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法治視域下我國學校體育的現實與出路
運用文獻資料檢索、邏輯分析等方法，對法制視域下我國學校體育的現實進行描述、歸納分析。結果表明：我國學校體育法律、法規執行不力，監管不到位;體育課縮水，每天鍛煉1小時得不到保障;體育師資缺乏、工作超負荷;體育場地器材匱乏;學生體質監測亂象叢生，結果無反饋、學生不關注等問題是我國學校體育的基本現實。在依法治國視域下，各級各類學校實施“強制體育”實現依法治校;從“強制”到“強治”轉變;全社會共同努力、齊抓共管，提高體育運動對健康重要性的認識及觀念。在“健康中國”大環境下，加大學校體育投入、保障體育師資和基本體育場地設施等具體措施，是強化學校體育工作、遏制青少年體質下降、促進青少年體質健康水平提高的現實路徑。
Abstract： This article aims at description and inductive analysis of the realities of school physical education in China from the rule of law perspective with methods of literature retrieval and logical analysis. Results show that the legal regulation of school physical education is insufficient without adequate supervision; physical education is shrinking， one hour physical practice per day can not be guaranteed; PE teachers are in shortage and have overload working; moreover， sports field and equipment are deficient; and monitoring of student physical health is dislocated， without result feedback and student concern. Under the rule of law， schools at all levels should implement "mandatory physical education" to bring about governing school with law， and to bring change from "mandatory" to "strong governance"; society at large makes joint effort and co-management to increase understanding of the importance of sports for health. Under "Healthy China" background， some specific measures like increasing investment in sports， faculty and basic physical venues and facilities are realistic approaches to strengthen school physical education， contain young people physique drops and promote teenager physical health level.
Key words： rule of law; reality; school sports; compulsion; strong governance; solution
收稿日期：2018-12-07
基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目（14YJA890015）。
