不斷創新機制 使電子政務建設更有效益

不斷創新機制 使電子政務建設更有效益

   電子政務誕生于20世紀90年代。近10年來，在信息技術創新和政府改革的雙重驅動下，電子政務已經隨著經濟全球化的發展而不斷推進，信息技術快速擴散促進了各國政府改革的日益深化，已成為一種全球性的浪潮。

　　我國政府歷來十分重視推行電子政務。電子政務建設作為政府改革的重要組成部分，正在被逐步納入政府改革的目標體系。這充分表明，在加快推進現代化建設和不斷擴大對外開放的新階段，積極推進電子政務，對促進各級政府真正實現公開透明、高效運轉、勤政廉政，對全體公民行使涉及政府事務的知情權、參與權和監督權，對發展社會主義的民主政治，都具有非常重要的意義。

　　現階段我國部分地方政府、尤其是欠發達地區政府，在信息技術應用的程度和電子政務發展的階段上，尚處于整合信息資源、完善政務流程的初級階段；同時電子政務項目往往涉及到信息技術、信息服務、施工管理、運行模式以及深度開發應用等多個領域。因此，要使電子政務項目獲得成功,就必須在理論和技術上有新的突破,尋求實踐運用的新發展，通過挑戰傳統的主流模式,進行理論、技術和實踐的創新，研究和提出電子政務項目建設的新觀點和新方法。

一、基于需求分析，把握設計定位

　　電子政務是用信息技術實現的、符合各級政府業務要求的應用信息系統，必須滿足5種需求：
——從政務需求上講，就是要圍繞實現政府系統公文無紙化傳輸的總體目標，加快政府部門內部辦公網絡的建設，確保辦公網在安全、保密、暢通的條件下與其它部門實現網際互聯，為實現無紙化傳輸、提高政務效率創造條件，也為最終建成“T”型結構的政府宏觀經濟信息資源專用網打下堅實的基礎。

——從業務需求上講，就是要適應政府機構改革和職能轉變的要求，為政府部門強化經濟調節和市場監管職能提供充分、便捷、有效的信息流，以保持政府部門內部信息的互聯互通，保持源自于因特網的、業務開展必需的國內外重要信息，保持信息精品的供給，以節約篩選適用信息的成本，提高辦事效率。

——從事務需求上講，就是要配合政府形象的改變，以“電子政府”方式為企業、社會和公眾個人提供全天候、全方位、直接的和普遍的服務，更好地行使政府的公共服務職能，推介政府職能轉變后的新形象，在全球信息化時代塑造出既能有效行使職能又能與公眾互動的虛擬政府形態。

——從會務需求上講，就是要本著講求實效、提升效率的原則，充分利用現有軟、硬件資源，把視頻會議和IP電話作為傳統會議和電話會議的延伸和升級，實現會務流程的節約、安全和高效。

——從提升辦公自動化的需求上講，就要使原來少量的、內部的、分散的、孤立的、以輔助辦公和處室內部服務為主的應用系統轉向系統化、整體化、全面地履行政府部門職能的應用系統，從多種類的、專有的、縱向聯系（信息孤島式的、點對點式的）為主的應用系統轉向標準統一的、開放的、互聯互動的應用系統。

　　同時，電子政務建設必須面對3種挑戰：

　　一是重復和盲目建設的挑戰。政府信息系統如果缺少整體的建設規劃和統一的技術標準，很容易出現自成體系、重復建設的現象，影響電子政務的良性發展。因此，必須按照“統一指揮、統一規劃、統一標準、統一進度”的總體要求，制定統一的建網規劃和統一的建網標準；同時綜合考證業務拓展前景和公務員對網絡的需求及掌握的水平，立足于現有硬、軟件設備資源，逐步進行配套和改造提升。

　　二是安全和保密的挑戰。信息安全是電子政務的基石。電子政務項目的建設，要注重正確處理發展與安全的關系，綜合平衡成本和效益，按照現階段政務公開和國家安全的要求,需要物理隔離的就堅決進行物理隔離、可邏輯隔離的就進行邏輯隔離、需互聯互通的就決不人為設障，做到既確保運行過程中的安全性和保密性，也防止追求過高的保密標準。

　　三是以人為本的個性化服務的挑戰。信息網絡建設和信息產品的開發，是網絡經濟時代極具個性化的工作，必須在進行項目規劃、建設、運行、維護到升級換代的各個環節時，一方面要始終同政府部門業務的發展、公務員素質的提高緊密結合并接受他們的建議和指導；另一方面，也要與其他政府部門的電子政務系統有機整合，協調服務、相互支持、共同提高，從而研討、論證、篩選出對各系統都有利、震動最小、最切合實際、最便于操作的技術標準及建設方案。

