新西蘭水資源管理與環境政策改革下

新西蘭水資源管理與環境政策改革（下）

　　（三）重建地方政府及其環境行政

　　地方政府的建制可以溯源到1852年憲法，依照該憲法設置了6 個省（后擴展為9個）。省制實行了20年后被廢除，原因有二， 一是省政府規模太小不能很好地集中財政資源促進經濟發展，二是省政府所轄甚廣不能代表分布在農村的小群體居民們的利益，而眾多的、散狀居民群體分布正是當時新西蘭典型的社會結構特征。

　　1876年地方政府體系重新建立。省制廢除后，新西蘭模仿英國的地方政府體系建立了郡、市、城區為一體的地方政府。隨之，又附設了一套行使特殊職能的政府組織，如防蟲害委員會、港務委員會和電力委員會。通過不斷的分解設立，地方政府的機構日益龐大。19世紀晚期，地方政府機構的總數為450個，到20世紀60年代早期已達到了1000多個，雖然幾次嘗試建立強有力的中層地方政府以使地方政府體制更合理，但都不成功。

　　至1984年，地方政府體制出現了一些問題。無論精簡機構的改革怎樣努力，新西蘭仍然存在著近700個地方政府機構。 憲法所賦予的權力牢牢掌握在中央政府的手中，地方政府幾乎無權監督中央政府的權力。中央集權的一個后果是，政府的服務總是以如何行使好自己的職權為出發點而不是首先想到公眾的利益，因此政府的服務流于形式，政府漠視民眾的需求。中央集權還導致了國家高度介入經濟，這已成為80年代新西蘭改革的一個主要關注點。

　　80年代行政改革開始以后，地方政府改革是一個重要的內容。此項改革與其說是改革，不如說是重新創設地方政府組織結構，因為它完全拋棄了原有的行政框架，而從重新制訂地方版圖的依據、重新劃分地方行政版圖開始，進行了全新的、徹底的地方行政的建設。

　　1.關于地方行政版圖的劃分依據

　　重建地方政府的區劃版圖的任務交給了地方政府委員會（localgovernment commission，簡稱lgc）。在劃定地方疆界的過程中， 首先涉及的問題是依據什么來劃分。地方委員會在確定了通過地方的空間整合來提高行政效率的改革思路后，結合新西蘭的國情提出了地方行政區劃依據：

　　（1）有利于利益不同的群體的協調；

　　（2）有利于提高公共服務傳遞的效能；

　　（3）盡可能有利于人口普查；

　　（4）盡可能接近地理上水流域的分布。

　　2.關于地方行政區劃

　　在地方政府委員會還在研究行政區劃改革的時候，資源管理的立法改革就已經在進行了，這兩項改革的互行有助于資源管理行政的建設。根據地方委員會最后做出的行政疆界劃分，新西蘭設置14個區域轄區，即區域政府，區域轄區的區界直接與水流域界限吻合。地方委員會認為，水流域分布應當而且已經成為新西蘭行政區劃的基礎，因為對自然資源（如水、土地、海洋、大氣）所進行的管理，或者對自然資源所進行的其他支配活動，都必須結合自然分布的狀況。

　　與14個區域轄區同時建立的還有72個區地方政府組織，即市或區政府，它們是根據“不同利益群體”而作的劃分。

　　3.關于現行行政區劃的評議

　　首先，對現行區政府和區域政府的設置存在爭議。在疆界確定后不久的一次民意測驗認為，過大的區域轄區不大可能實現對不同利益群體實施行政管理，因而有人主張將現有的區域政府一分為三。

　　其次，依據水流域界限來劃分行政區域也存在異議。與地方委員會的意見相反的觀點認為，此法既不符合不同群體利益，也不適應生態的現實狀況。水流域界限劃分法與環境生態管理最不協調的該屬海岸帶管理，因為海岸帶界線模糊，管理的重點各異，相鄰區域管轄權復雜；而新西蘭又是一個島國，此法沒有兼顧這個地理特點。

　　再次，行政區劃中的群體利益問題一直是爭論的焦點。追求行政區劃的空間合理性與兼顧利益不同的居民群體的分布往往是格格不入的，故而還引發了廣泛持久的疆界爭吵。群體利益上一個典型的問題是新西蘭政府與土著毛利人的關系。毛利人想借這次行政大改組恢復其在中世紀英國殖民統治中失去的權利。總之，雖然行政改組努力兼顧不同群體的利益，可無論從地方政府重組過程看還是從其結果看，在對不同群體利益重視的程度上并不均衡。

