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英國環境保護命令控制與經濟激勵的綜合運用

時間：2023-02-20 22:54:38 環境保護論文我要投稿

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　　內容提要：本文以英國環境保護政策發展歷史為模型，分析命令控制系統和經濟激勵機制各自在環境保護實踐中的利弊，提出應該綜合發揮二者優勢，充分發揮各自的有效性和經濟性，在達到污染防治、環境保護的同時，克服外部不經濟性。

　　關鍵詞：命令控制系統，經濟激勵機制，有效性，經濟性

　　近年來，英國環境法學術界和立法界廣為認同和關注的是有著悠久歷史的命令控制系統和充滿活力的經濟激勵機制的對立統一和綜合運用。

　　命令控制系統，作為典型的環境污染控制手段，本質上是一種強制管理調整方法，這種手段主要通過政府的強制命令來減少污染，例如通過設立環境標準，以及推廣某一種低污染環境技術的應用。命令控制系統在很長一段時間以及很大程度上良性地影響和指導了環境政策的方向，并在實踐中對環境質量的提高改善做出了重大貢獻。然而，隨著環境問題的演變，在解決日益加深的環境污染問題上，這種強制性手段似乎越來越力不從心。命令控制系統的過多硬性規定，最終導致了環境政策的無效率以及不經濟。于是，環境污染防治將目光投向新生的經濟激勵機制。

　　經濟激勵機制本質上是一種間接調控手段。它試圖通過諸如污染收費、征稅、補助以及建立在產權法和污染者付費原則上的許可交易等刺激機制，鼓勵那些能夠使整個社會福利最大化的環境行為，從而在環境保護和社會經濟福利之間找到最理想的平衡點①。因此，經濟激勵機制依賴其成本經濟性和鼓勵先進技術的運用以及靈活性等優點而倍受推崇。但是，該系統的發展還極不完善，其在實踐中發揮的作用與理論上的優勢也有一定局限。

　　作為最早產生環境保護概念和環境法的國家之一，英國的實踐證明，命令控制系統和經濟激勵機制有著各自的優勢以及缺陷，只有綜合運用兩種手段才是最有效、最經濟的解決環境問題的理想途徑。

　　一背景

　　環境問題于英國由來已久。在現代環境保護法發展期間，英國政府環境行為的形式和理念②的變化導致其環境政策的變化。

　　英國現代環境保護法起源于工業革命③。最典型的事例是依據《化學堿法案1863》成立的化學堿調查組織。這個組織的任務就是控制所有工業堿的排放。然而，這個時期的環境政策雖然看似更有效，甚至為公眾所接受，但并非很成熟，因為議會傾向于采取末端控制措施抑制污染，而忽略了環境保護的整體性。換句話說，相當大的注意力被放在“事后措施”上，即著力改善既有環境，而非“事前防范”，即控制污染源④。同時，片段性、無計劃性以及不連續性也是這個時期的環境政策的特征。由于這些特征的存在，地方上在環境措施的采取上有相當大的自由裁量權⑤。學者們將英國環境政策的這種形態歸納為“行政色彩濃厚，分散實施，追訴最小化，管理者與被管理者的親密合作”。無論英國環境政策的形態如何，都有一種共同認識，那就是形成許多環境政策的理論結構傳統上都以行政命令理念為基礎。這種行政命令手段是以管理者設定一個或多個嚴格環境標準為基礎，然后通過行政許可或同意的形式強加于被管理者身上，如公司、個人等，以明確哪些行為是可以實施的，任何沒有獲得許可的行為或者逾越界限的實體或個人都將受到行政強制執行。