　　所以，電子政務項目的建設，不能走IT界傳統的、自我擴張的、從技術出發找應用的老路子，而必須樹立起根據需求定應用、圍繞應用選技術的新理念。只有緊密結合政務部門本身提出的建設目標和改進方向，電子技術手段才能發揮作用和效益。

二、基于先進適用，堅持技術進步

　　電子政務本身就是科技含量比較高、資金投入量比較大的工程。在信息技術日新月異發展的今天，從我省作為欠發達地區、財力不足制約電子政務發展的實際出發，怎樣在電子政務項目中把握技術進步的要求，確實是一個難題。鑒于電子政務是IT成熟技術的應用項目，本著用最少的投入實現更多的產出的原則，在技術進步方面，應當堅持先進適用原則。所謂先進適用，就是不一味地追高追新，而是要有效地選擇和確定建設和應用方案，既考慮政府部門的現實需要，避免過高的技術標準一時推廣不開，造成投資浪費；也要兼顧今后升級的要求，采用方便易用且價格合理的管理軟件，確保系統先進性。同時，還要把適當引進與自主開發相結合，重視軟件的二次開發，提高系統的適用性。

三、基于機制創新，確保施工質量

　　一般而言，電子政務項目的應用需求較多、科技含量高、技術難度大、施工風險大，主要表現在：一是為了實現與上下級對口部門和同級各部門間的信息切換和交流，技術構成往往比較復雜，容易出現紕漏；二是由不同業主各自開發、異地整合形成的應用系統，在設計標準、技術規范、軟件配套方面，缺乏有機銜接，容易造成工程隱患；三是各個應用平臺與中國電信公網的聯接，需要采用多種線路模式，在軟、硬件系統接口方面，相互溝通、銜接的工作量很大；四是電子政務項目的業主單位了解信息技術的人才資源不足，計算機、軟件、網絡、數據庫方面的知識比較欠缺，對系統集成過程中出現的新變化，往往難以全面駕馭。

　　面對這種情況，如果仍然采用原來由系統集成商一手包干的路子搞信息系統工程的建設，很難規避技術風險和管理風險、確保工程施工質量，也無法真正維護業主單位的利益。因此，適時進行機制創新，借鑒國外IT監理已經取得明顯成效的經驗，引入第三方的信息化建設項目監理，嘗試新型的管理模式，就顯得十分必要。但真正實施起來，面臨的困難也不少，首先是項目涉及的專業門類多、技術性強、不可預見因素較多；其次國家和相關部門的法律、法規和標準，還處在不斷完善和成熟的過程之中。如何在電子工程建設領域開展好監理業務，還需要通過借鑒和吸收外來經驗，不斷進行嘗試性工作，積累更多的實證經驗。

四、基于ISP轉向ICP，前置資源建設

　　近年來，我國電子政務建設與應用在快速穩步發展

的同時，也步入了一些誤區，暴露出一些問題，如“重硬件輕軟件”、“重技術輕應用”、“重新建輕維護”等。這些誤區和問題的存在，使許多項目在建設初期熱鬧一番，過后卻冷落下來，不少政府網站甚至出現內容長時間不變、運行陷于癱瘓的現象，影響了電子政務建設的健康有序發展。如何走出這些誤區，協助業主單位構建一個比較成功的電子政務框架，是承建方必須解決的難題。只有在建設期間拿出信息內容服務的新舉措，才是真正為業主負責。目前，雖然IT界普遍認同從ISP（互聯網服務供應商，主要提供接入服務）轉向ICP（互聯網內容供應商，主要提供網站內容服務）的新趨勢，但順勢而動的IT企業并不多，理念的更新和行動的創新并未統一起來。事實上，要真正搞好電子政務項目，就決不能視其為一次性的工程，簡單地搭建網絡了事，而是要創建起一種嶄新的、需要長期持續下去的業務。項目承建方必須從滿足業務需求的角度做出選擇，承擔起ISP和ICP的雙重角色，從項目建設初期就未雨綢繆，將項目竣工后的信息資源建設前置到建設期中運行，確保電子政務項目的整體成功。具體的做法可以包括：

　　先期接入因特網，推介“數字地球”。把內部業務與外部聯系作為一個整體來考慮，采用確保內網安全的外網線路接入因特網，使公務員在建網初期就能通過方便、快捷的因特網查尋信息，感受電子政務開放、高效、成本低廉的內在優點。

　　掌握稀缺資源，推介信息精品。信息資源數量的增長，并不必然引起信息精品的同比例增長。政府部門構建網絡，必須及時刪除信息垃圾，提供信息精品，以達到降低成本、提高效率的目標。
以外促內，啟動自產信息。電子政務項目的信息源既有注入信息、也有自產信息。通常注入信息來源比較穩定，可保持持續不斷，而自產信息經常供給不足，發生斷流現象。故而，電子政務項目建設后，必須在穩定注入信息的同時，主動搭建起對外網站，作為政府部門與企業、社會和公眾個人之間信息交流的門戶網站，促進信息資源的建設。

