國際網絡銀行的發展與監管

國際網絡銀行的發展與監管

20世紀90年代以來，銀行高科技迅猛發展的突出表現是網絡銀行的產生。網絡銀行就是基于因特網或其他電子通訊網絡手段提供各種金融服務的銀行機構或虛擬網站。網絡銀行的發展提高了金融服務的效率，同時也存在著新的風險和使銀行監管面臨新的挑戰。

　　一、網絡銀行的發展狀況

　　國際網絡銀行一般有兩種發展模式，一種是完全依賴于因特網發展起來的全新電子銀行，這類銀行幾乎所有的銀行業務交易都依靠互聯網進行。1996年，美國3家銀行聯合在因特網上成立了全球第一家網上銀行，即安全第一網絡銀行。網絡銀行的另一種發展模式是傳統銀行運用因特網服務，開展傳統的銀行業務交易處理服務，發展家庭銀行、企業銀行等服務。目前，在美國資產占前50位銀行中，已經允許客戶通過客戶訪問其網址，查看自己的賬戶信息，部分銀行還提供網上存款轉帳業務等（參見表1）。中國網絡銀行的開創是從1995年由中國銀行率先開展網上銀行業務。1996年，中國銀行在Internet網上建立網站，開設了主頁，宣傳介紹其海內外機構與業務。1997年推出了網上服務，如國際收支申報、信用卡查詢、集團內部服務等。1998年3月，中國銀行辦理了國內第一筆網上支付業務。1999年6月底，中國銀行正式宣布推出包括“企業在線服務”等網上銀行服務系列產品，用戶可在網上查詢。轉帳、支付、結算和“銀證快車”服務。續中國銀行之后，各商業銀行也都先后推出網上銀行服務站點，除普通的查詢、轉帳外，其網上銀行還可以辦理銀行一般交易。

 

　　現代計算機技術、網絡技術和電信技術的飛速發展，為網絡銀行的出現及發展奠定了技術基礎和市場需求條件。目前，因特網已形成遍布世界200多個國家的8000多萬臺PC通過共同的協議連結而成的龐大的計算機網絡。電子商務社會構成網絡銀行發展的牢固的商業基礎。任何商務活動都離不開銀行，銀行是完成交易不可缺少的服務機構，買賣雙方必須通過它來完成電子貨幣的支付和清算。電子商務是伴隨著因特網的普及而產生的新型貿易方式，它最終目的是實現網上物流、信息流和貨幣流的三位一體，從而形成低成本、高效率的商品及服務交易活動。1996年全球電子商務市場規模達到1500億美元，1998年達到3000億美元。電子商務的發展，既要求銀行為之提供相互配套的網上支付系統，也要求網絡銀行提供與之相互適應的虛擬金融服務。網絡銀行發展的最根本的原因，是為了大幅度地降低經營成本和提高其在金融業的競爭地位。因特網為銀行業提供了全新的分銷渠道，它不僅對銀行的經營管理成本形成持續替代效應，而且通過對銀行管理經營成本的轉移，提高了銀行在金融業中的競爭地位。據美國一家金融機構統計，辦理一筆銀行業務，通過分行方式的費用是1．25美元，而使用因特網僅需要1美分（參見表2）。銀行高科技、網絡化的迅速發展，使金融領域產生了具有劃時代意義的影響。銀行高科技的發展不僅改變了現行的銀行運行機制，使銀行業與現代科學技術緊密地結合起來，提高了銀行業的運行速度和效率，加快了銀行的金融業務創新，增強了銀行業全球化和一體化的功能，而且銀行高科技的發展使貨幣的形式發生了本質的變化，網絡銀行流通的貨幣以電子貨幣為主，這不僅能夠給銀行節約使用現金的業務成本，同時也可以加速社會資金的周轉，提高資本運營的效益，基于網絡運行的電子貨幣還可以給政府稅收部門、統計部門等提供準確的金融信息。

 

　　二、網絡銀行的風險與監管措施

　　國際網絡銀行的特點是全球化的信息網絡、全天候運作、產銷直接聯系和網上的虛擬金融活動。網絡銀行的特點決定了其引發風險的因素以及這些風險的影響與傳統銀行很不相同。網絡銀行具有傳統銀行經營過程中存在的信用風險、流動性風險、市場風險和利率風險等，還由于其特殊性而存在著基于信息技術投資導致的系統風險和基于虛擬金融服務品種形成的業務風險。網絡銀行是基于全球電子信息基礎上運行的金融服務形式，因此，全球電子信息系統的技術性和管理安全性成為網絡銀行的最為敏感的問題。網絡銀行利用高科技進行快速和規模巨大的跨國電子貨幣交易，但高科技出現的差錯和故障的概率有上升的趨勢，一旦一國國內金融網絡發生了故障，將會對本國經濟、金融和社會安全帶來巨大破壞性的影響，同時也將會影響到全球金融網絡的正常運行（參見表3）。

