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我國公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問題分析及對策研究
摘要：傳統(tǒng)的單純依靠財政資金、交通規(guī)費和信貸資金的籌資模式已無法支撐新世紀(jì)大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必須不斷拓展籌資渠道
，積極吸引社會資金的參與。在目前的條件下，公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是吸引
社會資金參與交通建設(shè)最為方便可行的途徑，也是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中相對
成熟的方式。對我國近年來在公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的主要問題進(jìn)行了
簡要分析，并就如何進(jìn)一步推動我國的公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作提出了若干
對策建議。
關(guān)鍵詞：公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓；問題分析；對策建議
1 公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓問題的提出
“八五”期間，隨著國家“收費還貸”政策的出臺，隨著一批高等級收
費公路的出現(xiàn)，收費公路在一定期限內(nèi)的經(jīng)營權(quán)也隨之形成。在這一時
期，公路的建設(shè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，資金缺口與籌資壓力與日俱增。經(jīng)營性
公路通過收費，雖然可能逐步收回投資，且部分項目還有望取得合理回
報，但收回投資需要較長的時間，在一定的期限內(nèi)建設(shè)資金仍然沉淀在
項目之中，無法快速循環(huán)再用于新的建設(shè)。這樣，一方面用于公路建設(shè)
（包括用于經(jīng)營性公路）的資金不斷地大量沉淀，另一方面籌資的壓力
又在日益加大。如何盤活不斷沉淀下來的資金，緩解籌資壓力，加快交
通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，就成為一個重要的課題。交通系統(tǒng)根據(jù)經(jīng)營性
公路有收費機(jī)制，有可能收回投資并取得合理回報，對社會資金有一定
吸引力的實際，借鑒國外公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功經(jīng)驗，提出了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)
讓的思路，并逐步開始了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的探索與嘗試。通過近十年的實踐
，在全國已成功地進(jìn)行了一批公路項目的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，有效地盤活了一
批公路資產(chǎn)，加快了公路建設(shè)的資金循環(huán)。由此，公路的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓逐
步得到了有關(guān)部門的重視，相關(guān)的政策規(guī)定也開始陸續(xù)出臺。
2 公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性
2．1 有收費補(bǔ)償機(jī)制
收費公路有收費機(jī)制，如果收費標(biāo)準(zhǔn)、收費期限制定得恰當(dāng)，交通量有
一定的保障，則大多數(shù)收費公路都能收回投資，并取得合理回報。
這是收費公路能夠進(jìn)行經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
2．2 有法可依
《公路法》第六章“收費公路”中對公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓已有原則的規(guī)定；
交通部也出臺了相應(yīng)的法規(guī)，專門對公路經(jīng)營權(quán)及其轉(zhuǎn)讓行為作了明確
界定，并制定了具體管理辦法，這為公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓提供了法律依據(jù)。
2．3 收益能穩(wěn)定增長的項目對穩(wěn)健型投資者有較大的吸引力
收費公路建成后，經(jīng)過幾年的運營，交通量及其增長趨勢就會較為穩(wěn)定
，在收費標(biāo)準(zhǔn)和收費期限確定后，項目的投資回報就能被較為準(zhǔn)確地測
定，在這種情況下轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)就能最大限度地降低投資風(fēng)險。因此，收