　　消除縱向貫通、橫向“孤島”現象。“縱強橫弱”是我國政務信息化建設中存在的普遍現象，各個政府部門內部也是如此。電子政務項目的建設，必須根據政府職能不斷轉變、業務流程重新整合、技術標準逐步統一的要求，有計劃、分步驟地實現互聯互通，使各“孤島”逐步鏈接起來。
拓寬數據庫應用渠道。把數據庫建設好，是建設電子政務項目時必須關注的一項工作。在系統集成的過程中，既要注重調整維護政府部門原來建立的數據庫，也要注重政府職能轉變后業務拓展的新要求，定向加載相應的數據庫，開創信息內容服務的新領域。

　　前置資源建設或資源建設先行一步，雖然會增加建設難度，但可以充實建設內容、構成有骨架有血肉、鮮活完整的項目，提高電子政務工程的效益。

五、基于“包”、“留”結合，創新維護支撐

　　按照IT業界的慣例，電子工程項目實施完畢后，系統集成商或承建方都要在一定期限內負責已建系統的運行維護服務。這是信息化建設不成熟階段，承建方必須承擔的責任。就電子政務項目而言，卓有成效地進行維護，途徑不外乎兩種：一是繼續大包大攬，由承建方提供ISP和ICP的所有內容；二是在工程完工后，承建方只負責零敲碎打的小修小補。選擇前者，固然可以深化雙方的合作關系，提供更加全面到位的服務和支撐，但由于業務領域跨度較大，承建方要做好在自己不熟悉領域的工作，非常不容易，時間一長，就會力不從心；選擇后者，又與承建方提供優質的維護服務、爭取在信息化建設領域占據有利位勢的宗旨斷然背離。鑒于這種情況，由業主和承建方共同分析國內外電子政務項目建設的最新趨勢和經驗，結合各自的業務特長和政府機構改革的新要求，采用“包”、“留”結合的新路子，就顯得十分重要。具體可以嘗試：

——包電子，留政務。電子政務，電子是手段，政務是內容。在電子政務的建設和運營中，政府部門最關注的始終是“政務”，硬要它們包“電子”，就如同套上枷鎖、捆住手腳，結果只能是低水平的開發和低層次的應用，既浪費資源，又影響效率，還會分散精力。IT人員最擅長的是“電子”，充分發揮比較優勢，在規劃到實施、維護到升級的全過程中，以最適宜的手段、以最高的性能價格比提供電子技術方面的服務，才是其最重要的使命。電子政務工程建成運行后，政府部門只有外包電子、內留政務，才能使后續維護、運營管理流程更加順暢。 “包”與“留”的結合點是彼此合作，即公務員要加深對項目效能的理解，增加對應用的想象力，細化業務處理的規則；而技術人員則要增強對應用目標的認識，熟悉業務流程的邏輯關系，逐步建立起人人管理到人機管理的過渡規則。

——包技術，留監管。這是對包電子、留政務的遞進。在信息技術應用中揚長避短，是提高電子政務效益的一個關鍵。IT企業長期承擔技術工作，對網絡技術、存貯技術、遠程控制技術的操作細節和發展動態比較熟悉，對日常應用中出現的機器故障和軟件問題處理比較得當，往往能夠通過看似簡單的工作，解決實際困難，保證系統的正常運行。但是，負責運行、維護、升級服務的廣度和深度，又必須以政府業務的需求為依據，由政府部門界定和考核，而且技術人員也缺乏對應用目標的理解和效用價值的用戶評價標準。政府部門外包技術、內留監管，就能夠使業務需求與技術供給既對接又聯動。“包”與“留”的結合點是相互溝通，即公務員要深化對信息技術的認識、提出明確可行的服務需求，啟迪和提高技術人員從“電子”角度理解政府部門業務流程的能力；技術人員要從被動召喚服務轉變為主動介入服務，把政府部門的業務當作“技術”來換位思考。

——包CEO，留CIO。這是對包技術、留監管的深化。在電子信息工程的建設和運營中采用首席制，是世界各國在信息化建設中摸索出的一種科學的管理模式。政府部門外包CEO、內留CIO，通過將政務部門的需求和IT人員的技術支撐各自集中到一個點上，進而實施點對點的溝通，就可以避免網絡運行過程中多頭銜接、互相扯皮的現象，提高電子政務的運營效率。“包”與“留”的結合點是共同推進，即由CIO負責篩選和歸納各個業務部門提出的服務訴求，結合對信息技術發展趨勢的把握，形成政府部門信息化及推行電子政務的整體戰略和發展要求，向“電子”方的CEO提出明晰的服務或支撐要求和目標；由CEO負責將這些要求和目標翻譯成“電子”語言，并匯集和提升IT部門設計的多種思路，選擇可行的技術手段，為政府部門提供完整的解決方案。