　　雖然行政許可和行政強制執行以及刑法上的強制執行已經被認為是英國環境政策制定的一個主要的指導方向，但是多樣的英國環境政策，不可避免地導致了對行政命令控制手段的不信任態度的產生。《環境保護法案1990》第一章中的“污染整體控制”（IPC）的建立明確顯示了從傳統的污染危害被動控制原則到以預防為主原則的重大轉變。IPC致力于尋求“最可行的環境保護選擇”（BPEO）和要求“不至于產生過多成本的最佳可利用技術”（BATNEEC）。IPC最基本的特征是它不僅對某一流程可以排放到現有環境中的污染物種類做了規定，而且對生產流程本身也做了規定。該特征因此意味著一個事實，那就是行政命令控制手段的范疇歷史性地從單純針對現有環境的污染后果轉移到對污染原因的關注。有一點必須指出的是，在IPC的影響下，行政系統也經歷了深遠的轉變。學者們指出，這些變化表現在，蘇格蘭環境保護事務所接管了原河流凈化部和皇家工業污染檢查組織以及地方有權機構的許多環境職責。1996年，英格蘭和威爾士環境事務所的設立將污染控制職能（污染整休控制、廢物管理、水污染管理）史無前例地統一于一個行政部門下。IPC，相對于傳統的“末端控制”在解決環境問題上似乎更具發展前途。但這并不意味著完全依賴IPC來實現環境污染控制是正確的。隨后取代IPC的“污染整體防治”（IPPC）更明確地顯示出英國政府一直在致力于尋找治理環境問題的最好方法。IPPC由歐、盟發起，作為歐盟成員國之一的英國因此就有義務采納實施IPPC.IPPC的目的在于用所有適當的手段從整體上控制環境污染，特別要防止和減少空氣、水和土地污染物的排放。IPPC中涉及的適當手段在治理環境污染的過程中各自扮演不同的角色，最佳可利用手段（BAT）被推崇為防止和減少污染排放的“明星手段”。

　　英國經濟激勵機制的演化發展時間并不很長，但較之命令控制系統的發展卻更加扣人心弦。英國以在世界上首次采用市場手段一一環境稅而自豪。早在1909年，LoydGeorge法官就將環境稅加人汽油價格中。唯一遺憾的是，自此以后，該措施的采用就處在不連續狀態。英國在實踐中推廣市場手段較歐盟中所謂環境問題的“領頭者”—荷蘭和丹麥要晚，原因就在于英國環境政策傳統框架、形式與內容的制約。這種論斷后來為皇家環境污染委員會在1972年證實：“我們并不認為環境收費系統比（法律）許可系統更行之有效……如果采用適當的政策，（許可系統）就能保證良好的環境效益……收費系統的運行管理需要專業人士……而我們不認為現階段存在這樣的專業人士……政府應該立即對采用市場手段的個案進行調查；但我們并不完全相信這些調查結果已經能夠充分顯示從許可制度向市場手段為主的轉變在環境污染控制上具有可行的正確性。”

　　在是否運用經濟激勵機制的問題上，首先，英國根本性的態度轉變似乎始于可持續發展戰略與正式規則的整合。可持續發展的定義從1987年世界環境與發展委員會報告開始在英國受到關注和推崇。報告里指出，可持續發展強調發展與當前需要相適宜，而同時不會危及到后代的這種發展與需求相適宜的步調。可持續發展的目的在于，調和經濟發展與環境保護之間的沖突，確保每一種發展的受益大于其成本，包括它的環境成本。其次，英國接納經濟激勵機制的趨勢被提倡革新的風潮所帶動。這種革新風潮認為，以命令控制為典型特征的政府調控手段，離開了社會各層面參與環境保護責任的分配，沒有能力完成可持續發展的目標。因此，經濟激勵機制，作為一種選擇性補充替代手段，是必不可少的。伴隨著20世紀90年代后這種姿態上的變化，越來越多的經濟激勵機制手段被運用到實踐中。AndrewJordan，RudigerWurzelandAnthonyR.Zito的書中有例為證，大量減少車主對過濾石油的運用，減少使用未過濾石油車主的環境責任。1993年實行的國內燃料消費稅及1996年實

