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關于制定《環境損害賠償法》的思考
內容摘要：環境損害賠償是各國救濟環境損害受害人的主要手段。我國對環境損害受害人的民事救濟存在諸多困境，而尋求損害賠償法律制度內在的救濟策略和制度外的多重救濟途徑，不失為完善環境損害賠償立法的明智選擇。
關 鍵 詞：環境，損害賠償法，法律責任
環境損害賠償通常指因污染環境致他人財產或者人身傷害所要承擔的民事賠償責任。追究民事賠償責任雖然不是環境保護的主要手段，但它作為救濟受害人利益損害的補償性手段受到受害者的廣泛關注，因而在環境法律責任體系中占有重要地位。
一、環境損害賠償立法的比較考察與制度核心
環境損害作為現代環境問題的產物，其民事責任體系構建始于20世紀中葉之后。羅馬法以及《法國民法典》、《德國民法典》中均沒有關于環境損害民事責任的規定。雖然很多學者認為《德國民法典》第906條關于不可量物侵害①、《法國民法典》規定的近鄰妨害與環境侵害民事責任接近，或者就是對環境侵害民事責任的規定②，但因在《法國民法典》、《德國民法典》制定的時候，環境問題尚不具有普遍性，甚至還沒有引起人們足夠的關注，因而，以上關于近鄰妨害的規定是基于傳統不動產相鄰關系所作的規定③。在環境問題凸顯，受害人需要法律救濟而又缺少相關規定的情況下，援用民法關于相鄰關系的有關規定處理環境污染致人損害可以起到相當的作用時，人們便將《德國民法典》中的不可量物侵害與《法國民法典》中關于近鄰妨害的規定，擴大解釋為關于環境損害的規定。但是，不論不可量物侵害還是近鄰妨害，均不能完全解決基于對現代環境問題深刻認識基礎上產生的公害損害賠償問題，因而，德國于1976年制定的《聯邦公害防治法》，從環境保護的理念出發，對不可量物侵害作了與《德國民法典》相呼應的解釋，明確指出，不可量物侵害是指對人體、動物、植物或其他物質，足以產生影響的大氣污染、噪聲、振動、光、熱、放射性以及其他類似的環境破壞現象。另外，德國還于1991年專門制定了《環境責任法》，就環境相關責任包括民事賠償責任進行了詳細規定。但是有關環境污染損害民事責任問題在民法典中并沒有系統完整的規定。
美國侵權行為法將各類侵權行為所致損害囊括其中，環境污染損害也不例外。有關環境污染損害之民事責任承擔適用普通法關于侵權行為責任的規定。不過美國的特點在于：受害人基于個人利益損害提起的損害賠償之訴適用普通法，但如果基于公共利益提起訴訟則可以適用《美國國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等環境立法。日本是20世紀環境危害最嚴重的國家之一，面對污染給公眾造成人體傷害的巨大壓力，日本關于環境損害賠償的立法頗具創造性。環境污染的受害人不僅可以據《日本民法典》的規定提起民事訴訟，日本國會還通過了《公害法糾紛處理法》和《公害健康受害補償法》，這兩部立法專門對公害糾紛的處理程序、如何對公害健康受害者予以補償進行了規定，對于及時救濟受害者、穩定社會秩序起到了良好的作用。
我國環境問題的產生和人們對環境問題的關注要晚一些。由于中國是一個人口大國，一旦發生污染事故，所造成的損害必然遠遠嚴重于人口相對較少的資本主義國家，這就決定了我國對環境污染事故必須高度警惕，對環境問題要格外重視。十一屆三中全會之后，國家制定較早的幾部法律中就有《環境保護法（試行）》。但是，《環境保護法（試行）》和在上世紀80年代中期前所頒布的環境立法中均沒有涉及環境民事責任。 1986年通過的《民法通則》最早對環境污染民事責任進行了規定，如第124條：“違反國家保護環境防止污染的規定，污染環境造成他人損害的，應當依法承擔民事責任。”該通則確立了我國環境損害民事責任制度。此后，有關的環境立法，包括《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《海洋環境保護法》等，均對環境污染損害民事責任進行了規定。可見，當前我國有關環境污染損害立法是采取民事基本立法與環境部門立法并存的立法模式，與多數國家的做法相同。
不論各國環境污染損害立法采取何種模式與體例，但關于環境污染損害賠償制度的核心規定是共同的，即如果想讓污染受害者獲得賠償，必須對傳統侵權民事責任的構成要件進行修正。為此，各國以環境污染損害賠償、缺陷產品損害賠償等為契機，在傳統過錯民事責任之外，強調民法的社會化，侵權人因一些特殊侵權行為造成之損害承擔無過錯責任，并據此對特殊侵權行為的民事責任承擔的條件進行了相關調整與修正。