 

　　網絡銀行的業務風險主要有操作風險、市場信號風險和法律風險等。當前，電子商務和網絡銀行還處于起步階段，許多國家的有關法規不健全，因此利用網絡及其他電子媒體簽定的經濟合同中存在著相當大的法律風險。網絡銀行的操作風險主要是指由于系統中存在不利于可靠性、穩定性和安全性要求的重大缺陷而導致的損失的可能性。它可能來自于網絡銀行客戶的疏忽大意，也可能來自網絡銀行安全系統和其產品設計缺陷與操作失誤。網絡銀行的市場信號風險主要指由于信息不對稱而導致的其面臨的不利選擇和道德風險引發的業務風險。例如，由于網絡銀行無法在網上鑒別客戶的風險水平而處于不利地位；在虛擬金融服務市場上，網上客戶由于不了解每家銀行提供的服務質量的情況，而導致客戶將會按照他們對網絡銀行提供服務的平均質量來確定預期的購買價格，這個價格將低于提供高質量服務網絡銀行能夠接受的價格，其結果有可能導致保護低質量銀行而將高質量的銀行擠出網上市場。

　　網絡銀行的發展及產生的特殊風險使監管復雜化。網絡銀行主要通過大量無紙化操作進行交易，不僅無憑證可查，而且一般都沒有密碼，使監管當局無法收集到相關資料做進一步的稽核審查。同時，許多金融交易在網上進行，其電子記錄可以不留任何痕跡地加以修改，使確認該交易的過程復雜化。監管當局對銀行業務難以核查，造成監管數據不能準確反映銀行實際經營情況，即一致性遭到破壞。在網絡金融條件下，監管當局原有的對傳統銀行注冊管理的標準也許難以實施，網絡銀行的申請者可以注冊一家銀行，但是它可以通過多個終端，同樣可以獲得多家銀行業務或多家銀行分理網絡的服務效果。因此，監管當局不僅需要參照傳統銀行的監管標準，進行一般的風險監管，而且還要根據虛擬銀行的特殊性進行技術性安全與管理安全的監管，即保證網絡交易雙方的身份、交易資料和交易過程是安全的；支付系統提供服務的網絡主機系統和數據庫是安全的，并且要對跨界金融數據流和網絡銀行網站上提供的各種網絡金融服務廣告進行監管等。

　　銀行高科技和網絡金融的發展，使監管當局面臨著重要抉擇，即迅速適應這一變化的市場，建立新的監管標準，調整監管的結構和更新技術，改變傳統的銀行監管方式，建立全方位和系統性的更強調運用高科技手段進行監管的框架。由于網絡銀行正在發展之中，對于網絡銀行的監管及其研究也處于初步階段。目前，巴塞爾委員會也只是就網絡銀行的監管制度進行研究，還沒有形成較為系統和完整的網絡銀行監管制度。許多國家的監管當局對網絡銀行監管都采取了相當謹慎的態度，主要是考慮到本國銀行業的創新、競爭力與監管之間的協調問題。從目前情況來看，網絡銀行監管主要涉及到法律實施、消費者權益的保護、國內國際監管的協調、監管機構和監管范圍以及監管方式

的調整等幾個方面。一些國家的監管當局成立了專門的工作機構或小組，負責及時跟蹤、監測包括網絡銀行在內的電子金融業的發展情況，適時提出一些指導性建議，并同時制定一些新的監管規則和標準。首先是對網絡銀行進行法律上的定義。根據巴塞爾委員會的定義，網絡銀行是指那些通過電子通道，提供零售與小額產品和服務的銀行。這些產品和服務包括：存貸、帳戶管理、金融顧問、電子帳務支付，以及其他一些諸如電子貨幣等電子支付產品與服務（BCBS，1998）。歐洲銀行標準委員會將網絡銀行定義為：那些利用網絡為通過使用計算機、網絡電視、機頂盒及其他一些個人數字設備連接上網的消費者和中小企業提供銀行產品服務的銀行（ECBS，1999）。美國貨幣監理署（OCC）認為，網絡銀行是指一些系統，利用這些系統，銀行客戶通過個人電腦或其他的智能化裝置，進入銀行帳戶，獲得一般銀行產品和服務信息（OCC，1999）。由于網絡銀行嚴格法律定義還未出現，同時網絡銀行發展較快，需要嚴格管理，因此一般的作法是根據網絡銀行機構設置的特點，將其劃分為分支型網絡銀行和純網絡銀行，分別加以界定和管理。其次，法律實施主要涉及原有的一些要求銀行對諸如洗錢、欺詐等非法交易，進行跟蹤、報告的法令的有效性和范圍，以及由于網絡銀行無法實施而享有的豁免；政府機構及監管當局出于執法或監管的需要，對已加密金融信息的解密權限、范圍等。美國和新加坡等國家已經明文規定數字簽名與手寫簽名具有同等的法律約束力，從而有利于使當地的虛擬金融服務市場得到一個被法律有效保護的發展空間。網絡銀行的破產、合同執行的情況、市場信譽、銀行資產負債情況和反欺詐行為等方面，政府制定的網絡銀行法或管制條例可以起到一定的作用，但是，有效的網絡信息市場上的信息披露制度能夠將各種可能訴諸法律的事件降到相當低的水平。消費者權益主要涉及網絡銀行推出的虛擬金融服務的價格、通過電子手段向客戶披露、提示、傳遞相關業務信息的標準與合法性，信息保存的標準和合法性；客戶個人信息、交易信息和帳務信息的安全；隱私權；糾紛處理程序等規則。總的來看，各國對網絡銀行的監管方式主要仍以原有的監管機構和監管范圍的劃分為主，但加大了監管機構之間、監管機構與其他政府部門之間的協調。國內國際協調主要是對網絡銀行自然的跨洲、跨國界的業務和客戶延伸所引發的監管規則沖突的協商與調整。

