國外科技評估實踐及對我國的借鑒

國外科技評估實踐及對我國的借鑒

1　引言
　　世界經濟的發展，特別是發達國家的經濟發展，主要依靠科技創新和技術進步。科學技術在經濟發展中的地位日趨重要，隨著知識經濟的興起，世界各國之間的競爭愈演愈烈，國家競爭的焦點已轉向有效地占有和支配科技資源。因此，世界各國紛紛調整科技政策，將科技發展目標與經濟發展目標緊密結合，強調科學技術為提高綜合國力、增強競爭力、維護國家安全服務，每年投入大量資金直接資助或間接引導相關科技項目的開展。科學研究活動也從早期是一種科學家及相關學術團體的興趣性活動，變成為由政府直接領導和支持的一項社會事業，并肩負著國家發展的戰略使命。在這種情況下，對科學研究工作進行評價也不再是科學家相互之間的一種個人監督和促進行為，它已成為政府參與和支持科學技術發展的重要手段。由于科學技術本身的迅速發展和復雜度的大幅提高，科學活動的成本不斷上漲。要想進行所有領域的科學研究，并保持全面的競爭優勢，即使對于發達國家，其經濟實力也不能承受。有鑒于此，有必要加強對科學研究活動的監督和控制，特別是對于國家投資開展的科技項目，必須在項目實施的全過程實施高質量的評估，達到確保有限科技資源用于完成最符合國家利益的科研活動的目的。
　　　　2　國外科技評估活動的實踐總結
　　　　2.1　重視科技評估制度建設是各國政府開展科技評估活動的前提
　　制度化是當前國際科技評估活動的趨勢之一，科技評估不同于一般的研究活動，制度建設是科技評估活動健康發展的基本保障條件。世界各國制度建設的方式各不相同，有的以法律，有的以部門法規，有的則以行業規范的形式來進行制度建設。但經過多年的評估實踐和努力，都建立了適合自己國情的科技評估體系和相應的保障制度，使科技評估活動成為一項制度化、經常化的行為，成為政府管理決策過程中不可缺少的環節。
　　作為科技大國，美國是使科技評估活動制度化最早的國家。上世紀初，美國成立了國會服務部，它所進行的與科技有關的研究、分析和評估可以認為是科技評估制度的雛形。然而，科技評估工作在美國的大范圍開展是在二戰以后。1993年美國第103屆國會頒布了“政府績效與結果法案”(GPRA)。根據GPRA的規定，科技評估的概念與制度、美國國會一級的有關科技評估機構的作用、功能、權力和責任都有明確的法律條文予以確定。此外，日本的《科學技術基本法》(1995)明確了科技評估的地位，《科學技術基本計劃》(1996)和《國家研究開發實施辦法指南》(1997)提出了建立開放型研究評價體制的基本框架，規定日本科技評估機構不能隨意設立或撤銷；1985年法國政府做出規定，在沒有經過評估之前，任何國家科技計劃項目都不能啟動。法國議會評價局、國家研究評估委員會，前者通過法律創建，后者由部長會議通過發布政令任命，評估委員會的任期，評估對象的確定，評估報告的公布，都有相應的法律和制度規定；韓國、澳大利亞等國也規定，凡開展科技計劃評估活動，均需依據有關法律設立機構，遵照法定程序進行工作，出具評估結論和向有關單位反饋結果。
　　　　2.2　提高科技管理質量和公眾的監督是各國政府開展科技評估活動的動因
　　之所以用立法的形式來規定科技評估制度，是因為各國政府在用國家財政收入資助科學研究項目的實踐中，意識到隨著科技發展的復雜化，科技研究活動的規模日益龐大，它需要越來越有效的協調、管理和監督來提高科技管理工作的質量和效益。另外一個原因就是來自于社會公眾，特別是納稅人的監督需要，他們關心政府的科學研究投資是否與國家目標一致，資金使用是否有效。在這種背景下，科技評估作為科學管理的一項重要內容和手段，成為了制度化、經常性的工作，各國政府紛紛建立了科技評估機構。
　　一個明顯的例子是日本。1955年日本經濟開始起飛時，為了在較少的財政預算下盡可能多提高科研活動的產出，日本政府和企業把科技評估作為管理和推進科學研究活動的重要手段。根據產業發展和技術引進情況，開展各種科技評估工作，從而對日本經濟的快速發展起了重要作用。在進入上世紀80年代后，科學研究活動日益復雜，政府科技管理工作的質量亟待提高，科技評估再次受到日本朝野各界重視。1983年日本政府決定設立國家級的科技評估機構，在科學技術會議政策委員會設科技評估分會，其職責是對科技振興調整費資助的項目進行前期、中期和后期評估。同時日本政府所制定的R&D評價方法指南也強調通過對R&D內容與工作績效的恰當評價，建立能夠充分發揮研究人員創造能力、開放、靈活和富于競爭性的R&D環境。日本所建立的開放型研究評價體制，使科技評估發展到一個新的階段。
　　　　2.3　科技評估能力建設是各國開展科技評估活動的重要保證
　　充分重視并保證評估質量是各國評估活動順利開展的前提，這就需要不斷進行科技評估能力建設。它包括：
　　1.制定評估規范。通過多年評估實踐，各國的評估機構都建立了專業的評估規范。規范要求：從事評估活動的人員必須具備一定的資格和能力；評估活動的設計和實施必須符合規范要求；評估方法的合理性對使用數據的可靠性都要經過論證；評估結果的局限性必須加以說明等等。如美國、韓國在發布科研項目指南的同時對評估的程序、方法和組織都加以說明。
　　2.人力資源的建設。由于專家評議是各國普遍采用的科技評估形式，因而各國十分重視專家網絡的建立和嚴格選擇專家。評估能力建設是各國評估機構十分重視的長期任務，加強評估專家與科學家、管理專家的溝通，加強評估領域的國際交流，探索新評估方法，培訓評估人員，使評估機構成為一個學習的組織，不斷實踐，不斷創新。
　　3.加強理論研究。對于科技評估模式與方法的研究一直是各國進行科技評估理論研究的重要內容。目前用的較多的是定性定量相結合的分析方法，即在專家評議的基礎上，結合科學計量學、經濟計量學方法。由于評估對象的復雜性，目前沒有哪一種方法，解決所有的問題，每一種評估模型只能適用于特定的環境、特定的評估對象和特定的評估目標，并各有其優缺點。
　　　　2.4　各國間科技評估活動的交流日益密切
　　聯合國開發計劃署的評估辦公室(UNDP  EO)在領導成員國開展科技評估活動方面扮演了重要角色，不定期地組織或贊助科技評估國際交流活動的開展。如聯合國開發計劃署的評估辦公室在APEC成員國中定期開展國際會議、國際培訓等活動。
　　一些非政府的評估協會，也紛紛活躍在科技評估國際交流的舞臺上。在美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國都成立了評估協會。這些協會的成員主要來自政府各個部門的評估官員、研究機構或大學的專家教授和一些開展評估服務的咨詢公司代表組成。比較活躍的組織包括美國評估協會(American  Evaluation  Association)、澳大利亞評估協會(Australasian  Evaluation  Society)，他們定期開展國際會議，并提供相關培訓和評估服務，為各國致力于科技評估工作的工作者提供了交流的場所，他們的活動也得到了聯合國開發計劃署評估辦公室的支持。
　　　　3　對我國科技評估工作的借鑒