二、環境損害賠償的困境與成因
盡管我國《民法通則》和大量環境立法都對環境污染損害賠償民事責任作了規定。但是，因環境污染提起的民事案件或者久拖不決，或者屢訴屢敗的狀況，不僅嚴重損害公民的身體健康和財產安全，而且極大地挫傷了人們參與環境保護的熱情和積極性，從根本上不利于環境保護事業的健康發展。形成這種困境的原因是多方面的，但歸納起來主要有：
第一，立法規定的矛盾和沖突。我國有關環境損害民事賠償責任的規定分布于不同的法律中。關于賠償是否以違法性為條件，以及歸責原則的規定并不一致。多數人認為，我國《民法通則》規定了環境損害賠償的無過錯責任，但是，研究其規定并非如此。按照“違法性包括過錯”的理論，《民法通則》強調“違反國家保護環境防止污染的規定”，實質上是規定了行為人承擔環境損害賠償民事責任 以“過錯”為要件。而其他單行法均規定“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者 個人賠償損失”。顯然這里強調的是行為的危害性，而不論行為人的行為是否違反法律的規定。這意味著，依照《環境保護法》追究行為人的民事賠償責任是不考慮主觀因素的。由于《民法通則》與《環境保護法》的規定不一致， 給執法者思想上帶來一定程度的混亂，導致在實踐中人們為到底應該給環境標準、排污標準和質量標準什么樣的地 位而爭論不休。但從嚴格意義上來看，這也不是問題的根本所在，因為按照新法優于舊法、特別法優于普通法的原則，法官理應選擇適用《環境保護法》的規定，但是，在沒有法律專業素養的受害人面前，法官在某些外在因素的影響下，就可能故意鉆法律規定不一致的“空子”，適用 《民法通則》，從而不利于對受害人的救濟。
第二，有關立法的程序性規定不明確。環境損害賠償 必須解決的問題是舉證責任的分擔、因果關系的認定以及 有利于受害人的訴訟形式和程序。然而，我國相關立法規定要么欠詳細、明確，要么干脆沒有規定。首先，我國 《民事訴訟法》對環境損害賠償中當事人如何分擔舉證責任沒有特別規定。雖然按照最高人民法院《關于適用（中華人民共和國民事訴訟法）若干問題的意見》第74條的規定，對于因環境污染引起的損害賠償訴訟中，對原告提出的侵權 事實，被告否認的，由被告負責舉證。但這個規定仍比較原則，原告提出的侵權事實應當包括什么？被告承擔多大 范圍的舉證責任？均沒有涉及。因此，導致法官適用法律隨意性較大。其次，《民事訴訟法》以及最高法院的司法 解釋均對在環境損害賠償民事案件中如何認定因果
關系，及對各國普遍采用的環境損害民事賠償案件的集團訴訟形 式沒有任何規定，更加增大了救濟成功的難度。
第三，忽視利用行政手段處理環境損害民事賠償案件 的重要性。我國現行的各項環境立法均規定賠償糾紛可以 由環境保護行政主管部門調解處理，當事人也可以直接向人民法院起訴。這個規定已經遭到環境法學界許多學者的 批評。因為從環境損害賠償的具體情況和困難來看，由主管環境保護的行政部門來處理環境糾紛的確具有許多優點，給當事人帶來方便，也有利于社會秩序的穩定。但是將行政處理作為一個可有可無的程序，會嚴重影響環境保護部 門解決環境糾紛的積極性，造成環境污染糾紛案件久拖不決，社會矛盾激化，其中原因學者多有詬病。縱觀日本公害糾紛處理程序中行政部門的作用，我國現行規定的確存 在較大的問題。
第四，環境司法存在嚴重問題。盡管我國關于環境損害賠償民事責任的規定在實體和程序上均存在一定的問題， 但環境司法中存在的問題更加嚴重。首先，地方保護主義和行政部門對司法的不正當干預嚴重影響環境司法的公正。地方政府基于當地經濟發展的需要，在較多情況下是站在保護污染者的立場上，嚴重影響了環境行政執法的效果和對受害人權利的救濟。中國政法大學環境資源法研究和服務中心援助的韓祥訴金峰銅業有限公司案④、陳氏三兄弟訴兩家水泥廠損害賠償案⑤等大量有關環境損害賠償的案件，都是久拖不決，即使法院判了，結果也是原告敗訴的多。其次，中國司法制度和司法人員的素質也影響了環境損害賠償立法的正確適用和環境案件的高效與公正處理。北京市某區27戶居民訴某煤炭收儲和運銷站一案⑥中，一審法院故意對27戶居民的起訴設置障礙，在審理過程中回避立法對環境損害賠償案件的特別規定，甚至曲解法律。
三、健全環境損害賠償制度的思路與對策