作者簡介：項立敏（1964- ），男，江蘇徐州人，教授，研究方向體育人文社會學。 “法制”有廣義、狹義之分。廣義的“法制”是統治者按照自己的意愿和需要，通過國家機關制定法律制度并建立一定的法律秩序，一般由法律、制度和法律秩序組成，法制是三個基本組成部分的有機結合。其中法律包括憲法、法律和法令，也包括根據憲法和法律制定的一系列條例、章程、命令等。狹義的“法制”是立法、執法、守法、法律監督等內容的有機統一，是依法辦事的制度[1]。“法治”是相對于人治的治國理論、原則和方法，實行法治需要有完備的法律制度，是良法與守法的結合。法治下，行政部門的職責是執行法律且受法律拘束，即在法律的約束和框架內實施治理[2]。
黨的十一屆三中全會確定我國社會主義法制建設的十六字基本方針，即“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”。依法治國成為社會主義法治的核心內容。國務院新聞辦2011年10月27日發表《中國特色社會主義法律體系》白皮書指出：我國已形成以憲法為統領，以憲法相關法等若干法律為主干，由法律、行政法規、黨中央國務院及部門文件、地方性法規等多層次法律規范構成，具有中國特色社會主義的法律體系，在政治、經濟、文化等各方面均實現有法可依[3]。黨的第十八屆三中全會公報共出現26次“依法”，成為出現頻率最高的詞匯，全面實施依法治國，成為有效治理國家的基本方略。
1 我國有關學校體育的法律體系
1.1 憲法、體育法中有關學校體育的內容
憲法是國家的根本大法。《憲法》規定“國家培養青年、少年、兒童在品德、智力、體質等方面全面發展”等條文，確定了發展體育運動、開展群體活動、增強人民體質及培養青少年兒童德智體全面發展是我國公民享有的基本權力和義務，是我國各級行政機構制訂學校體育法律、法規的基本依據。 涉及學校體育的法律主要有《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國體育法》《中華人民共和國義務教育法》等，其中《教育法》《體育法》是我國體育法律體系中的“母法”，是落實憲法原則、依法行政，依法治體的法律基礎，其中對學校體育做出明確的規定，是我國學校開展體育教學活動的法律依據。
《體育法》“第三章學校體育”一章的內容規定學校體育包括必須開設體育課、實施國家體育鍛煉標準、組織開展課外體育活動、組織課外訓練和比賽、保障學生每天在校期間的體育活動時間、配備符合國家標準的體育教師、體育場地器材、建立學生體質監測制度等涉及學校體育各個方面的內容。共使用了3個“必須”、7個“應當”的法律規定，使學校體育正常開展有了法律保障。
1.2 黨中央、國務院發布的有關學校體育的文件
黨中央、國務院歷來重視青少年學生身心健康，針對我國青少年體質連續30年持續下降的嚴酷現實，黨中央、國務院更是密集下發有關學校體育、青少年體質健康的重要文件，主要有中發〔2007〕7號、國辦發〔2012〕53號、國辦發〔2016〕27號等重要文件，對學校體育工作的管理、課程安排、教學內容、方法、課外體育活動、學校體育競賽等方面提出了強制性的要求，為各級各類學校體育工作的正常開展、促進全體學生身心健康水平等提供了法律保障。
1.3 國務院各部委制定的有關學校體育的行政法規
有關學校體育的行政法規主要有體育主管部門（國家體育總局）、教育主管部門（教育部）等制定和頒布的有關學校體育的規定、辦法、意見、標準、通知等規范性文件。這些規范性文件是具體指導從事學校體育工作的操作辦法，是保證學校體育工作正常、健康開展的法律保障。
據初步統計，新中國成立后，我國已出臺了約150余個有關體育的法律、法規和文件規定，涉及學校體育的占2/3以上，涵蓋陽光體育、學生體質健康監測、體育課程開設及學時要求、課外體育活動時間及保障、體育場地器材設施標準及配備、學校課外體育訓練及競賽、體育教師配備、進修及工作量、學校體育運動安全等各個領域[4]。
2 我國學校體育的現實
國辦發〔2016〕27號文件指出：“總體上看，學校體育仍是整個教育事業相對薄弱的環節，對學校體育重要性認識不足、體育課和課外活動時間不能保證、體育教師短缺、場地設施缺乏等問題依然突出，學校體育評價機制亟待建立，社會力量支持學校體育不夠，學生體質健康水平仍是學生素質的明顯短板[5]。”
2.1 學校體育法律、法規執行不力，缺乏監管