費公路中一些收益能穩(wěn)定增長的項目就對國內(nèi)外穩(wěn)健型的投資者有較大
的吸引力。尤其在經(jīng)歷了亞洲金融風(fēng)暴、美國納斯達(dá)克暴跌、新經(jīng)濟(jì)中
一些神話的破滅后，人們對公路項目的價值又予以了重新認(rèn)識。隨著中
國經(jīng)濟(jì)今后進(jìn)一步持續(xù)穩(wěn)定的增長及中國即將加入WTO，都會為公路項
目效益的穩(wěn)定增長提供更為堅實的基礎(chǔ)，也將為經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造良好
的外部環(huán)境。
2．4 有成功案例可供借鑒參考
國外早就有公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的成功案例，國內(nèi)各省市近年也進(jìn)行了不少
成功的嘗試。既有較大規(guī)模的國道高速公路，也有許多省道項目；既有
經(jīng)營權(quán)的整體出讓，也有部分經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，這些案例都為今后的操作提供了可供
借鑒的經(jīng)驗。
3 公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作中存在的主要問題
我國公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作起步于“八五”中期，迄今已有不少成功的
案例。交通部規(guī)劃研究院曾對利用公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓方式引進(jìn)外資的情況
作過調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示全國較早地完成公路經(jīng)營權(quán)向外商轉(zhuǎn)讓的項目
已超過10個，其中較典型的如山東濟(jì)南青島高速公路、陜西西安臨潼高
速公路、四川成渝高速公路等。浙江省在“八五”、“九五”期間也對
公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作進(jìn)行了積極的探索，至“九五”期末，已有8條
省道或特大橋進(jìn)行了經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在籌措到建設(shè)資金，盤活公路存量
資產(chǎn)的同時，也拓寬了籌資渠道，加快了資金周轉(zhuǎn)，促進(jìn)了交通建設(shè)事
業(yè)的發(fā)展。但就總體而言，我國公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓工作仍處于探索和起
步階段，還存在著較多的問題，這主要有如下表現(xiàn)。
3．1 政府有關(guān)部門認(rèn)識不一 對推進(jìn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓較為謹(jǐn)慎
國家“收費還貸”政策的出臺，有效地調(diào)動了多方籌資建路的積極性，
大大加快了我國公路建設(shè)的步伐。但各地在執(zhí)行國家收費還貸的政策時
，也出現(xiàn)了一些偏差，致使部分地區(qū)收費公路項目過多過濫，甚至出現(xiàn)
了“關(guān)卡林立”和“行路難”的情況，嚴(yán)重?fù)p害了這些地區(qū)的社會形象
與投資環(huán)境。對此，國家多次明令清理整頓。各地政府積極貫徹國家的
有關(guān)精神，合并了一些過密的站點，撤消了一些已還清貸款的項目。鑒
于此，政府有關(guān)部門也希望今后的收費公路一旦還清了貸款都能迅速撤
消。但是收費公路的經(jīng)營權(quán)如果轉(zhuǎn)讓，在經(jīng)營期內(nèi)就不能撤消。在這種
情況下，推進(jìn)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，是否會造成收費站點過多，不易控制？政
府有關(guān)部門對此心存疑慮，對推進(jìn)公路項目的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓就十分謹(jǐn)慎，
在無形中已影響了這項工作的開展。
3．2 多頭審批 程序不規(guī)范 標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一
符合條件的公路項目，其轉(zhuǎn)讓審批程序通常包括多個環(huán)節(jié)。一般為先由
市以上交通主管部門牽頭，根據(jù)轉(zhuǎn)讓意向報省級政府及國資局評估立項
，立項批準(zhǔn)后，進(jìn)行資產(chǎn)評估，資產(chǎn)評估的結(jié)果再報國資局認(rèn)可批準(zhǔn)，
然后作為轉(zhuǎn)讓談判的底線或作價依據(jù)。當(dāng)轉(zhuǎn)讓
方案經(jīng)協(xié)商談判商定后，再報省級政府審批。由于公路項目投資規(guī)模普
