但設立了專門的政府機構協調信息公開政策，在每個政府機構內部也都設立了信息官，專門負責信息公開工作。
應該認識到，在以因特網為代表的信息社會中，信息是最為寶貴的資源和社會財富，也是政府與社會的主要交往形式。傳統的以權力行使為特征的管理制度在信息社會已經逐步演化為信息交換與服務制度。因此，國家必須對信息問題以及政府信息公開問題予以高度的關注并設立高層次的協調機構來統一、協調相關政策，否則，很難應對信息化、全球化與民主化的挑戰。
第二.應盡快制定一部統一的《政府信息公開法》
中國政府公開制度的最大特點之一是仍然沒有一部統一的立法，也沒有相應的歸口管理部門。有關政府公開的具體規定散見于一大批法律、法規之中。例如，《檔案法》所調整的“檔案”涉及到許多政府信息的檔案管理與公開；《保守國家秘密法》所規定的“國家秘密”涉及到許多政府信息的定密、保密與解密；《反不正當競爭法》涉及到“商業秘密”的保護；《統計法》則涉及到政府“統計資料”的管理與公布問題。由于缺少一部統一的法律對有關問題進行規范和明確，各地方和各部門在改革中因此缺少相互協調和配合，并使某些改革措施遲遲難以出臺。這種狀況一旦繼續，加入WTO以后，我們一些地方和部門的做法就有可能被認定為不符合透明度原則的要求。因此，應盡快制定一部統一的政府信息公開法律，使我們的政府公開法律制度與WTO的要求相互銜接。應該看到，制定這樣一部法律，不但是加入WTO的要求，也是發揚社會主義民主，建設有中國特色的社會主義市場經濟，提高行政管理效率和反腐倡廉的需要。
當然，除了政府信息公開法以外，還應制定信息安全法、電信法、個人數據保護法、電子簽名法、電子商務法、公文控制法等一批相配套的法律、法規。
第三.在鞏固辦事制度公開成果的基礎上，引入政府信息公開制度
從制度設計與理念上看，中國的政府公開往往被視為一種政府的辦事制度，因此，許多地方和部門都是圍繞著辦事制度的改革啟動了政府公開制度。從辦事制度層面進行改革，意味著需要改變原來不公開的辦事制度，將有關的辦事制度、程序與結果對公眾公開。從一定的意義上看，辦事制度的改革實際上只是政府自己的事情，是政府機關的一種“社會承諾”。如何公開，怎樣公開，公開什么，都由政府機關決定，公眾只是辦事制度改革的被動受益者。如果政府機關不公開應該公開的制度或文件，公眾本身并沒有任何渠道可以加以改變。
要在鞏固辦事制度公開成果的同時，應盡快啟動政府信息公開的進程，使政府信息能夠自由地為民眾所利用。據統計，我國80%的有用信息都由政府掌握，但由于缺少統一的法律規定，這些信息往往被封鎖在政府機關，民間很難得到和利用這些信息。近年來，一些政府部門有意識地擴大了政府信息的公開程度，如環保部門定期發布城市環境污染日報，工商管理和土地管理部門容許民眾有條件地查閱工商與土地登記信息，統計部門定期公布各項統計資料，產業管理部門公開招標，教育部門有償提供學歷認證等等。這些措施的推出不但改善了政府的形象，而且對于杜絕各種造假現象，維護市場的正常秩序發揮了重要的作用。在信息時代，最為寶貴的資源無疑就是信息。政府信息的自由流動和使用，如同加速流動的銀行資金一樣，會產生巨大的經濟和社會效益。從這個意義上看，引入政府信息公開制度，絕不僅僅是為了符合WTO的要求，更是我國市場經濟的內在需要。
當然，既然信息是資源，政府機關就會有各種理由封鎖甚至借
助這些信息牟取不當利益。這在任何國家都一樣。因此，要真正引入政府信息公開制度，必須從制度和觀念上進行深刻的變革，廢止各種不適應市場經濟與信息社會要求的陳舊規定，打破各種阻礙政府信息自由流動的實際障礙，保障民眾有權得到和自由利用政府信息。