　　以項目竣工為界，之前進行信息資源建設的前置，之后采取“包”、“留”分開的運作模式，主要是因為：竣工之前，也就是項目的規劃、設計、施工、系統集成階段，業主單位對于項目建設的目標以及項目建成后的主要用途、效益等方面的理解和認識，正處在不斷深化和明晰的過程中，對于信息技術在業務領域如何應用、應用到什么程度，卻沒有確切的把握。承建方在實施技術工程的同時，適時、適度地推介和研制一些信息產品，用延伸服務的方式向業主單位展示電子政務的直觀效應，既是可行的、也是必需的。竣工之后，也就是系統的后續維護、升級換代階段，承建方限于專業知識，對政務領域入門尚可，進行流程優化和再造就難以深入；而公務員這時候對信

息技術應用的方式和途徑已經有所了解、對如何利用信息技術改善政務環境也有了更加清晰的思路。政府部門及時外“包”、內“留”，各司其職地負責各自的工作，更有利于電子與政務的融合，共同推進電子政務建設的新格局。服務創造價值，價值產生效益，無論是信息資源建設前置，還是“包”、“留”分開，都是為了更好地為業主服務，從而提高電子政務的效益。

六、基于更有效益，客觀科學評測

　　發展電子政務，從建設、實施到管理，都有投入和產出相比較的問題，也就是項目評測的問題。但與傳統產業項目不同的是，關于電子政務項目的建設，國家還沒有設立統一規范的評測指標及其體系，只在學術界、研究機構和業內人士的研究中時常出現不同的闡述。當然，評測標準不確定，并不意味著電子政務項目可以不做評測，或者不能做評測。事實上，沒有恰當、合理的評測，電子政務的效益就無法界定，電子政務的作用和意義也無從顯現，電子政務項目的優劣程度更是難以評價。因此，即使在評測指標體系尚待完善的條件下，也有必要對電子政務項目進行客觀、科學的評測。所謂客觀，就是要依據用戶的價值取向，按照滿足用戶標準的接近程度進行衡量；所謂科學，就是要在滿足用戶需求基礎上實現技術的先進性、成本的節省性、業務的順暢性和管理的創新性，形成符合技術經濟規范的量化結果或結論。

　　電子政務項目的效益一般體現在提高政府機關的辦公效率、推進政務信息的對外開放、改善信息資源管理水平并提高監管質量、提升公務員的網絡技術應用水平等4個方面。這些效益，有些是顯性的，有些是隱性的；有些是定性的，有些是定量的；有些是當前的，有些是長遠的。無論以何種形式表現，這些效益都是客觀存在、也是可以評判測量和得到廣泛認可的。同時，這些已經體現出來的評測結果，還不是全部的最終效益。如果立足于已形成的網絡系統和硬、軟件配置，提出一些應該改進和能夠實現的內容，并逐步歸納到評測體系之中，電子政務項目爭取最大化效益的目標，就能夠更加順利地實現，使電子政務項目更有效益。比如：

——創建服務型政府。依托電子政務系統的網絡物理架構，可做的事情很多，既可以隨著新一輪政府機構改革的不斷深化，逐步提高政府部門信息披露和發布的頻度和密度；也可以積極試點，推進網上項目評估、項目審批，借助網絡平臺開展項目招投標活動；還可以更廣泛地吸納企業、公眾對國民經濟和社會發展進行評估，對政府指導全省經濟活動的效果進行評議。

——形成持久的業務流。電子政務不能做成一次性的IT工程，而是要努力開拓出一些能夠長期運行下去的新型業務。新的、持久的業務流代表電子政務建設的質量，而新業務流的夭折則代表著電子政務建設的失敗。圍繞電子政務的持久業務流能否形成，直接關系電子政務效益的體現。

——數據庫建設和更新。政府部門職能轉變以后，必須盡快建設一些能夠幫助領導提高查找資料和閱讀資料效率的實用數據庫。這些數據庫的信息收集辦法與以往有所不同，要盡可能利用遙感遙測、光電掃描、圖像通信等技術手段。數據庫的內容也不能僅限于自然經濟資源，還應涵蓋到更多的信息資源。數據庫的形式，應該既便于領導決策使用，也可為公眾共享。按照這樣的思路建設數據庫，取得的成果就不容易被浪費，也能直接體現出電子政務的效益。

　　綜上所述，電子政務效益評測體系的建立，絕不能單純以項目用戶的即期目標為立足點，而是要將用戶的即期目標和遠期目標綜合起來考慮，這樣才能使電子政務項目更有效益。

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