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以人為本的環境法制觀

時間：2023-02-20 22:53:31 環境保護論文我要投稿

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以人為本的環境法制觀

　　「摘要」黨的十六屆三中全會提出了“以人為本”的方針政策。該方針對我國政治經濟法律各方面不僅有深遠的啟迪，還將產生長遠的影響，對我國的環境立法和司法實踐也有深刻的指導意義。本文分析了“以人為本”的科學內涵，并辨析了西方“人類中心主義”和“以人為本”的區別。同時，本文還力圖探究如何在環境法制理念上認識“以人為本”，以及如何在環境與資源保護法領域內貫徹和實現“以人為本”等問題。

　　一、以人為本的多種含義

　　以人為本的口號，我國自古有之。兩千多年前的春秋時期，齊國政治家管子就提出了以人為本的原則：“夫霸王之所始也，以人為本。本理則國固。”①意即：人民是建立和鞏固霸王之業的根本。這表現了管子對人的作用和價值的重視與肯定。然而，這種“以人為本”，把人民當作封建君主實現個人獨裁的重要工具，帶有明顯的時代局限性。②公元14－16世紀西方文藝復興時期，也盛行過“人本主義”，即以人為本的主義。它針對中世紀的以神為中心，要把人的地位從上帝的壓迫之下解放出來，成為中心。這就是人本。③2002年11月黨召開十六屆三中全會，提出：“深化經濟體制改革，必須以鄧小平理論和”三個代表“重要思想為指導，全面落實十六大精神，解放思想、實事求是、與時俱進，堅持社會主義市場經濟的改革方向，堅持尊重群眾的首創精神，堅持正確處理改革發展穩定的關系，堅持統籌兼顧，堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀，促進經濟社會和人的全面發展。”

　　筆者認為，十六屆三中全會所提出的“以人為本”，在價值觀上不同于我國古代傳統的“以人為本”觀，在內容上也區別于西方“人本主義”，有著自己獨特而豐富的內涵。它具有以下幾層含義：

　　1. 在價值觀層面上，以人為本，即是以最大多數人民的利益為根本的出發點和歸宿。“人”可以理解為作為個體的人，也可以理解為處在社會金字塔下層為數眾多的普通民眾，還可以理解為與自然其它物種相對的全體人類。我國提出的以人為本，首要滿足和保護的還是社會普通民眾的利益。這是由我國的國情決定的。首先，我國目前的主要矛盾還是廣大人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾，只有先把大多數人的溫飽問題解決了，才能實現更高的目標更大的發展。其次，近些年來我國社會貧富差距拉大，大量的社會財富開始集中在少部分人的手中，而大部分人民的利益需要并沒有得到較充分的滿足，在這種情況下，關注廣大人民的利益就更為迫切。

　　2. 在方法論的層面上，以人為本，是指充分的尊重人，把人的能力作為最重要的資源放在第一位，通過提高人的素質，調動人的積極性和創造力來取得經濟效益和社會進步。

　　3.在認識論的層面上，以人為本，是指以人的生活條件來分析和解決與人相關的一切問題。馬克思曾明確說過，“我們的出發點是從事實際活動的人”，他認為，人不是孤立的，而是與現實的物質生活條件相聯系的，處在社會中的人。要解決人與經濟，人與社會，人與文化，人與環境等諸多問題，最終還是從具體的人群所處的社會現實和具體生活條件為考察點。

　　4.我國的環境資源保護法，力圖解決的根本問題的就是協調人的生活發展與環境之間的矛盾，實現人和自然的和諧相處，最終實現可持續發展。“以人為本”在工業化大生產高度發達的今天，吸取中國傳統和西方文化的精華，從一個新的角度啟發了新的環境法制觀念，提供了新的環境法制思路。

　　二、“以人為本”與“人類中心主義”之比較

　　作為環境法價值觀的一種，人類中心主義久已存在，并在傳統的絕對人類中心主義的基礎上又發展出了相對人類中心主義。鑒于相對人類中心主義仍然處在一個不穩定的變動發展過程中，本文所討論的人類中心主義，僅僅指絕對人類中心主義。《圣經？舊約？創始紀》中寫道：“上帝按照自己的形象創造了人。上帝賜福他們說：”你們要生養許多兒女，使你們的后代遍及全世界，控制大地。我要你們管理魚類，鳥類和所有動物。“宗教無疑是人類中心主義的主要起源之一。由圣經的相關內容，我們可以分析出人類中心主義的基本信念如下：