從現實生活來看，由于我國的行政法治仍不健全，政府機關往往可以通過罰款、收費、許可等權力牟取部門利益。同時，在網絡化時代和政府信息公開制度實行以前，公眾使用政府的信息并不多或者說根本接觸不了政府信息。隨著行政法治的逐步健全，以權力交換利益的空間會越來越小，而公眾對政府信息的要求和使用會越來越多。因此，可以預見，在財政約束不可能有根本改善的情況下，以政府信息交換利益會成為一種新的部門利益表現形式。實際上，這種現象在一些地方和部門早已經以各種不同的形式出現，它們加大了政府信息的獲得成本，實際上阻礙了政府信息的公開化和自由流動。今天，在一些由政府機關提供信息的網絡服務中，甚至新法律、法規的使用也需要繳納服務費。也許有一天我們會非常尷尬地發現，中國人可以通過網絡免費獲得國外的最新立法及其他政府信息，而無法承受獲得國內立法與其他政府信息的高昂成本，出現信息社會的信息壟斷與信息封鎖。這種情況的蔓延勢必會阻礙信息的自由流通和中國信息產業的發展，難以適用WTO對政府透明度的要求。未雨綢繆，以基本法律的形式明確規定公眾可以自由地使用政府信息，政府機關只能收取成本而不是信息的市場價格，政府機關不得壟斷信息市場，將可以有效地促進政府公開和信息業的迅速發展。
第四.修改保密法等法律，科學地界定公開與保密的關系
貫徹政府透明度原則，最為重要的是處理好公開與保密的關系。否則，可能會因為公開性而影響國家的根本利益和國家安全需要。在我國，現行的保密法制定于10多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設置上已遠遠落后于實際發展的需要。該定密的不定密，不該定密的定密，一定終生，該保的保不住，不該保的全保密等現象仍然存在。這種狀況已經制約了政府信息公開制度的發展，也使一些泄密事件對國家造成了嚴重的損害。如果以這種狀況加入WTO，或者會出現該保密的保不住的后果，或者會出現難以符合WTO對透明度要求的后果。因此，必須對現行的保密法進行修改，使我國的保密制度與政府公開制度協調發展
從其他國家的經驗來看，政府公開往往有一些例外，這些例外領域的政府信息一般并不對民眾公開。而保密文件只是政府信息公開的例外之一，除保密之外的其他一些政府信息仍不能對民眾公開。在我國，對于保密文件以外的政府信息是否應該公開一直沒有一個科學的認識或統一的規定，結果，造成了定密范圍過大，并使保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。除了制度上的原因和工作作風以外，認識上不能正確界定保密的范圍并區分非保密文件的性質乃是造成大量政府信息不能公開的重要原因之一。只有對非保密文件進行合理的分類，并明確那些可以公開，那些不應該公開，才有可能科學地定密，并在此基礎上實現政府信息的公開化。在這方面，盡管我們可以借鑒其他一些國家的經驗來確定例外的領域，但究竟哪些政府文件不應該公開，完全需要從我國的國情出發才能確定。從這個角度來看，正在進行政府公開嘗試的地方或部門應對本地方或部門的特殊情況進行研究，明確哪些信息可以公開，哪些信息不能公開，為保密法的修改和進一步制定政府信息公開法作好必要的準備。
在確定公開的范圍上，目前保密法與刑法的協調也是一個必須解決的問題。根據保密法，國家秘密劃分為絕密、機密與秘密三類，而且，必須根據有關的權限由有關部門標上相應的密級。如果有關信息沒有標明密級，則不構成國家秘密，公開也不構成泄密問題。然而，根據刑法第111條的規定，為境外機構、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的，構成犯罪。泄漏國家秘密構成犯罪不存在任何問題，但是，什么信息屬于“情報”，在中國法律中還沒有相關的規定。這就產生了一個問題，即使那些沒有標明國家秘密的文件也有可能被事后認定為是“情報”，并使任何公開這些信息的人構成犯罪。如果不能對這一規定進行修改，協調它與保密法的關系，隨著信息公開的范圍逐步擴大，它很有可能會成為制度發展最為主要的制約因素。