遍較大，多屬于限上項目，且可能涉及外資。因此，審批時，除交通部
門外還涉及計委、外經(jīng)貿(mào)、經(jīng)貿(mào)委、工商等多家部門，環(huán)節(jié)較多、時間
較長，這些都在一定程序上影響了這項工作的開展。如果是國道項目或
含有中央投資的項目還需報交通部審批，時間更長。加之在立項審批的
過程中，在審批的多個環(huán)節(jié)中，尚存在著程序不規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)不一致的現(xiàn)
象。如《公路法》規(guī)定國道收費權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)報交通部審批，國道以外的收
費權(quán)轉(zhuǎn)讓報省、自治區(qū)、直轄市政府審批，而交通部1996年9號令中規(guī)
定凡含有中央車購附加費或中央財政性資金的公路也需報交通部審批。
這些不一致的現(xiàn)象也同樣影響著經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的開展。
3．3 相關(guān)政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性
在經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的過程中，部分地方政府出于盡快收回投資，籌集資金的
需要，曾作出了一些承諾或出臺了若干優(yōu)惠政策。但由于宏觀政策變化
等因素，這些承諾或政策隨后難以兌現(xiàn)或完全兌現(xiàn)。如浙江省部分地市
在“九五”中期進(jìn)行公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時，由于正值利率高峰，加之急需
資金，故地方政府曾向受讓方承諾了較高的固定回報。但隨著國家“不
容許固定回報政策”的出臺，原先的承諾到兌現(xiàn)時就遇到了困難。尤其
是其中若干
項目本身效益較為一般，運營過程中也難以支付過高的固定
回報。不得已上述項目的地方政府提出了將固定回報變更為按股分紅的
建議。但前后兩者差距過大，受讓方無法接受，進(jìn)而要求退出，客觀上
已影響了項目的正常運營。
3．4 部分地區(qū)公路項目的投資環(huán)境有待改善
在部分地區(qū)，政府對待公路項目的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓存在著短期行為。在融資
形勢較緊，急需引資時，尚較注意投資環(huán)境的改善與維護(hù)，一旦融資環(huán)
境相對寬松，對資金的需求不十分緊迫時，就不太重視投資環(huán)境的改善
與維護(hù)，原先承諾的優(yōu)惠政策開始打折，一些損害業(yè)主利益的事件也會
不時發(fā)生。如市縣政府系統(tǒng)的車輛辦免費證，公交車不收費，附近村民
辦月票，對當(dāng)?shù)剀囕v逃費不敢采取有力措施等。這些現(xiàn)象都不同程度地
損害了當(dāng)?shù)毓方ㄔO(shè)的投資環(huán)境。
3．5 交通發(fā)展規(guī)劃缺乏前瞻性 競爭性項目的推出過于隨意且缺少與
經(jīng)營權(quán)受讓方的溝通經(jīng)營性公路的投資回報在相當(dāng)程度上受到經(jīng)營期內(nèi)競爭性項目的影響。
政府在制定交通發(fā)展規(guī)劃時，應(yīng)科學(xué)地預(yù)測未來較長時期內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)
展的需要，合理地安排競爭性項目；政府在吸引社會資金進(jìn)入時，應(yīng)將
規(guī)劃中今后的競爭性項目及其影響考慮在內(nèi)，并做好與社會投資者的溝
通工作。在我國的公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中，由于部分地區(qū)的交通發(fā)展規(guī)劃滯
后于當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，以致于規(guī)劃經(jīng)常調(diào)整，競爭性項目不時
“意外”出現(xiàn)，加之在這一過程中缺乏與社會投資者的溝通，使得社會
資金進(jìn)入后有受騙的感覺，既影響了政府的信譽，也為經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后項
目良好的合作運營留下了隱患。
3．6 交通系統(tǒng)的體制改革滯后 經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后項目業(yè)主與原收費 養(yǎng)
護(hù)單位的關(guān)系有待理順
在公路原有的事業(yè)體制下，收費與養(yǎng)護(hù)都不同程度地存在著“機(jī)構(gòu)臃腫
、效率低下、人員富余、費用過高”等通病，這與社會資金“降低成本
、提高效率”的要求相沖突。在我國目前已完成的公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項目