　　第一：人是自然的主人。人在自然界的地位是至高無上的，人是整個生態系統的“中心”，是世界的絕對的“主人”，人有權可以任意支配、統治、處置一切非人類的自然物。在人和自然的關系上，自然處于從屬和被支配的地位。

　　第二：人類是一切價值的來源。環境對人類來說只具有工具性的價值。環境的價值僅僅體現在它能夠滿足人類的需要和利益。“，因此，人類中心主義的主張者們只關注人類而不關注人類賴以生存和發展的生態環境系統，只知索取而不知回報，完全將自然界視作自己任意宰割的對象。

　　第三：在倫理觀上，人類對動植物和其它環境因素既無需敬畏，也不必尊重，更不用付任何責任。

　　由于人類中心主義和以人為本在字面意思上十分相似，很容易讓公眾和國際友人產生認知上的混淆。因此，筆者認為有必要對這二者進行理論上的比較區分，以正視聽。這二者雖然都十分重視人類生存發展的利益，但彼此間仍然有很大的區別。

　　二者的區別在于：

　　首先，二者生長的歷史文化土壤不同。人類中心主義，最初來源于希伯萊文化中的上帝創世紀神話。基督教繼承了該觀點，認為上帝將自然托管給了人類，人類對自然的肆意處置符合神的旨意。進入中世紀以后，生產力發展，科學進步，人類開始相信科學有絕對地征服世界駕馭世界的力量，從而就更加認為自己是自然界，乃至整個宇宙的中心。④。綜上所述，筆者認為，絕對人類中心主義的產生發展，是西方唯心主義宗教神話和科學萬能論的奇怪融合。

　　而在中國，“以人為本”有自己獨特的歷史文化背景。中國傳統文化中就有“民為重，君為輕”的以民為本的思想，唐朝時，宰相魏征就提出，人民就像載舟之水，“水可載舟，亦可覆舟”。以民為本，重視人民群眾的力量，這種歷史傳統，是當今“以人為本”文化土壤之一。并且，值得注意的是，在東方中國，人的作用得到肯定，并不是源于神的旨意。這個結論，不是由于宗教神話的規定，而是統治階級在一次一次和廣大人民斗爭實踐的過程得出的。這樣，“以人為本”的濫觴就打上了一種樸素唯物主義的色彩。

　　其次，二者的主體以及主體之間的關系不同。人類中心主義主張人是自然的主人，對自然有絕對的支配權。在這里，人類和自然是人類中心主義的主體。整個人類和自然環境對立了起來，二者之間形成了尖銳的矛盾。以人為本則不同。它主張的是，在人類社會內部，有兩個主體。一個是社會的管理者-政府，一個是廣大人民群眾。“以人為本”強調的是，政府應該以人民群眾為本。和人類中心主義不同，以人為本對應的雙方主體是人類中的兩個群體，而非人和自然。因此，以人為本的觀念事實上并未主張人類居高臨下地征服自然，它未人和自然和諧相處留下了必要的空間，為緩解機器大工業發展后人和自然之間尖銳的矛盾留下了余地。

　　最終，二者的價值觀不一樣。人類中心主義的價值觀是一

元的，短視的。說一元，是指人類中心主義僅僅肯定人類的價值，除了人類的價值和需要之外，世界上任何物種，任何自然元素都沒有獨立的價值。說短視，是指，人類中心主義關注強調的，只是當代人的價值，或者是人眼前的，可以看得到并很快實現的價值。⑤。然而，人類不認為自然沒有獨立的價值，并不意味著自然的獨立價值就不存在了。并且，人類目前所看到的自然對人類的價值，也僅僅是自然對人類寶貴貢獻的一部分。所以，人類中心主義價值觀的一元性和短視性，使得它在應用于人類發展的過程中，暴露出諸多缺陷。