在確定公開的范圍上，另一個重要的領域是政府信息與檔案的相互關系。在國外，檔案屬于信息自由法的調整范圍，只要有關檔案不在例外的范圍內，則檔案應與其他政府文件一樣對公眾公開。在我國，根據相關的法律規定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調整，非檔案文件則尚無任何法律調整。對于政府檔案，根據《檔案法》第十九條的規定，“國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿三十年向社會開放。經濟、科學、技術、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調整而有公開的可能�？梢�，檔案法的規定不但不利于政府公開，反而限制了政府公開。如果制定政府信息公開法，必須解決檔案法的這一問題，否則，政府公開法就只能適用于非檔案文件，其范圍將大大被限制。
第五.以多種形式實現政府公開，賦予民眾政府信息請求權
由于中國實踐中的政府公開多局限于辦事制度公開，因此，其公開形式基本上是主動形式的政府公開，如在政府機關辦公室中張貼辦事制度與程序，印發各種辦事手冊，通過媒體宣傳，設立公示欄，散發便民卡，召開宣傳會議，政府上網等等。從實際效果看，這些做法對老百姓了解政府工作，維護自身合法權益發揮了很大的作用。但是，由于沒有固定的公開形式，使辦事制度公開的宣傳受到了一定的限制。尤其是隨著時間的推移和政府推動力度的下降，老百姓了解辦事制度公開的渠道不暢可能會逐步明顯。從規范化與制度化的角度考慮，建議在國家一級對國務院公報進行充實或出版專門的部門公報，對各個部門的辦事制度進行發布。在各個地方，也應以較大的市為單位出版類似的政府公報，公開政府機關的辦事制度�？紤]到網絡化的發展，應盡早啟動政府上網工程，將有關的辦事制度輸入到網絡中，并以簡便的方式為公眾所用。
在WTO的框架內，設立信息查詢點已經成為政府透明度的重要表現形式，它實際上涉及到民眾的政府信息申請權問題。在引入政府信息公開制度的同時，賦予申請人一定的程序權利，使之可以在一定條件下通過向政府機關申請獲得有關辦事制度公開的信息，可以在一定程度上彌補現行公開渠道的不足，并逐步積累經驗，為以后全面啟動政府信息公開創造條件。這樣，就需要研究相關的成本負擔、收費與減免、機構設置、申請程序與工作方式改革等一系列問題
。只有解決這些實際問題，才有可能在公開的形式上有所創新，有所突破。
第六.充分利用因特網，實現政府信息公開
政府信息公開并不是沒有成本的一項制度，信息的保存需要成本，為民眾提供信息也需要成本。由于財政約束，在傳統體制下，民眾可能不得不分擔這種成本，甚至會使某些民眾因經濟原因而無法獲得政府信息。然而，因特網的出現徹底改變了這種狀況，通過在因特網上發布政府信息，可以減少民眾的信息申請和相應的成本負擔，它極大地降低了獲得政府信息的成本，使全體民眾可以平等地行使其知情權。同時，對于政府機關而言，利用因特網發布政府信息也便利了其管理和信息保存，減少大量的事務性工作。
考察我國目前的一些政府網站，不得不承認其發布信息的作用仍未得到充分的發揮。有些情況下政府網站承擔了商業網站或專業門戶網站的功能，發生了角色錯位；有些情況下政府網站承擔了報紙輿論的功能，所登載的內容實際上是在重復媒體的報道；有些情況下政府網站的內容有限，長期不更新，失去了信息載體的作用。
政府網站區別于普通網站的最大特點在于其公布政府信息的準確性、全面性、及時性與權威性。通過政府網站，民眾應該能夠最有效地獲得政府信息。因此，應該充分利用因特網公布政府信息。在目前階段，可以考慮設定一定的標準，對政府網站的公開性進行社會評價，以促進政府上網工程向縱深發展。從長遠考慮，應該深入研究因特網給政府信息公開所帶來的新問題，包括技術的快速更新對信息保存方式的挑戰，信息的分類與定義，信息的公開與信息安全，信息來源多元化問題等等。只有對這些問題進行深入的研究，才可以趨利避害，充分發揮因特網公開政府信息的作用。
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