針對我國青少年體育及學生體質健康水平的持續下降，黨中央國務院、教育部等下發了一系列有關改善和提高青少年學生體質健康的法律、法規、文件等，但是在具體執行過程中地方政府和部門對法律文件重視不夠，措施不力，齊抓共管的機制尚未形成。學校體育工作執法監督環節薄弱，有法不依、執法不嚴現象普遍存在。地方政府和教育主管部門對學校體育的考核、監督力度不夠，監管不到位，學校體育工作被“邊緣化”。毛振明教授表示：“據調查，50%以上的學校都沒進行‘中央7號文件’中要求和部署的任何工作[6]。”
黨中央、國務院、教育部發布的重要文件一直強調“保證中小學生每天一小時校園體育活動”。有資料表明，中學生參加課外活動日本為65.4%，美國為62.8%，中國僅為8%;高中生日本為34.5%，美國為53.3%，中國僅為10.5%。數據足以說明我國與美日的差距和“每天鍛煉一小時”的嚴重縮水[7]。調查顯示，我國能夠做到每天讓學生鍛煉1小時的學校不足20%[8]。
2014年7月，教育部下發的《高等學校體育工作基本標準》明確要求“必須為一、二年級本科學生開設不少于144學時的體育必修課”。調查表明，全國只有31.18%的高校能夠做到[9]。《標準》強調“每節體育課須保證一定的運動強度，其中提高學生心肺功能的鍛煉內容不得少于30%;要將反映學生心肺功能的素質鍛煉項目作為考試內容，考試分數的權重不得少于30%”。有調查顯示，能夠切實做到的學校只有5%。
在落實國家和教育部有關法律、規定方面，全面實施《國家學生體質健康標準》的學校比例不高，學校體育管理工作不規范;地方教育行政管理部門體衛藝工作機構建制不全，自我監督長效機制尚未形成[10]。國家頒布的法律、文件、條例等形同虛設，成為“紙面法律”，學校體育陷入“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的境地。
2.2 體育課程縮水，課外鍛煉時間得不到保障
我國從小學到大學的整個教育過程均開設體育必修課程，是持續14年的學校教育基礎課程，是學校體育工作和改善、提高學生身心健康水平的中心環節。國家頒布的有關學校體育的重要文件，多次出現“必須”一詞，要求各級各類學校嚴格執行國家課程標準，保質保量上好體育課，確保學生每天鍛煉一小時。但現實的情況是，從2001起，我國學校體育進行了多輪改革，結果似乎收效甚微。多數學校的體育課程只是出現在學校大課表中，一到體育課時間，班主任就會更改為其他課程，體育課被“擠占”和“虛設”現象較為普遍。有些學校雖然在教育部門三令五申的強烈要求下保證了體育課時，但學校、教師、家長、學生都擔心害怕學生受傷，媒體有關高校學生因為長跑測試、馬拉松比賽中猝死的報道，使得學校、體育教師怕承擔責任，紛紛取消了運動會和體育課中的長跑內容，有的學校甚至拆除了單雙杠，取消了體操、投擲、長跑等“危險”項目，大幅減少運動量和運動強度，體育課如同“過家家”，散步、聊天、自由活動，形成“越不鍛煉體質越差，體質越差越不敢鍛煉”的惡性循環，青少年體質不如老年人[11]。初三、高三年級幾乎沒有體育課。
國內知名體育教育專家、南京理工大學動商研究中心主任王宗平教授把目前的學校體育課形容為“三無七不的溫柔體育課”，即無強度、無難度、無對抗，不出汗、不喘氣、不臟衣、不摔跤、不擦皮、不扭傷、不奔跑。從小學一年級到大學二年級，14年的必修體育課，多達1 400余節，體育課總時間超過1 000小時，現實是絕大多數學生連一項運動技能都沒有學會[12]。學校運動會學生參與率低，淪為極少數有運動天賦學生的自娛自樂場所，“陽光長跑”變為“陽光刷卡”。 由于中小學生升學壓力大，不斷增加的課業負擔，擠壓了學生體育鍛煉的時間，許多家長擔心孩子受傷影響學習，不許孩子到“外面野”，即使有時間也只能“宅”在家里看電視、上網、玩手機，現代化的娛樂方式侵占了學生本不充裕的課余時間。周末、假期參加各種培訓班、輔導班，不許孩子鍛煉。70%以上的家長從不帶孩子參加體育鍛煉[13]。家長只關心孩子的文化課成績，能否考上好的中學、大學，其他什么都不重要，不重視身體健康是“一個社會追求學業成績的標志”。體育運動不足、有效負荷強度低引發的疾病，不僅政府和個人要支付巨額醫療費用，最終還是由自己的身體、生活以更大的代價償還。
2.3 體育師資缺乏，體育教師工作超負荷
根據教育部2009年統計公報顯示：我國義務教育階段教師整體超編100多萬，中學語文教師超編率超過90%，數學教師超編率達到89%，英語教師超編率超過100%。但是體育教師缺編30多萬，農村一個學校平均0.8個體育教師[8]。全國城市學校按照國家規定要求，需要體育教師33萬6千余人，缺編教師8萬7千余人，缺編額達26%;農村學校需要體育教師39萬2千余人，缺編23萬4千余人，缺額達60%[14]。體育教師缺乏問題非常嚴峻。