施的垃圾稅同樣反映出一個事實，那就是，經濟激勵機制的采用在英國不再是停滯不前或者暖昧不明，而是激進的或蓬勃發展的。雖然經濟激勵機制的廣泛運用是顯而易見的，但另一方面，它也存在著很大的問題。大多數的經濟激勵機制本質上都是被運用到了增加財政收入上，而非保護環境本身。經濟手段明顯偏重于工業而非消費者。然而，問題逐漸得到解決，伴隨著執政黨的更替，新的工黨政府在推廣經濟手段的運用，建構環境政策框架上致力于扮演更積極的角色。眾多諸如2001年的“氣候變化征稅”，2002年“排放物交易方案”的新經濟手段得到采納。事實證明，英國政府現時已經完全摒棄純粹依賴命令控制系統的策略，而是信心十足地將更大的賭注放在經濟激勵機制上。

　　二、命令控制系統的發展歷程

　　英國管理體制的哲學一直是以質量為導向的。環境質量標準就是這種以質量為導向哲學的最好體現。環境質量標準是以控制無危害性物質為目的，通過對某種污染物對現有環境的影響作為評估這種污染物是否達到排放要求的。除了這種控制無危害物質排放的環境標準，還有兩種標準控制危害物質的排放，通常被稱之為排放標準和流程標準。排放標準明細出允許從某一種工廠或者某一種設備里排放出的污染物質的總量。雖然這種標準并不像環境質量標準一樣受到重視，但并不意味著它不受歡迎，而是被普遍認為它可以為環境質量標準所包含，成為衡量質量標準的一種手段。

　　（一）靈活性與革新

　　從理論上來說，命令控制系統在環境保護方面是非常有效，或者說有經濟效率，甚至是很成功的手段。遺憾的是，事實遠非如此。學術界一直有共識，命令控制系統，包括環境質量標準，排放標準和流程標準，或許可以被認為是最靈活的手段，因為這些標準分別留給執行者和有權機構一些彈性空間。環境質量標準只要求排污者達到預先設立好的污染級別，而不是強調排污者在某一工業流程應該采取的技術，這樣也就給排污者留下了一定的選擇空間。在這個意義上講，這個標準極具靈活性。

　　認識到IPC可行性的道德支撐后，對于企業來說，IPC還有很多已知有利性。例如一些大企業，非常愿意應用BAT-NEEC的高科技手段提高效率和生產力，以對較小規模的競爭者形成更強的競爭力。另外，一些大企業可以通過向一些急子想以低成本提高環境技術的企業出售這些技術來獲取收益。在一定意義上，這也是包括大規模和小規模企業革新發展環境科技的動力之一。因此可以大膽假設，這種“可交易的環境技術”，如果被正當運用，也許會產生類似經濟激勵機制中的環境許可交易制的效果。相反，被認為是最具有靈活性的環境質量標準的理念，至少在環境技術革新上不如排放標準和流程標準。在環境質量標準已經達到的情況下，污染者就失去了繼續改善自己行為的動力。雖然選擇性分析并不能完全回答是否環境標準越沒有彈性，該標準就越不可行的問題，但有一點值得指出的是，形式主義式的只考慮靈活性因素而忽略對諸如道德和革新等可行性因素的考慮，對全面認識命令控制系統是無益的。

　　（二）成本經濟性

　　地域性地設立統一環境質量標準容易造成成本不經濟性。因為位于吸收容量相對較大的環境里的企業很容易以低成本達到環境標準，相反，位于吸收容量相對較小的環境里的企業必須花費相對較大的資金來達到環境標準。環境質量標準的不經濟性還應當歸因于對于污染等級的持續監控。設立統一標準的排放和流程標準也同樣具有不經濟性。因為他們也同樣忽略了不同的企業會有不同的邊際減益成本的問題。很明顯，這就形成了一種現象，有些企業不用投人太多資金就很容易達到標準要求，而有些企業要滿足標準要求就必須花費更多資金。因此，從經濟學上講，不同企業的成本差異就造成了邊際減益成本。邊際減益成本因而被視為命令控制系統在控制環境污染問題上的一大缺陷。