　　以人為本的環境法制觀，其價值屬性是二元的，具有辨證性和長遠性。說價值屬性是二元的，指的是以人為本，既強調人類的利益，又要求保護環境。我們要注意到，黨的十六屆三中全會《決議》的原文，是將“以人為本”和“全面，諧調，可持續的發展觀”在一個句子里一起提出的。這就意味著，保護環境，實現可持續發展，是以人為本的題中之義。說辨證性，是指以人為本，是對立統一，有主有次，并隨著社會經濟發展和自然環境的狀況而不斷調整和發展的。作為一個物種對自身的維護，以人為本也認為人類的利益在根長遠本上是第一位的，環境的利益是第二位的。這就是對立和主次。但是，人類無法離開環境，人類是在環境的基礎上進行生產生活的，損害環境也會損害人類的利益。這樣，二者就統一起來。長遠性，是指以人為本的環境法制觀，包含了可持續發展的內容，致力于做到既滿足當代人需求，又不危及后代人滿足其需求的能力的發展。它甚至還為我們在經濟和文明充分發展的幾十年，幾百年后，從倫理的角度重新探索人與自然的關系而留下了必要的理論空間。價值觀的不同，是人類中心主義和以人為本的本質不同。

　　以人為本的科學價值屬性和文化背景，決定了它是一種新生的，中國特色的理論。雖然它在產生時也參考過國外優秀的理論成果，但它和人類中心主義是有本質區別的。

　　三、環境法上的以人為本，要致力于環境正義，保護弱勢人群的環境權益。

　　環境問題的產生是和人類社會的膨脹和發展同步的。進入工業社會以來，人們對資源的消耗和廢棄物的排放急劇增長，自然資源被大肆掠奪性開采，大量工業廢氣，廢水，廢渣直接向自然排放。由此產生了一系列環境惡果，例如：酸雨，臭氧層破壞，突發性環境污染事故以及大規模的生態破壞。這些惡果嚴重的危害到人們的生活，健康，生命安全乃至下一代人的生存發展機會。

　　貫徹以人為本的原則，在環境立法和實踐上顯然要維護人們在環境上的種種利益。我國《環境法》第一條明確體現了該原則它規定：“保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法。”對這一點，筆者并無異議。

　　但是，值得關注的是，環境惡果的承擔往往并不公平。一個住在被工業污染的河流的農民和一個住在城市中精致小區里的市民，他們對環境惡果的承擔是不一樣的。對這個農民來說，由于購買力不高，他不會消費多少工業產品，但污染的河流直接影響他的取水，灌溉，直接影響到他的身體健康和生計，影響到他的生存。對市民來說，他消費了許多產品，呼吸了些許工廠污染的大氣，但他的生活還是可以基本正常的運轉的，并且由于清潔空氣等環境權的提出，他的生活還有進一步發展的機會。不同的人群對環境惡果的承受是不同的。環境問題由社會各個階層的人們共同造成，環境破壞的惡果卻并不平均的散布在所有人的生活領域中，深受惡劣環境影響的往往是處在社會金字塔底層的弱勢群體。筆者并不反對基本生活環境已得到較好滿足的人們發出自己的呼聲，滿足自己享受環境的權利。但是，筆者主張，在環境關懷上，要更注意對弱勢人群的保護。他們的環境權益，已經受到了很大的損害。如果不對他們的環境權益加以保護，他們不但無法享受環境，甚至無法發展和生存

　　為了在環境法上體現以人為本，我們可以引入“環境正義”這一理念。環境正義是環境社會學上的理念。它力圖關注和解決的施少數族群和弱勢群體的土地和資源被侵犯，以及他們被迫承受各種廢棄物被毒害的問題。在資源逐漸匱乏，環境破壞越來越嚴重的今天，-環境正義主張少數民族和弱勢群體有免于遭受環境迫害的自由，主張社會資源應該公平分配，并應該永續利用以提升人民的生活素質，主張每個人，每個社會群體對干凈的土地、空氣、水和其它自然環境有平等享用的權利。

　　環境正義的理論緣起于美國。美國國家環保局對環境正義下了定義。環境正義，指在環境法律、法規、政策的制定、遵守和執行等方面，全體人民，不論其種族、民族、收入、原始國籍和教育程度，應得到公平對待并卓有成效地參與。公平對待是指，無論何人均不得由于政策或經濟困難等原因，被迫承受不合理的負擔，包含工業、市政、商業等活動以及聯邦、州、地方和部族項目及政策的實施導致的人身健康損害、污染危害和其他環境后果。同時，美國理論界對環境正義也進行了細致的研究。美國學者羅伯特？布勒德將環境正義分為三種：程序正義、地理正義和社會正義。程序正義指的是公平問題，即社會管理的法律、法規、評價標準和執法活動以不歧視的方式實施的程度。地理正義指的是在有色人種和窮人社區選擇危險廢物處置場所的問題。在我國，雖然不存在人種的歧視問題，但在危廢物的處置上，理當更加注重對弱勢人群的保護。因為他們自我保護的能力往往十分弱小。社會正義，是關于社會因素，例如種族、民族、階級、政治權力怎樣影響和反映到環境決策上的問題。⑥筆者認為，這樣的理念和主張，是值得我們在學術上多加探討和研究的，也是值得我們在環境立法和司法中考慮和借鑒的。