　　即使存在上述對地方行政區劃改建的批判性評議，但普遍地還是認為目前遵行的行政區劃大致上還是與環境生態管理的需要相協調的。

　　（四）《資源管理法》

　　1.目的和原則

　　《資源管理法》已經引起了國際社會的廣泛關注，不僅因為它是一個幾乎涵蓋資源管理各個方面的總括性法案，而且它的立法目的立足于“可持續管理”。1984年立法改革初始，新西蘭一共有100 多個環境和資源的法律法令。法律所設的重疊繁冗的管理使資源管理和利用的許可過程變得拖沓而費時。立法的缺陷，再加上已經展開的行政改組（尤其是行政改組中重要的資源管理決策權的轉移），使得資源管理立法的改革呼之欲出。基本上說，資源管理立法也應當與地方政府改組同時進行和完成。

　　與中央和地方政府的重建一樣，追求經濟效率和以市場為主導的思想貫穿了資源管理法改革的始終。最初，財政部倡導的自由市場路線占了上風，幾乎每一步改革都要反映自由市場的精神。隨著公眾環境意識的增強和環境主義者積極的宣導，改革最終放棄了過分市場化的做法。

　　《資源管理法》共分15章。第二章是爭議最大的，規定了法案的立法目的和原則。第二章的重點是第五節，開宗明義宣布法案的立法目的是實現自然資源和物質性資源（注：物質性資源，physical resources，指供人類生產和生活之用的自然資源。）的可持續管理。這里可持續管理的定義是管理自然資源和物質性資源的使用、開發和保護，使其能維持人類社會、經濟和文化的良好發展，滿足人類健康和安全的需要，同時：

　　（a）實現自然資源和物質性資源的永續利用， 使其能滿足下一代的合理需要；

　　（b）保持大氣、水、土和生態系統作為生命支持體系的功能；

　　（c）避免、 補救或減輕任何開發活動所引發的對環境的負面影響。（注：原注③⑨，rma，supra note 4. at .Ⅱ。15.）

　　第二章的立法也認可了法定的“國家重要情事”，認可了《懷特基條約》-這是毛利人和英格蘭皇室在1840年簽署的基本法律文件。

　　2.責任的轉移

　　rma 一個基本原則是有關資源利用的決策應取決于受這些決策影響最大的公眾的意愿。地方一級的許可授權要重視區域的差異性，要給予公眾按照自己獨特的經濟、社會、文化和環境狀況計劃資源管理的選擇權限。（注：原注④②，cocklin  furuseth.supra note 7.，at 165.）立法規定了區域和區政府的管理職責和權限。區域政府負責水

、土壤保護、海岸資源（不包括漁業）、地熱資源、大氣質量、自然災害和有害物的管理。（注：原注④③，rma，supra note 4.art.Ⅳ。30. ）區政府（市和城區政府）負責土地利用和噪聲控制的管理。

　　實現法案目的的一項最重要的措施是制訂區域政策公報（regiona-l policy statement，rps）。 區域政策公報是一個綜合區域資源環境管理的文件，它旨在通過闡明區域環境管理的目的、政策和方法以達到區域自然資源和物質性資源的全面管理（注： 原注④⑤， rma， supranote 4.art.Ⅴ。59.），是可持續管理的立法原則在區域一級管理上的具體演繹。立法同樣要求制訂區域計劃（注：原注④⑥，rma，supra note4 art.Ⅴ。59.）， 借此區域政府明確各項資源管理的目標、政策和方法。

　　區政府同樣要求制訂區計劃。區計劃必須闡明重要的資源管理的目標、政策和方法。區計劃不得與區域政策公報或區域計劃相違背。

　　3.環境后果評價（assessment of effects）

　　《資源管理法》立法的一個重要特征是它控制的對象是開發活動所造成的后果而不是開發利用活動本身。這也是有別于以前計劃法的重要之處。后果（effect），根據第一章第三節，指的是：

　　（1）任何正面的或負面的后果；

　　（2）任何暫時的或持久的后果；

　　（3）任何過去的或現在的或將來的后果；

　　（4）任何可積累的后果，指長時間以后或混合以后在規模、 深度、頻率上的后果；

　　（5）任何可能性很大的潛在性后果；

　　（6）任何可能性很小但潛在性很強的結果。

　　所有根據《資源管理法》作出的許可、授權和命令必須通過后果評價。法案的附件四對后果評價的各個方面作了指導性規定，包括相關物，風景和觀瞻效果，居住區的實際干擾，社會、經濟和文化的影響等。后果評價還必須包括可替代方法和減少不良影響的方法。后果評價和環境影響評價雖有共同之處，不過后果評價是《資源管理法》的產物，與單項式的環境影響評價不同，它是全面性的評價。后果評價的過程充分體現了全面環境管理的特征，是資源管理立法改革的重要成果。