中，收費與養(yǎng)護(hù)基本上仍沿襲著過去的事業(yè)體制，大多數(shù)項目業(yè)主無權(quán)
參與收費站的管理，無權(quán)選擇養(yǎng)護(hù)單位。這既有交通系統(tǒng)體制改革滯后
，收費、養(yǎng)護(hù)體內(nèi)循環(huán)，自我封閉，遲遲未走向市場的影響，又與經(jīng)營
權(quán)轉(zhuǎn)讓時沒有明確雙方的權(quán)利、義務(wù)，沒有理順委托代理關(guān)系等有關(guān)，
需要引起足夠的重視。
3．7 經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后 項目業(yè)主與行業(yè)管理的矛盾需要妥善解決
近年來公路行業(yè)管理的要求逐步提高，具體體現(xiàn)在對道路維修、交通標(biāo)
識、周邊綠化及環(huán)境整治等方面都提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)的費用支出
也有較大幅度地增加。而以社會資金為主的項目業(yè)主則希望盡量降低開
支，提高經(jīng)濟(jì)效益。由于在上述項目的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓時尚未預(yù)見到新近較
高的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，在確定轉(zhuǎn)讓價時未剔除有關(guān)費用。因此，該項新增
的費用由誰承擔(dān)就成了矛盾的焦點，如不妥善處理，也將影響項目的正
常運營。
3．8 部分項目成本過高 投資效益不佳
建設(shè)成本是影響投資回報的一個重要因素。在我國公路的投資建設(shè)體制
中，由于尚未真正實施項目法人制和資本金制，籌資、建設(shè)與營運相互
脫節(jié)，投資
主體不參與項目決策，無法在項目前期對成本進(jìn)行有效控制；建設(shè)單位
不負(fù)責(zé)資金的籌措且缺乏成本控制的利益機(jī)制。因此，在項目前期，高
估造價，高報概算，在建設(shè)過程中虛報造價、隨意搭車、亂攤成本等現(xiàn)
象不時可見，人為地加大了部分項目的建設(shè)成本，影響了項目的投資回
報，最終也降低了這些項目對社會資金的吸引力。
3．9 部分項目風(fēng)險無法鎖定 使社會資金望而卻步
社會資金受讓公路項目的經(jīng)營權(quán)，并未指望獲取暴利，而是著眼于穩(wěn)定
的收益。因此，社會資金在某種程序上要求鎖定公路項目的投資風(fēng)險也
在情理之中。這突出地體現(xiàn)在社會資金在無法判斷風(fēng)險時轉(zhuǎn)而要求獲取
固定回報。故當(dāng)國家明令禁止固定回報的做法后，如何在一定程度上鎖
定風(fēng)險，就成為吸引社會資金的一個重要因素。公路項目的投資風(fēng)險最
主要在于未來交通量預(yù)測的準(zhǔn)確性上。由于交通量的預(yù)測是一項專門的
技術(shù)，涉及的因素多，工作難度大，因此，社會資金很難靠自身的力量
或者委托中間力量去對公路項目未來的交通量作出較為準(zhǔn)確的預(yù)測。他
們一般只能依靠項目可行性報告中的預(yù)測交通量去對項目投資回報與風(fēng)
險作出判斷。但是，我國的項目可行性報告有許多是“可批性報告”，
是為了通過項目審批而編制的，其中的交通量預(yù)測也帶有相當(dāng)?shù)闹赶蛐?br />。依據(jù)這樣的交通量預(yù)測而進(jìn)行的項目資產(chǎn)評估，確定的項目投資回報
、項目經(jīng)營期、項目轉(zhuǎn)讓價等也都不可避免會和今后的實際產(chǎn)生較大的
誤差，給項目投資留下較大的風(fēng)險。這一預(yù)測誤差產(chǎn)生的風(fēng)險若不能控
制在一定的范圍，必然會使社會資金瞻前顧后，影響社會資金的投資熱
情。
3．10 部分項目的收費年限 評估資產(chǎn)等基本要素尚未確定 使這些
項目缺乏經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本條件
出讓公路的經(jīng)營權(quán)，出讓方首先需要確定一個出讓價與出讓期限的底限
，這需要以公路原有的經(jīng)營期和評估資產(chǎn)為基礎(chǔ)。但目前我國許多收費
公路尚未明確具體的收費年限，也未進(jìn)行過資產(chǎn)評估。而且，收費公路
的資產(chǎn)評估需要以確定收費年限（主要指采用收益現(xiàn)值法時）為其前提
條件之一，確定收費年限又需要以資產(chǎn)評估的結(jié)果為依據(jù)。收費期限的
確定與資產(chǎn)評估兩者互為前提，在兩者都未確定的情況下，具體如何操
作有一定的難度，也有相當(dāng)?shù)墓ぷ髁俊r
且，按交通部1999年9號令中規(guī)定轉(zhuǎn)讓公路項目的收費權(quán)，應(yīng)堅持以投
資預(yù)測回收期加上合理年限盈利期（合理年限盈利期一般不得超過投資
預(yù)測回收期的50％）為基準(zhǔn)的原則。這里的問題是，許多項目的投資預(yù)
測回收期本身就不準(zhǔn)（有些甚至有很大的誤差），以不準(zhǔn)（甚至較大誤