　　四、鼓勵和保障公眾參與環境保護，改變我國環境保護單純由政府行政主導的局面。

　　公眾參與是指在環境活動中，公民有權通過一定的程序或途徑參與一切與環境利益相關的決策活動，以使該項決策符合廣大公眾的切身利益。各國環境保護的實踐證明，公眾參與制度在環境保護中發揮了巨大的推動作用。

　　我國環保對于公眾參與的立法大致見于《固體廢物污染環境防治法》：“任何單位和個人都有保護環境的義務，并有權對造成固體廢物污染環境的單位和個人進行檢舉和控告。”此外，《國務院關于環境保護若干問題的決定》（1996年8月3日）中也規定：“建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為”。這些單行法規對公眾參與只是做出了原則的規定，缺少一套完整成熟的制度使得公眾參與落到實處。

　　1. 在環境影響評價法中具體規定公眾參與的制度。

　　環境影響評價是在實施對環境可能有重大影響的活動之前，就該活動發生的環境影響進行調查，分析和評價，并在此基礎上提出回避，減輕重大環境影響的重大措施和方案，經過對各項結果的綜合考慮以及公開審查后，決定是否實施該活動的一系列程序的總稱。環境影響評價的目的是從決策的源頭上防止環境污染和生態破壞，避免走“先污染，后治理”的老路。

　　公眾的參與，首先應該在這個階段得到保障。因為建設和規劃單位在制定建設項目和規劃書時，考慮的往往是

其能否帶來的直接經濟效益，而對于建設規劃帶來的環境成本，總是有意無意地忽視。在短期的經濟發展過后，長期的環境污染，生態破壞逐漸凸顯出來，直接影響和危害到廣大人民的生活和安全。在這個階段，由于種種不良環境后果都是預先的，所政府審批部門很容易忽略環境問題，批準有害建設規劃的實施。社會公眾則不然。任何建設項目和規劃，都直接作用于社會公眾生活的周邊環境，和他們的利益休戚相關。因此，公眾對環境影響的認識更直觀，對周邊生活環境的變化更敏感，從而也具有較強的監督作用和參與環境評價的積極性，最適合于參與項目和規劃的環境影響評價。

　　我國新出臺的《環境影響評價法》第5條，第11條和第12條規定了公眾參與的原則和參與形式。但是，仍然缺少完整具體的制度規定和硬性的要求保證它的落實。我國環境影響評價法中的公眾參與，很可能會由于制度的缺陷而淪于口號。

　　環境影響評價法最早始于美國。美國《國家環境政策實施程序條例》有著比較完善的公眾參與制度，有一些經驗可供我們借鑒。例如，在主管機關制定環境影響報告書（EIS）的活動中，公眾參與是必需的，為法律所硬性要求。在制定EIS的項目審查階段，法律要求主管機構必須向公眾公布事宜，保證公眾的知情權。在準備EIS草案的階段，主管機構要向地方機構，團體和提出申請的個人發送草案，聽取他們的意見。該條例規定，只有主管機關向公眾發送草案，該行為才符合法律的規定。在EIS最終文本的編制階段，必須將公眾的意見和主管機關的答復設專章在文本中載明，然后再次征求公眾意見。30日后如公眾沒有提出新的意見，始定稿。以上各點保障了公眾參與得以切實發揮作用，對我國在環境影響評價法中制定公眾參與制度也不無啟發。

　　2. 在訴訟法上直接賦予公眾以環境公益訴訟主體的資格

　　環境訴訟是公眾參與環境管理的一種重要形式。當環境影響評價作為第一道預防性的環保防線被突破時，對破壞環境的行為提出訴訟，要求賠償就成了第二道救濟性的環保防線。

　　環境訴訟由環境侵權引起。環境侵權可以分為兩種。一種是環境污染直接侵害到私人利益，比如化工廠毒氣泄漏致人疾病。對這種侵權，傳統的訴訟制度規定受害人可以就自己的受損權利提起民事訴訟。另一種是環境污染或破壞并沒有直接侵害私人利益，它侵害的是社會的公共利益，并通過侵害公共利益間接地侵害個人的利益。對這一類的侵權，法律把訴權交給了國家公訴機關和行政機關，公民個人、社會團體不能代表公共利益在公益訴訟中作為原告起訴。比如，向河流排污污染河流，則公民或環境保護團體并不能直接對排污單位提起民事訴訟。如果要通過訴訟途徑制止其向河流（公共財富），則只有政府才有權利提起停止損害的民事訴訟⑦。