　　4.水資源權的分配

　　在這方面《資源管理法》的規定與傳統水資源管理有著重大的不同。從殖民時期開始，新西蘭適用了關于瀕水權的英國普通法原則的大部分條款。按照普通法瀕水權原則，瀕水（流水）的土地的所有權者即使沒有該瀕水的所有權，也享有合理利用該瀕水的權利。1967年《水土保護法》（water and soil conservation act，wsca）授權政府管理新西蘭的流水，并制訂了獲得水權的許可制度（由地方水委員會管理），這實際上已經取代了傳統的瀕水權。

　　《資源管理法》重申并繼承了1967年的《水土保護法》的水管理制度，仍采取水資源利用許可制，但在具體做法上作了變動，如水資源利用的許可由區域、區政府作出。《資源管理法》對現行的水資源利用許可制訂規定了三種形式不同的申請。申請者可向其所在轄區的區域或區政府提出以下的申請：（a）引水和適用水的許可；（b）向地表水排放物質；（c）任何影響海岸帶的水質和承量的改變。（注： 原注⑤①，philip milne，the water regime：management of water under the resource management act 1991，in resource management wr8（s. condie ed.1991  supp.1994）。）管理機關可以作出許可、否決、有條件許可的決定，申請者按所申請的方式利用水資源。管理機關的行政決定可以起訴到新西蘭計劃法庭-一個專門為審理土地利用和資源管理案件而設立的法庭。

　　14個區域政府依照1989年《地方政府法》成立時，以江河流域的河界為限取得各自的流水管轄權，同時還取得大多數的區域環境決策權。因此，大多數水資源的申請都是向區域政府提起的。區政府在審查水資源許可申請時，必須要確認該項申請與《資源管理法》所制訂的區域政策公報或區域計劃相一致。申請者必須交“環境后果評估書”，幫助區域政府決策，區域政府有權決定許可的有效期限；如果區域政府沒有對許可期限作出具體規定，依據《資源管理法》條款，許可期限為5年。

　　三 改革后的環境政策的實施：水資源管理之未決問題

　　（一）地方主義和政府之間的關系

　　從某些方面看，《資源管理法》的國家環境政策的改革建議性強過規范性。與一些美國環境衛生法（如《清潔大氣法》、《清潔水法》）一樣，《資源管理法》規定了國家環境基本政策（可持續資源管理），授權中央政府內閣各部（尤其是環境部和保護部）制訂、發布《資源管理法》實施細則和條例，并委托區域政府和區政府日常行政執行權。

　　新西蘭和美國在實施法律上的最大的差別是，在新西蘭頒布《資源管理法》的4年當中， 中央政府尚未發布統一的國家標準指導具體的資源管理。這就留給區域和區政府相當廣的自由裁量權來判別具體的個案管理是否符合“可持續管理”。中央政府并不是沒有權利制訂國家標準，rma 規定環境部可以（不是必須）制訂國家環境標準（注：rma， supra note 4. art.Ⅴ。43.）。但從目前《資源管理法》的實施情況來看，環境部似乎不希望在授權管理中取得主導權，當然在《資源管理法》明確規定應當有環境部采取國家級行動的資源管理中，環境部責無旁貸。例如，《資源管理法》有一條強制性規定，由環境部制訂海岸政策公報。rma規定在“國家重要情事”方面（如保護濕地和瀕水環境、 野生動植物帶、保護毛利人的人文環境），區域和區政府享有管理權。

　　因此，難怪有人質疑，《資源管理法》是不是只是一部“平衡法”，允許區域政府和區政府壓制法案所追求的可持續目標，以使資源可持續管理不至于影響到經濟的發展；換句話說，《資源管理法》設定了一個“綠色底線”，不達到這條底線（環境保護標準），區域政府和地方政府就不可以許可資源開發申請。1991—1995年間，中央政府對《資源管理法》賦予它們制訂統一環境標準上的消極表現，似乎暗示著地方政府在貫徹落實《資源管理法》可持續管理與資源管理個案申請中時，享有很大的自主權。

　　可是，1994年10月環境部長在一次公眾講話中支持《資源管理法》的“綠色底線”論，主張《資源管理法》實際上建立了一個含有變數的環境標準，它同樣是各級政府在環境質量管理上和資源管理上必須遵守的標準。它還引用正好反映他的觀點的較早時《資源管理法》的司法解釋來證明他的主張，而閉口不提那些反對他的《資源管理法》司法解釋。這是否表明在建立統一的國家標準以指導地方政府實施水資源管理方面中央政府正扮演著更獨斷的腳色？在這點上， 我