差）的預(yù)測回收期為基準(zhǔn)，這樣確定的經(jīng)營期是否科學(xué)合理？加之這里
的投資回收期規(guī)范情況下）本應(yīng)是指在資本金到位的前提下，用收費收
入扣除運營成本、稅金后，先付息，后還貸（本金），再收回資本金后
的動態(tài)投資回收期。但在具體的建設(shè)中，許多項目是全額負(fù)債，可行性
報告中采用的投資回收期在計算方法上又有很大差異。因此，在這些情
況下，以原可行性報告中的投資預(yù)測回收期為基準(zhǔn)去確定轉(zhuǎn)讓的經(jīng)營期
底限，必將為項目的順利轉(zhuǎn)讓及轉(zhuǎn)讓后順利運營留下隱患。所以，要進(jìn)
行公路項目的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，必須要花大力氣解決好項目經(jīng)營期限的合理
確定及資產(chǎn)的科學(xué)評估等問題。
4 推動我國公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓工作的對策建議
4．1 積極澄清政府部門中存在的一些模糊觀念 在科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)上
提高推進(jìn)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的思想認(rèn)識
收費機(jī)制是公路（尤其是高等級公路）商品屬性的重要體現(xiàn)，是市場經(jīng)
濟(jì)中吸引社會資金，加快公路建設(shè)步伐的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。收費項目過多過濫
和公路的收費機(jī)制之間并沒有必然的聯(lián)系，合理規(guī)
范的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓并不
影響違規(guī)收費項目的清理整頓。相反，收費項目立項與審批的規(guī)范運作
反而有助于推進(jìn)公路經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。傳統(tǒng)的單純依靠財政資金、交通規(guī)
費和信貸資金的籌資模式已無法支撐新世紀(jì)大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
，必須不斷拓展籌資渠道，積極吸引社會資金的參與。而經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓是
目前條件下吸引社會資金參與交通建設(shè)最為方便可行的途徑。政府有關(guān)
部門應(yīng)該對合理規(guī)范的公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓予以積極的引導(dǎo)與支持，為推進(jìn)
公路的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。
4．2 減少審批環(huán)節(jié) 規(guī)范審批程序 統(tǒng)一審批標(biāo)準(zhǔn)
針對公路經(jīng)營權(quán)審批中存在的多頭審批，環(huán)節(jié)過多，時間過長，程序不
夠規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，各省市應(yīng)從本地的實際出發(fā)，由省市政府
牽頭，由交通廳會同物價局等有關(guān)部門著手制定公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體
管理辦法。希望通過這一管理辦法的出臺與實
施，盡快解決公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓審批過程中的諸多問題，為推進(jìn)公路經(jīng)營
權(quán)的轉(zhuǎn)讓提供便捷的工作條件。
4．3 優(yōu)惠政策的出臺要考慮可行性和延續(xù)性 投資環(huán)境的改善需要政府的長期支持
吸引社會資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，需要政府的積極引導(dǎo)與大力支持。但
是政府在制定優(yōu)惠政策時，要考慮政策在較長時期內(nèi)實施的可行性和延
續(xù)性，避免地方性政策與國家宏觀政策及法規(guī)的沖突，避免入世后與“
國民待遇”等有關(guān)國際慣例的沖突，要綜合權(quán)衡政策實施后可能的收益
與代價，慎重對待長期實施某一政策的財力基礎(chǔ)和社會影響，盡量減少
因政府換屆而產(chǎn)生的政策變化。同時，各地政府還應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)
境的改善予以高度重視和長期支持，注意傾聽社會投資者的呼聲，維護(hù)
其合理的權(quán)益，減少不必要的行政干預(yù)，杜絕損害社會投資者的政策和
行為。
4．4 前瞻性地做好中長期的交通發(fā)展規(guī)劃 合理有預(yù)見性地安
排競爭性項目