　　我國科技評估活動起步晚，始于1994年，它的建立和發展是我國的科技管理體制的改革相適應的，主要由科技部國家科技評估中心以及各個部委的相關部門來承擔各自領域的科技評估工作。經過幾年的不斷實踐和經驗總結，我國的科技評估工作取得了可喜的成果，但也有不足和值得思考的地方。在分析和了解國外科技評估活動的特點和經驗后，可以從以下幾個方面加強和改進我國的科技評估工作。
　　　　3.1　對科技評估制度給以立法保障
　　要使科技評估做到制度化、規范化和經常化，需要國家在立法上給以保障。目前，科技部頒布了有關科技評估制度的部門法規用以約束科技部系統內的科技評估工作。我國需要借鑒這些先進國家的經驗和做法，通過完善立法、提高科技評估立法的層次，使科技評估工作和對政府財政支出的績效的監督工作結合起來，制定一部跨部門的法律，使科技評估工作走上制度化、規范化和經常化的道路。
　　　　3.2　評估過程必須保持高度的獨立性
　　國外評估研究和評估實踐的經驗表明，評估的獨立程度越高，評估結果的可信度也越大。我國在評估的實踐中應借鑒國外的經驗，在評估時做到：讓評估負責者有充分的權力；讓評估管理者盡可能向最高管理層次匯報；讓評估執行者獨立于接受評估的研究單位，最好還能獨立于實施評估的機構。以避免干擾，達到最佳評估效果。
　　　　3.3　加強評估隊伍和組織建設
　　科技評估活動是一項要求很高的專業工作，需要有一支長期、穩定、受過系統專業培訓的工作隊伍和健全的組織機構。建立健全國家、地方和部門三級的科技評估組織體系是順利、高效實施科技評估工作的組織保障。同時應當優化評估人員的結構，評估人員不能由單一的技術專家和理論學者組成，應當根據項目的類型和特點，應注意吸收經濟專家、管理專家和未來的使用者廣泛磋商，使科技研究與使用緊密結合，不要將研究和產業化脫節。
　　　　3.4　加強評估方法的使用研究
　　目前用于科技評估的方法較多，這些方法互為補充，但是每種方法都有一定的適用范圍，它們經常需要結合起來使用。例如對于基礎研究，同行評議是目前國際公認的較為適宜的方法，但由于文獻計量等定量指標能夠為專家進行評議提供數據參考，所以二者也經常結合起來使用，如德國的現場同行評議就經常在較多定量數據的統計基礎上進行。
　　　　3.5　注重評估資源建設
　　首先加強評估人力資源建設，在實踐中培養合格的評估專家，發現合適的咨詢專家，建立專家資源庫。其次加強評估研究資源建設，收集國內外科技評估的最新理論和實踐經驗，廣泛開展國際交流，出版專業雜志，建立相關的科技評估專業協會和各種數據庫。最后加強多層次的評估組織資源建設，綜觀國外科技評估組織機構的組成情況，一般分為政府組織和非政府組織兩大類，而我國目前在這方面的建設和實踐剛剛起步，主要是政府組織，需借鑒國外的經驗加強我國的評估機構建設。
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