　　（三）環境效應

　　（l）標準設定系統。就環境效應而言，命令控制系統在控制環境質量方面被認為是做出了重大貢獻。這也成就了環境控制系統在實踐方面印證其有效性的重要依據。但是，至少在控制不可見的流動傳播污染物方面，其實際效應不如期待值高。此外，排放標準和流程標準都在控制一個地區某種污染物的累積效應上，例如汽車廢氣排放上力不從心。（2）執行程序。人們普遍認為，命令控制系統缺乏充分的執行力，由此阻礙了環境質量的提高。在開始分析環境法的執行之前，有必要介紹一下執行概況。從總體上來說，環境法的執行旨在“防止污染對環境和人體健康造成危害，而非對再造成危害者實行處罰。”從這個角度而言，環境執行的特點倒是在英國環境法的執行中有著很好的體現。Bell

　　三、經濟手段的發展歷程

　　外部不經濟性是導致市場配置資源無效性的最主要的因素。環境問題上的外部不經濟性，通常是由于企業一味追求利益最大化，而把一些成本轉嫁給社會造成的。因此解決外部不經濟性要么采用命令控制系統強制要求企業償付這些成本，或者采用經濟激勵機制。命令控制系統一直被認為是污染控制的最成功手段。但是，從美國的實踐可以看出，它在成本經濟、靈活性、環境效應等方面也存在著很多問題。對于這些命令控制系統不能克服的問題，英國開始采用經濟激勵機制來解決。

　　環境污染控制中的經濟手段可以被定義為收費和市場形成。收費種類多樣，大體上采取排污收費和環境稅的形式。排污收費對污染者排放到環境中的污染物按單位收取費用。環境稅則是“確保污染者對他們給社會帶來的環境成本承擔責任；給環境保護和容量建設提供資金支持；給予環境友善行為以激勵；為減少其他一些不經濟的環境稅提供資金儲備”。至于市場形成，它旨在建立一個有排污權的市場，例如排污交易系統。

　　（一）收費系統

　　總體上講，排污收費的概念建立在一個假設上，那就是因為排污者必須為每單位的排污量付費，所以排污者不得不盡量減少污染物排放以減少邊際減益成本，從而使自身利益最大化。環境稅是為了真實反映管理和處理污染物的成本，因而污染者必須為此付費。也就是說，污染者一方面必須更多地生產可循環利用型產品以減小沉重的稅務負擔，另一方面生產者也必須衡量生產可循環利用產品的成本和純收入之間的差距。由此可見，環境稅在理論上是經濟有效的。

　　在理論上，包括排污收費和環境稅在內的收費系統也能促使污染者改進技術或者使自己的生產行為更加有效，同時更進一步鼓勵可循環利用產品的生產，最終實現可持續廢物管理和廢物最低化的目標。

　　環境稅的另一個目標是通過對某些易于遭遇高稅率的公司實行稅收基金補償的方式來鼓勵環境友善行為，并幫助他們提高環境技術。事實上，只有14.3%的稅收被派到這種用途上。更具有諷刺意味的是，其余的稅收資金大部分被用做減少雇主的國家保險投人了。因此，諸如信用方案等的環境方案，應該得到更多的關注，從而使基金更好地用于鼓勵循環利用和恢復資源。