針對部分地區(qū)交通發(fā)展缺少前瞻性，中遠(yuǎn)期路網(wǎng)規(guī)劃滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)
展要求的狀況，各地政府及交通部門應(yīng)根據(jù)國家和省市在二十一世紀(jì)中
前期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長期規(guī)劃及遠(yuǎn)景設(shè)想，科學(xué)地制定本地區(qū)交通發(fā)
展的中長期規(guī)劃，特別是中遠(yuǎn)期的路網(wǎng)規(guī)劃。在規(guī)劃中要有預(yù)見性的安
排競爭性項目，通過項目合理的空間布局和時間排序，避免競爭性項目
過多過早地出現(xiàn)，避免項目的過度競爭和重復(fù)投資，減少社會資源的浪
費，保護(hù)投資者的利益。
4．5 積極推動交通系統(tǒng)運營管理體制的改革 盡快理順項目業(yè)主與收
費 養(yǎng)護(hù)單位的關(guān)系
交通系統(tǒng)運營管理事業(yè)體制的企業(yè)化改革是大勢所趨，交通部門應(yīng)積極
推進(jìn)本系統(tǒng)運營管理的體制改革。通過改革，精簡機(jī)構(gòu)，提高效率，降
低費用；通過改革，打破收費管理、道路養(yǎng)護(hù)等業(yè)務(wù)傳統(tǒng)的體內(nèi)循環(huán)，
推動這些業(yè)務(wù)對外開放，走向市場，逐步提高自身的競爭能力。同時，
在這一過程中，盡快理順經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后項目業(yè)主與收費管理及養(yǎng)護(hù)單位
的關(guān)系。公路經(jīng)營權(quán)（收費權(quán)）作為一種特許經(jīng)營權(quán)，和一般的經(jīng)營權(quán)
一樣，與管理權(quán)緊密相連。經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后，管理權(quán)也隨之轉(zhuǎn)移，項目業(yè)
主擁有對項目收費的管理權(quán)，也擁有項目養(yǎng)護(hù)單位的選擇權(quán)。考慮到目
前公路收費管理與養(yǎng)護(hù)工作的現(xiàn)狀，在已進(jìn)行了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的項目中，
項目業(yè)主至少應(yīng)與原交通系統(tǒng)的收費、養(yǎng)護(hù)單位形成一種委托代理關(guān)系，通過合同
與計劃進(jìn)行管理。
4．6 盡快制定統(tǒng)一的行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn) 妥善解決前期轉(zhuǎn)讓項目與行業(yè)管
理標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾
近期各地廣泛開展的“文明樣板路”創(chuàng)建活動，使道路行業(yè)管理的要求
逐步提高，相關(guān)費用也有較大幅度的上升。但由于文明路創(chuàng)建活動帶有
一定的區(qū)域性，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，加之費用由業(yè)主承擔(dān)，因此在實施的
過程中，也出現(xiàn)了一些矛盾。要長期不懈地開展這項工作，有必要根據(jù)
行業(yè)特點和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求盡快制定統(tǒng)一且相對穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)，使其費
用開支能進(jìn)入今后項目的運營成本。同時，對于前期已進(jìn)行了經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)
讓的項目，由于這項費用開支當(dāng)時未包含在轉(zhuǎn)讓價之內(nèi)，故可考慮根據(jù)
項目運營的實際收益情況，由政府予以適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。尤其是對那些轉(zhuǎn)讓
后實際效益遠(yuǎn)低于轉(zhuǎn)讓時預(yù)測效益的項目，則應(yīng)由政府全額承擔(dān)，以確
保經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓后項目的正常運營。
4．7 積極推進(jìn)交通投資體制的深化改革 努力控制公路項目的建設(shè)成本
傳統(tǒng)體制中的一些弊端造成了公路項目過高的建設(shè)成本，已成為制約公
路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要因素。深化交通的投資體制改革，應(yīng)從新項目開始
，遵循“誰投資，誰決策”的原則，落實投資者的主體地位，使投者在
項目決策期就能對工程投資進(jìn)行應(yīng)有的控制；在項目實施過程中，要實