們尚難定論， 但至1995年為止，已有跡象表明情況可能如此。

　　（二）資源分配問題

　　《資源管理法》關于具體的資源分配機制規定甚少。對此有一種解釋認為這正是合理的法律彈性所在，允許資源管理機關探尋可替代的分配機制。環境部長就支持這種觀點，他認為《資源管理法》不應在探求可替代性分配機制上給現行資源分配機制制造不正當的框框。

　　《資源管理法》還是有一些條款是規定資源分配機制的。如水和大氣的排污許可的轉讓，禁止向已有排污許可權的一方轉讓排污許可權。水排污許可的轉讓還有更嚴格的限制。

　　早在1967年《水土保護法》頒布以來，水資源的分配就遵循著“先占先有”的原則。現在，根據《資源管理法》，這一原則在不損害資源的可持續性利用和不影響環境的條件下得到繼承。“先占先有”原則是區域政府進行資源分配決策的基本原則。區域政府在實施這一原則時，可能碰到兩個問題：

　　其一，當資源利用的方式不符合有效利用的時候，此時區域政府必須制訂資源利用的可替代的優先計劃。

　　其二，因“先占先有”而產生的資源分配的時間差問題。如果資源使用者預先處理其使用權，在資源分配的前后兩位使用者之間就有可能出現機會成本。當現行的資源利用許可到期以后，申請人又會就新的許可展開申請競爭。要不要允許現有使用者全部或部分得到再許可？如果前項許可的資源使用人已作了長期使用的計劃性投資，而又得不到繼續使用資源的許可，則還會出現如何補償的問題。凡此種種難題，在未來的資源管理中，行政機關都將遭遇到。

　　在新西蘭資源管理法協會的1994年年會上，環境部長說，《資源管理法》的實施已被打上了保守主義的烙印。他具體分析了《資源管理法》中資源分配機制所體現出來的保守主義。他指出在保守思想指導下，目前資源管理方法與傳統的沒有什么不同，在可替代方法上的創新也鮮有進展。某種程度上，此番言談至少說明資源分配上的保守傾向以及在環境生態科學不確定性影響下《資源管理法》法案本身保守的一面。

　　但是，環境部長呼吁要繼續資源分配可替代機制的追求，尤其是可交易的許可制。毫不奇怪，他對立足市場的分配機制表現出積極的態度，因為《資源管理法》本身就已責成環境部長具體負責考慮和調查經濟手段的運用情況。

　　《資源管理法》鼓勵在水資源管理中采取可交易的排污許可。雖然環境部長在提到保守主義時把水許可交易所受到的限制（依照《資源管理法》水許可交易限定在同一流域進行）作例證，但從另一個角度看，《資源管理法》的關于水許可交易的條款實際上在水資源管理中引入了立足市場的資源分配機制；而它關于水許可交易只準許在同一流域的許可持有者之間進行的限制恰恰反映了可持續管理的原則。

　　一些資源管理機關開始思考采用可交易許可制度。環境部長指出該項制度比起其他資源分配形式來有較高的成本效益上的優勢。不管事實是否如此，理論和實踐都表明可交易許可制度同樣有執行上的難點，例如，市場競爭性-許可量大的使用者可能要維持其在市場上的主導地位，此外還有資源初始分配的其他問題-市場規則和平等理性之間平衡如何。不過，人們對此仍有疑惑，有效的市場機制能否同樣有效地處理資源分配中的機會成本問題，特別是在將來會出現更多的持有許可量大小不等的資源使用者的條件下。

　　目前，還沒有一種資源分配機制表現出獨特的優勢。新西蘭資源管理機關仍在努力探尋最佳的分配機制。某種程度上而言，《資源管理法》為此項探索提供了法律依據，同時它賦予地方政府的寬松的自治權，更為這一探索提供了法律前提。最后，應當強調的是，評估資源分配機制的效率必須以立法原則-實現自然資源和物質性資源的可持續管理為標準。

　　四 結語

　　如前所述，新西蘭環境政策改革是一個既光明又曲折的過程。1991年的《資源管理法》實際上是把可持續原則提升為國家環境政策的立法，新西蘭因此而在資源管理方面走在了第一世界國家的前列；在資源管理改革的同時，新西蘭還進行了從福利社會主義向自由政治經濟的轉變。

　　實踐是檢驗政策創新成敗的標準，新西蘭環境政策改革還遠沒有完成。通過集中水資源管理和相關問題的討論，我們已經看到，《資源管理法》所推廣的環境政策改革在理論和實踐上都還留存很多尚待中央政府去解決的問題，要完全解決這些問題還不能操之過急，但只有完善這些問題、全面實施環境政策改革，才能實現《資源管理法》設定的可持續管理目標。

　　里昂德·伯頓 克里斯·庫克林

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