　　各國政府對網絡銀行的監管主要分為兩個層次，一個是企業級的監管，即針對商業銀行提供的網絡銀行服務進行監管；一個是行業級的監管，即針對網絡銀行對國家金融安全和其他管理領域形成的影響進行監管。目前政府對網絡銀行的監管方式主要有市場準入、業務擴展的管制和日常檢查與信息報告。大多數國家都對設立網絡銀行有明確的要求，需要申報批準。主要包括：注冊資本或銀行規模；技術協議安全審查報告；辦公場所與網絡設備標準；風險揭示與處置規劃；業務范圍與計劃；交易紀錄保存方式與期限；責任界定與處置措施等。業務擴展的監管主要包括兩個方面的內容：一是業務范圍，除了基本的支付業務外，是否以及在多大程度上允許網絡銀行經營存貸款、保險、證券、信托投資以及非金融業務、聯合經營等業務；所采用的競爭方式等，二是對純網絡銀行是否允許其建立分支或代理機構等。監管當局一般都要求網絡銀行接受日常檢查，除資本充足率、流動性等以外，還包括交易系統的安全性、客戶資料的保密與隱私權的保護、電子記錄的準確性和完整性等檢查，并要求網絡銀行建立相關信息資料，獨立評估報告的報告備案制度。

　　總的來看，對網絡銀行提供服務的監管內容主要體現在7個帶有全局性的具體問題上（參見圖1），包括加密技術及制度、電子簽名技術及制度、公共鑰匙基礎設施（PKI）、稅收中立制度、標準化、保護消費者權益、以及隱私和知識產權保護。

 

　　一是對網絡銀行安全性能的監管，主要包括前三項。如政策允許在國內使用任何高密度的加密技術，無密鑰匙恢復的強制要求，以及為企業和消費者提供關于電子記錄的數碼簽名法律框架等。二是網絡銀行的國內及國際標準化框架和稅收中立制度。如對網絡銀行標準化水平進行監管和對網上交易采取稅收中立政策，免征網上交易稅等。三是對消費者的權益進行監管，主要包括保護消費者的隱私權及維護知識產權在網絡中不受侵犯等。行業級監管主要包括：網絡銀行對國家金融風險和金融安全，乃至國家經濟安全的影響的評估與監管；對網絡銀行系統風險的監管，包括對產生系統風險的各種環境及技術條件的監管，特別是系統安全性的監管，如對“千年蟲”的監管等；對借用網絡銀行方式進行犯罪活動的監管。

　　國外對網絡銀行的監管形成了美國和歐洲兩種模式。美國監管當局對網絡銀行采取了審慎寬松的政策，基本上通過補充新的法律、法規使原有的監管規則適應網絡電子環境。因而，在監管政策、執照申請、消費保護等方面，網絡銀行與傳統銀行的要求比較相似。歐洲對網絡銀行的監管，采取的辦法較新，其監管目標主要有兩點：一是提供一個清晰、透明的法律環境；二是堅持適度審慎和保護消費者的原則。歐洲中央銀行要求其成員國采取一致性的監管原則，歐盟各國國內的監管機構負責監管統一標準的實施。它要求成員國對網絡銀行業務的監管保持一致，承擔認可電子交易合同的義務，并將建立在“注冊國和業務發生國”基礎上的監管規則，替換為“起始國”規則，以達到增強監管合作、提高監管效率和適時監控網絡銀行風險的目的。 

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