實在在地推行項目法人制和項目資本金制，盡快落實投資主體對項目建
設(shè)的投資管理權(quán)，形成由投資主體對項目籌資，建設(shè)與運營管理全程統(tǒng)
一負(fù)責(zé)的投資建設(shè)體制，盡快形成切實有效的成本控制機(jī)制。同時，采
取措施調(diào)動地方政府用土地入股參與高等級公路建設(shè)的積極性，多方控
制項目的前期成本，提高項目的投資回報，為項目建成后的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓
及其市場化運作奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
4．8 借鑒國外的成功經(jīng)驗 采用適當(dāng)?shù)南嚓P(guān)政策 力求部分地鎖定投
資風(fēng)險
公路項目投資大，回收期長，不確因素多。因此，能否在一定程度上鎖
定投資風(fēng)險，是影響經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的重要因素，顯然，以固定回報或變相
固定回報的方式已不可取。但鑒于社會資金難以憑借自身或中介力量對
公路項目未來的交能量作出較準(zhǔn)確的預(yù)測，而交通部門在可行性報告中
的交通量預(yù)測又可能有相
當(dāng)程度的失真，加之社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的諸多不確定因素，也使得交能量
的準(zhǔn)確預(yù)測確有較大的難度。因此，公路項目的投資風(fēng)險在某些情況下
的確較難把握，需要政府采取一些變通的政策與措施，在一定程度上鎖
定投資風(fēng)險。如可借鑒國外的一些成功經(jīng)營，適度地采取以下政策。
（1）政府可以給經(jīng)營權(quán)受讓方一個最低的交通量標(biāo)準(zhǔn)（如可行性報告
中預(yù)測交通量的90％）及其項目下的收費收入。例如馬來西亞政府在南
北高速公路建設(shè)項目中，政府承諾如果十七年內(nèi)實際交通量低于預(yù)測標(biāo)
準(zhǔn)，政府允許給予一些補(bǔ)貼；
（2）收費標(biāo)準(zhǔn)的確定需要得到政府的批準(zhǔn)。但考慮到通貨膨脹的因素
，政府可給予受讓方一定的收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整權(quán)，原則上與國家頒布的通貨
膨脹率相適應(yīng)；
（3）在轉(zhuǎn)讓公路經(jīng)營權(quán)時，可將高速公路沿線服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)及其它
可以和受讓方合作的項目優(yōu)先照顧受讓方；
（4）今后當(dāng)新的高等級公路項目立項時，應(yīng)改變長期以來一直由政府
有關(guān)部門（交通廳局）完全按政府意志負(fù)責(zé)項目可行性（可批性報告）
的做法，而應(yīng)由負(fù)責(zé)項目籌資、建設(shè)、運營及收回投資的投資主體，負(fù)
責(zé)項目的可行性報告編制工作，應(yīng)客觀、嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范地進(jìn)行交通量預(yù)測
及投資回收期測算等工作，既為項目決策又為項目建成后的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓
提供科
學(xué)的依據(jù)。
4．9 加強(qiáng)現(xiàn)有項目的資產(chǎn)評估 收費年限的確定等基礎(chǔ)性工作 努力
創(chuàng)造推進(jìn)項目經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓良好的基礎(chǔ)條件
針對現(xiàn)有收費公路中部分項目尚未進(jìn)行過資產(chǎn)評估，尚未確定收費年限
等情況，建議交通部門組織專門的力量，結(jié)合項目通車后實際的交通量
，增長趨勢及今后相關(guān)的路網(wǎng)規(guī)劃等，對這些項目的交通量預(yù)測，投資
回收期作出必要的修正。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)行系統(tǒng)的資產(chǎn)評估及確定合
理的收費年限，為推進(jìn)公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓及其市場化運作做好相應(yīng)的前期
準(zhǔn)備。
總之，解決好公路經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中存在的問題，將有助于推動這項工
作的全面開展，有助于吸引社會資金的進(jìn)入?yún)⑴c，將大大加快我國新世
紀(jì)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。
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