針對以上問題，學者們倡議制定《環境損害賠償法》。 筆者以為，通觀上述造成環境損害賠償糾紛難解決的原因， 立法的完善固然重要，但還必須對環境損害民事賠償問題 進行綜合治理，尋求損害賠償法律制度內在的救濟策略和 制度外的多重救濟途徑。
（一）完善立法。完善環境損害賠償法律制度不外乎三種選擇：
其一，修改現行法，對相關規定加以完善。針對我國現行民事立法和環境立法對環境損害賠償實體性條件規定的差異，必須在立法上予以統一。《民法通則》關于環境損害賠償侵權責任的規定，具有相當的局限性，我國正在 制定的《民法典》（草案）已經考慮了對環境侵權行為作為特殊侵權行為進行規定。對有關環境損害的程序性規定 如舉證責任問題、因果關系的認定問題、訴訟資格問題等 在修改《民事訴訟法》時可以進一步完善。
其二，制定專門的程序法。如前所述，我國《民法通則》和環境立法盡管在環境損害賠償有關方面的規定有一定的矛盾和沖突，但經過修改基本上不會影響解決環境賠償案件的法律適用，而程序性的問題反而是環境損害賠償案件困境的焦點和難點，這也是各國的共同特點，所以，日本專門制定了《公害糾紛處理法》。我國也有學者呼吁制定《環境糾紛處理法》，筆者認為，這個選擇困難不是太
大，也比較切合現實。
其三，制定《環境損害賠償法》。這種方式集實體法與 程序法為一體，試圖對有關環境損害賠償的所有問題進行 系統全面的規定。其優點當然十分明顯：一是可以極大地便利受害者的訴訟。受害者只需要按照《環境損害賠償法》 的規定就可以明確所有的實體問題和程序性問題，無需再到眾多的民事立法、環境立法中尋找有利于自己的規定； 二是也有利于立法的統一和司法機關正確適用法律。但是這種立法模式也會遇到較大的困難：首先，在現行立法對有關環境損害賠償責任做出規定的情況下，有無必要另起爐灶再搭臺？其次，將要制定的《民法典》會對環境損害賠償責任做出比現有規定更詳細的規定，如果再制定《環境損害賠償法》，就涉及到如何與《民法典》相協調以及如何正確處理彼此關系的問題。如果《民法典》對相關實體問題進行了較全面的規定，制定一部《環境損害賠償法》的必要性就值得懷疑，所以難度可能最大。
（二）對環境損害賠償實行綜合治理。雖然立法的不 完善是造成環境損害賠償困難的主要原因之一，但是其他一些問題也在很大程度上影響環境損害賠償的成功。所以，健全環境損害賠償制度需要采取多種辦法進行綜合治理：
第一，對各級政府及政府負責人進行“科學發展觀” 和“政績觀”的教育。各級政府和行政首長要正確處理人 與自然、長遠利益與近期利益、局部利益和整體利益、經濟利益與環境利益的關系，各級政府要“以人為本”、“執 政為民”，自覺加強對環境的保護。
第二，進一步排除地方政府對司法審判的干預。國家 必須通過加快司法制度改革，提高法院獨立審判能力，排 除地方政府的干預。
第三，建立環境糾紛行政處理制度。鑒于行政主管部 門處理環境糾紛有許多優勢，筆者建議，在環境保護行政 主管部門中，設立獨立的、專門處理環境損害賠償糾紛的 機構，以提供環境損害賠償的非訴訟解決機制，并賦予其 裁決以法律效力，以利于快速解決糾紛。
第四，對司法人員，特別是法官進行專門的環境法律 培訓，增強法官的環境司法意識。考慮到法官對環境法律 學習系統性的欠缺，對法官進行專門的環境法律的培訓也 是十分必要的。
注釋：
①不可量物侵害，也稱作不可稱量的物質的侵害，參見陳華彬：《德國相鄰關系制度研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第四卷）法律出版社1996年版，第269頁。
②王明遠：《環境侵權救濟法律制度》，中國法制出版社2001年版，第209頁、第229頁。
③陳華彬：《德國相鄰關系制度研究——以不可量物侵害制度為中心》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第四卷），法律出版社1996年版，第269頁。
④韓祥：《一起艱難的大氣污染訴訟——韓祥訴金峰銅業有限公司案》，載王燦發主編：《環境糾紛處理的理論與實踐》，中國政法大學出版 社2002年版，第269-273頁。
⑤ 呂忠梅、江濤：《環境訴訟初探》，載王燦發主編：《環境糾紛處理的理論與實踐》，中國政法大學出版社2002年版，第68-69頁。
⑥ 張義平：《從一件訴訟案的審理看我國環境法的適用》，載王燦發主編《環境糾紛處理的理論與實踐》，中國政法大學出版社2002年版第243-250頁。
李艷芳
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