體育教師缺乏造成的直接后果是體育教師超負荷工作，在多數省市能夠按國家規定開足、開齊體育課的學校，中學體育教師每周授課超過18節、小學體育教師每周超過20節甚至達到25節。體育教師的工作量遠超其他學科，屬于超負荷運轉[15]。如再加上早操、課外訓練、輔導、體質監測等工作，體育教師的工作負擔過大，教學質量必然無法保障，也沒有時間和精力進行科研和業務進修。長此以往，不但自身的健康受損，還影響青少年體質健康的提高。
2.4 資金投入不足，體育場地器材匱乏
在我國存在城市學校有錢（經費）沒地、農村學校有地沒錢的現象。城市學校建在胡同里，學校沒有體育鍛煉的場地，只能“螺螄殼里做道場”，更有浙江、廣東的學校把運動場建在教學樓頂上的奇聞[16];農村地方很大，但沒有經費，同樣也沒有建成運動場的希望。
農村學校體育經費匱乏，體育教師只能使用自制的體育器材，許多學校沒有學生體質健康監測的儀器，即使配備監測儀器，也不會正確使用。按照《中小學體育器材和場地》國家標準要求，我國學校體育場地器材達標的小學不到50%，中學不到30%，體育場地器材嚴重不足[8]。
2.5 學生體質監測亂象叢生，結果無反饋、學生不關注
開展學生體質健康多維度監測工作，是及時、全面了解青少年學生體質健康狀況，掌握其發展、變化動態和趨勢的主要手段，是學校體育工作的重要抓手。學生體質健康監測的結果，為我國學校體育衛生及教育研究和教育的宏觀決策提供科學依據;同時，監測結果也是各級各類學校體育工作開展情況及存在問題的間接反映。監測數據的科學性、真實性、準確性至關重要。
我國從1985年開始每5年進行一次全國范圍的大規模學生體質健康監測工作。2014年4月，教育部以教體藝〔2014〕3號文件，制定、下發了《學生體質健康監測評價辦法》等三個文件，要求各級各類學校每年對全體學生進行體質健康測試，并將學生基本情況、單項指標分值、測試成績、評定等級以及實施測試的時間、地點、方式、人員等信息和數據上報至國家學生體質健康標準數據管理系統，要求確保測試數據真實性、完整性和有效性[17]。
但現實情況存在學校領導不重視、學生參與積極性不高、監測流程不科學、監測場地及器材不規范、監測數據不準確等問題。有媒體報道，天津某高校在學生體質監測前要簽訂“生死狀”，測試過程中學生作弊盛行、花錢雇傭“代測”[18]，更有學校校長指使體育教師在上報體質監測數據時造假。中央下發的重要文件及教育部都提出要求，全員覆蓋對學生進行體質健康測試，100%上報測試數據。但總體上報率不足50%，最差的省份上報率不足10%。有的省份許多學校拿不出2萬元錢購買體質監測儀器，只能測試20%的學校，監測數據的真實性也存在很大問題[19]。農村許多學校沒有配備進行學生體質健康監測的儀器，而即使配備監測儀器的許多學校不會正確使用。
《中國學校體育發展報告（2015）》數據顯示：2014年教育部采用隨機抽樣對全國32省101個地市上報的《國家學生體質健康標準（2014年修訂）》測試數據進行抽查復核，抽查數據與上報數據的一致性比例，小學為38.6%，初中為23.0%，高中為20.2%，大學更是低至14.1%。這意味著，國內學生體質測試上報數據造假嚴重[9]。
高校學生體質健康監測的結果能夠及時向學生、家長、生源所在地教育部門反饋的學校僅占0.78%，學生自己和家長不了解學生體質健康的具體情況及存在的問題;許多省市的監測結果，只在發布時有媒體進行報道，學校、社會和教育主管部門的關注度不夠，體質監測的效用和意義大打折扣。國家頒布的重要文件都強調：“對學生體質健康水平持續三年下降的地區和學校，在教育工作評估中實行‘一票否決’。”但時至今日，沒有見到任何一個地方政府、學校、校長或者體育教師，因為學生體質問題受到問責或者“否決”。
3 法治視域下破解學校體育困局的措施
3.1 加強地方性法律、法規建設，形成完整的學校體育法規體系
從學校體育立法情況看，直接具有可操作性和實踐性的法律、法規和規章，都是由中央、行政職能部門、地方有權力的機關制定頒發的，其規范性不強，法律責任的約束力不夠，多為條例、辦法、規定、意見和通知等，只宏觀上強調學校體育工作的重要性，缺乏學校體育工作詳細、具體和全面的規定[20]。我國現行學校體育法律、法規立法層次整體較低、涉及面窄，表現為行政法規多、低層次單項規定多，系統管理法規和高層次綜合性骨干法規少的現狀[21]。