　　對第二類環境公益侵權，我國傳統的訴訟制度有其不能適應的地方。根據其規定，國家壟斷了環境公益訴訟。當國家對于損害公共利益的行為出于種種原因不起訴或不追究時，社會公眾由于沒有訴訟的資格而無法起訴和追究，環境公共利益顯然不能得到維護。

　　因此，針對環境公益侵權，有必要賦予公眾訴權。在訴訟法上，當環境作為一種公共利益受到直接或間接損害時，應允許公眾（包括公民個人、集體）、社會團體等作為公共利益的代表人，對行為人提起民事或行政的訴訟。以此可以充分發揮公眾維護環境公共利益的力量，彌補政府力量的不足。

　　3. 充分發揮非政府組織（NGO）在環境保護方面的作用。

　　NGO（non-governmental organization），是指不以盈利為目的，主要開展公益性或互益性社會服務活動的獨立的民間組織。（NGO 定義，發展與政策建議，王名清華NGO研究所所長）。第九屆全國人大環境和資源保護委員會主任曲格平在“1997年中國環境論壇-經濟、社會和環境可持續發展國際研討會”上指出：“社會團體代表著各自群體的利益，具有組織公眾、積極參與、共同行動的能力和積極性。在環境與發展事務中，社會團體的作用是重要的和不可替代的。”

　　但是，目前我國法律的規定很不利于環保民間組織的設立。《社會團體登記管理條例》第三條規定：成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意，并依照本條例的規定進行登記。第六條規定：國國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門、國務院或者縣級以上地方各級人民政府授權的組織，是有關行業、學科或者業務范圍內社會團體的業務主管單位這意味著：根據分級管理的原則，成立一個全國性的NGO ，得找一個國家部委級的“主管機關”，顯然實施的難度較大。該條例第十條規定：成立社會團體，應當有合法的資產和經費來源，全國性的社會團體要有10萬元以上活動資金，地方性的社會團體和跨行政區域的社會團體要有3萬元以上活動資金。而我國絕大多數NGO都沒有充分的經濟來源。該規定限制了NGO正常和合法地發揮作用。對比之下，在加拿大登記成立NGO 非常簡單：不需要主管單位，一群人自愿組織起，有一個章程和一個管理機構（board of administration ），只需有很少的費用，就能夠成立一個NGO.。該條例的第十三條還規定，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的”，登記管理機關不予批準籌備。這是否意味著：行政機關可能會以已有一家環保組織為由，拒絕批準籌備其它具有相似宗旨的NGO？如“綠家園”志愿者代表汪永晨曾說：“從1996年成立至今，綠家園還沒能登記注冊。其實不止我們綠家園，很多環保機構都沒有一個合法的社團身份，因為北京地區有一家官辦的‘中國環境工作者協會’先注冊了，所以其他同類的環保組織就不能再注冊了。” ⑧

　　經過如上分析，筆者建議對我國《社會團體登記管理條例》進行修改。放松對環保組織要求有政府主管機關的限制。降低對環保社團注冊資金的苛刻要求。對于該條例第十三條最好予以修取消。如此方能弘揚以人為本，充分發揮非政府組織在普及環保意識，監督評價政府部門民主決策和反映社情民意等方面不可替代的作用，為中國的NGO提供寬松的法律環境，助其生長壯大。

　　注釋：

　　①管子，《管子·霸權》，北京：燕山出版社，1995.

　　②夏甄陶杭州師范學院學報 2003年1-3 論以人為本。

　　③文聘元西方藝術的故事百花文藝出版社。

　　④王文科人類中心主義解讀。

　　⑤邱耕田從絕對人類中心主義走向相對的人類中心主義。

　　⑥文同愛美國環境正義概念探悉。

　　⑦金福海論環境利益公眾保護制度。

　　⑧李詠中國NGO狹縫求生《財經》2002年第3期。

　　參考文獻

　　[1]《環境法》周珂著中國人民大學出版社

　　[2]《環境權論》周訓芳法律出版社