　　（二）市場形成

　　排放許可交易或許是英國環境污染控制中最常見的一種經濟手段。支墊排放許可交易制度的理論就是“環境惡化源于珍

貴資源的不清晰產權”。排放交易系統旨在授予或者出售資源的使用權，并建立配套市場，從而達到對稀有資源的合理有效配置。該系統因此在這個意義上非常具有吸引力，因為它使污染者自己決定怎樣有效地利用資源和怎樣有效地減少污染。然而，這個優勢卻在道德層面上引發了爭論。除了固有特性產生的缺陷，初始分配上也存在著問題。許可的初始分配可以通過溯源或者拍賣來完成。在現實中，溯源對現有企業有利，對新人者卻不利。因為當一個新企業想介人一個已經存在舊企業的領域的時候，政府就不得不增加污染權的總量，給新介人者分配權利，這樣就不可避免地加深了污染程度。雖然許可交易制度可以保證既定程度上的環境質量，但它在提高環境質量上卻不成功。許可交易制度只考慮為污染企業減少成本，而不是考慮環境效益。OECD的一個報告也證實了這點：人們普遍認為，許可交易制度在經濟有效性上的成績遠高于其環境有效性上的成績。然而，環境上的無效率卻意味著經濟效率的取得。雖然一方面，排放交易制度鼓勵企業采用先進技術，從而低成本地達到既定環境標準，并通過向那些邊際成本高的企業出售剩余許可而獲得收益；另一方面，所有企業的邊際成本最終會趨子一致。

　　總的來說，通過對美國的環境政策制定和執行的淵源的分析不難看出，在環境污染防治過程中，片面強調命令控制系統或者夸大經濟激勵機制的有效性都是不可取的。以環境標準為標志的命令控制系統，在解決現有環境污染問題上具有被動性，實踐中缺少靈活針對性，政策上不連貫，對于環境技術革新欠缺激勵機制，從而導致環境政策的不經濟與無效率。然而，命令控制系統也決非一無是處，它的確定統一的特點賦予了其執行上的通暢統一，并且在實踐發展過程之中，規則制定也逐漸擺脫死板而趨向突出特定環境及情況。另一方面，被贊譽為最具經濟性和最能有效解決環境問題的經濟激勵機制，在實踐中發揮的作用卻也差強人意。問題主要集中在數據的欠缺、合理稅率的制定、對環境總容量的影響以及由許可交易制度引起的環境道德方面的爭議等。由此可見，綜合運用命令控制系統和經濟激勵機制也許是當前最理想的一種解決環境問題的措施。合理研究分析兩種手段，揚長避短，互相補充，交叉使用，從而在控制污染，保護環境的同時克服外部不經濟性的產生及存在，才能最有效、最經濟地符合可持續發展原則的要求。

　　我國環境資源保護在傳統的命令控制、行政主導的體制下，正在越來越多地引人市場機制的功能加何處理好這二者的關系，英國的理論與實踐是個很好的借鑒。我們尤其有必要合理借鑒發達國家環境法制系統發展的經驗教訓，結合中國實際，少走彎路，在平衡經濟發展和環境保護二者間的關系上達到事半功倍的效果。

　　注釋：

　　①John Alder David Wilkinson.Enviromental Law ，1999，Chapter 7，p.21l.

　　②Andre Jordan and Anthony R.zito，“New Instruments of Enviromental Governance？National ExPerioces and Prospects，p？180.

　　③Reid， Environmental Law，：Sifting Through The Rubbish （1995），JR p.238.

　　④Bell McGILLivray，Environmental Law ：the Law and policy relating to the protection of the enviroment，Fifth Editinn，（Black-Stone，2000），Chapter l，p.10；Weale，A.et al.（2000），Enviromental Governance in Europe，Oxford Oxford University press . P. 177，Jordan，A.（2002a）The Europeanization of British Enviromental Policy，London： Palgrave，in Andrew Jordan .

　　⑤Bell McGILivray： Environmental Law ：the Law and policy relating to to the protection of the enviroment，Fifth Editinn（Black-Stone，2000），Chapter l，p.10-11.Reid：Enviromental Law： Sifting Through The Rubbish （1995），JR p.238.

　　呂晨光周珂

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