只有江蘇省等極少數省市正式出臺青少年體育方面的地方法規，其余各地頒發的大部分青少年體育方面的相關文件，尚未突破地方性行政規章制定層面，且政出多門。主要以“實施意見”和“工作通知”為主;或以轉發上級的法律、法規內容為主;其措施不具體、內容不完善，多限于一般性要求與口號;青少年學生體育工作的落實無法可依;以地方正式立法的形式出臺的相關法律屈指可數[22]。 3.2 學校實施“強制體育”
法律具有規范性、國家意志性和國家強制性等特征，“強制體育是國家頒布相關法律、法規，規定和明確學校體育的目標、任務、要求，強制各級各類學校嚴格執行的體育[23]”。教育具有強制性，要讓每一個學生都按照國家對人才培養規格的要求去接受國家指定內容的教育。逃避和懶惰是人類的天性，體育技能的形成和鍛煉習慣的養成，需要艱苦的努力和必要的強制。缺乏強制性的鍛煉，體質健康水平必然下降，身體效能必然越來越低。
國家頒布的有關學校體育的法律、文件、條例等，都對學校體育的各個方面工作提出了強制性的要求，為各級各類學校體育工作的正常開展、促進全體學生身心健康水平等提供了法律保障。學生體育學習的權利、教師體育教學和學校體育管理有章可尋、有法可依;是學校實施“強制體育”的法律依據。清華大學歷史和現實教學改革成果證明，強制體育是提高青少年體質健康水平的有效手段 [24]。
3.3 加強督導，從“強制”到“強治”轉變
“強制”是用政治或經濟的力量強迫，是在法律范圍內的強制，是一種理念、一種態度和措施，屬于宏觀層面;“強治”是用強有力的手段和措施管理、整治、監督、治理，屬于微觀層面。
“中央7號文件”要求各級地方政府和教育行政主管部門加強對學校的督導檢查，建立學校體育工作專項督導制度;深入基層，對學校體育工作實行定期或不定期專項督查，做到“有法必依、執行到位”。 按照文件要求，進一步完善督學、督政、監測三位一體的教育督導體系，強制落實國家的學校體育政策，促進青少年健康成長。
有效開展學校體育，重要的不僅是建立合理有效的法律、制度，更重要的是對制度的執行、落實和效果進行監督和評估，建立督導評估體系，從“強制”到“強治”轉變。在實踐過程中，只有通過強治，才能體現法律的強制性，才能使“紙面法律”變為“實踐中的法律”，真正讓法律“長出牙齒”。
3.4 全社會共同努力、齊抓共管
學生體質健康水平持續下降得不到有效遏制，有復雜的社會多方面因素，必須全社會共同努力、形成合力逐步解決。“體質不強，何成棟梁”。青少年學生體質健康問題，不僅是學生個體的問題，而是學生、家庭、學校、政府和社會“五位一體”的群體行為[25]。樹立適應現代社會需求的人才觀與教育觀，不唯分數、升學定優劣，注重青少年的全面健康發展。讓“強健體魄”“每天鍛煉一小時，健康工作五十年，幸福生活一輩子”的口號家喻戶曉;讓“健康第一”“素質教育”的理念成為現實;在“健康中國”行動綱領引導下，讓體育生活方式成為全社會的共同追求。
動員全社會力量，給予青少年更多的體育鍛煉時間、空間和氛圍，徹底改變學校和社會普遍存在的重智育、輕體育，重營養、輕鍛煉，重技能、輕體能的現象，充分認識體育運動對健康的重要性，引導青少年學生參與運動、鼓勵學生追尋“玩”的樂趣，使青少年能玩、會玩、玩得好，從根本上解決青少年體質下降問題。
結束語
黨的第十八屆四中全會公報指出“堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進……，實現科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現代化”等目標[26]。目前我國存在學校體育法律、法規執行不力、落實不到位、缺乏監管、地方性配套體育法規缺失等主要問題。學校體育工作和青少年學生體質問題到了“猛藥去疴、重典治亂”的時期，加強地方性法律、法規建設，形成完整的學校體育法規體系;各級各類學校實施“強制體育”并加強監管，提高遵守法律、落實文件要求的自覺性，實現依法治校;從“強制”到“強治”轉變;全社會共同努力、齊抓共管，提高體育運動對健康重要性的認識及觀念。在“健康中國”大環境下，加大學校體育投入、保障學校體育師資和基本體育場地設施;引導培養學生的體育興趣，促進學生積極參與體育運動等，是遏制青少年體質下降、促進青少年體質健康水平提高的有效途徑。
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