試論我國教育行政體制中的權力分配

試論我國教育行政體制中的權力分配

教育行政體制中的權力分配問題一直是我國教育體制改革中的一個熱點問題。從1958年的第一次權力分配改革到1995年《教育法》的重新劃分，其間時而強調中央集權，時而強調地方分權，一直未能在中央和地方之 間實行合理的科學的職權劃分，出現“一統就死、一放就亂、一亂就收”的惡性循環局面。如何吸取歷史的經 驗教訓，借鑒國外成功的經驗，在新形勢下科學地配置教育行政資源，調動中央和地方雙方的積極性已是教育 體制改革中亟待解決的問題。本文通過歷史的反思以及國外教育行政權力分配模式的比較分析，對我國教育行 政權力分配提出我們的粗淺看法，旨在拋磚引玉，求教于大方之家。

一、建國后我國教育行政權力分配的歷史概觀

建國伊始，我們面臨著建立社會主義教育行政體制的全新任務。根據當時政治經濟體制的要求，教育行政體制在總結歷史傳統和老解放區的經驗，參照五十年代蘇聯的教育行政體制基礎上，建立起了“集中統一、以 條為主”的權力結構模式。規定教學計劃、教學大綱、教材編寫、招生分配、教師資格認定都由中央決定，教育經費實行中央統一財政，三級管理。尤其是1953年全國范圍內開展反對分散主義和地方主義時，提出的“大權獨攬、小權分散、黨委決定、各方去辦”的領導原則更加劇了教育行政領導權的集中統一。這種模式基本符 合了當時生產關系變革和社會發展需要。但它一開始就面臨著如何處理中央與地方、政府與學校的關系問題， 在實踐中容易壓制地方政府及個人、集體的辦學積極性，容易脫離地方經濟及社會發展的實際需要，造成“千人一面，萬人一書”的局面。

1956年，毛澤東在中央政治局擴大會議上作了《論十大關系》的重要講話，指出：“應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力�！备鶕�這一指示精神，中共中央、國務院于1958年8月發布了《關于教育 事業管理權力下放問題的規定》，提出了“今年對教育事業的領導，必須改變過去條條為主的管理體制”，“ 教育部和中央主管部門，應該集中精力研究和貫徹執行中央的教育方針和政策，綜合平衡全國的教育事業發展 規則�！痹诮逃�經費籌措及使用、教材編寫、學校設置等方面地方擁有一定的自主權�！案鞯馗鶕�因地制宜、 因校制宜的原則，可對教育部頒發的指導性教學計劃、教學大綱和通用教材領導學校進行修訂、補充，也可自編教材；過去國務院或教育部頒布的全國通用的教育規章制度，地方可結合當前工作發展情況，因地制宜、因 事制宜地決定存廢、修訂或另行制定�！边@是我國教育行政權力下放的第一次嘗試，對于調動地方辦學的積極性，適應當地經濟及社會發展需要起到了積極的作用。但由于權力下放過快過猛，又缺乏必要的法律、法規和行政規章制度約束、規范，中央的宏觀調控沒落到實處，出現亂定指標、亂下命令、濫用權力的混亂局面，致 使教育質量普遍下降。

1963年，中央根據當時教育管理權限下放后出現的問題，頒布了《關于加強高等學校統一領導，分級管理的決定》，《決定》提出高校實行中央統一領導，中央和省、市、自治區兩級管理的制度。同時，中小學也頒 布了《條例》，收回了地方可以修訂教學計劃、教學大綱和通用教材的權力，加強了條條的領導作用。這次權力分配的調整，事實證明是有成效的，教育事業得到穩步發展，教育質量不斷提高。但也應該看到，這種權力分配形式并未取得實質性進展，基本上又回到了1958年以前的模式，且在某些方面有更加集中統一的趨勢。

“文革”期間，教育領域出現無政府狀態，教育事業遭受嚴重摧殘，撤消了原教育部，成立了軍事管制小 組。學校任意被裁減、搬遷、停止招生，學制縮短，課程改變。推行貧下中農管理學校，大搞“開門辦學”。

粉碎“四人幫”以后，拔亂反正，中央又重申了“統一領導，分級管理”的方針，回到了“文革”前的局 面。隨著我國經濟、政治體制改革，教育行政權限劃分問題重又提出，尤其是近年來要求更加迫切。1985年公 布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中就明確指出：在加強中央宏觀調控的同時，要“把發展基礎教育 的責任交給地方”，要“擴大高等學校的辦學自主權”等設想。1986年4月通過的《中華人民共和國義務教育法 》也明確規定“義務教育事業，在國務院領導下，實行地方負責，分級管理”的原則。1993年中共中央、國務 院發布的《中國教育改革和發展綱要》再一次重申了在教育領域逐步推行簡政放權的基本方針。1995年3月頒布 的《中華人民共和國教育法》，以法律的形式進一步強調“國務院和地方各級人民政府根據分級管理、分工負責的原則，領導和管理教育工作�！薄爸械燃爸械纫韵陆逃�在國務院領導下，由地方人民政府管理�！薄案叩� 教育由國務院和省、自治區、直轄市人民政府管理”的原則。

縱觀四十余年我國教育行政權力分配變遷的歷程，在處理中央與地主的關系時，時而強調中央集權，時而強調地方分權，一直未能在中央和地方之間實行合理的科學的職權劃分，出現“一統就死、一放就亂、一亂就 收”的惡性循環局面。而且四十多年權力分配變遷主要側重于教育教學管理權，在立法、規劃、指導、信息交 流等方面的職能未能受到應有的重視。如何科學地劃分中央和地方的教育行政權限，優化配置教育行政資源， 調動中央和地方雙方的積極性已是教育體制改革中亟待解決的兩難問題。

二、教育行政權力分配類型的比較分析

縱觀世界各國教育行政權力劃分類型，歸納起來大體可分為中央集權型、地方分權型、中央集權與地方分 權相結合型。側重中央集權型的國家如法國、泰國、韓國等；側重地方分權型的國家如美國、加拿大等；實行 中央集權與地方分權相結合的國家如日本、英國等�？偟内厔菔谴髧�、經濟社會發展不平衡的國家實行地方分 權制居多，小國、經濟社會發展比較平衡的國家實行集權制的居多。隨著世界教育改革發展的潮流，原來實行 中央集權制的國家傾向于放權、分權，而原來實行地方分權制的國家則傾向于集中、統一。

教育行政權力分配的集中與分散各有利弊，不能一概而論。中央集權制的長處在于：有利于統一教育的目 的、方針政策，使國家的整體利益得到實現；有利于集中國家的財力、物力，按照國家的某項需要實施重點發 展，保證國家的重點人才需要；有利于國家通過行政干預對教育事業的管理與控制，推動教育事業的改革與發 展；并且有利于保持各地區教育的平衡發展，消除教育機會不均等現象。其弊端在于：一是地方政府和教育行 政機關缺乏自主權，限制了辦學的積極性；二是整齊劃一的目標模式，壓抑人的個性發展，培養出的人才不能 適應當地經濟社會發展需要；三是難于發揮社會、集體、個人的辦學積極性；四是機構臃腫，中間環節過多， 權責界限不明，行政效率較低。

地方分權制的長處在于：有利于調動地方政府辦學的積極性，增加對教育的投入；有利于教育為當地經濟社會發展服務，培養所需的人才；有利于調動社會、集體、個人的辦學積極性和創造性，促進教育事業的不斷 壯大；同時，還有利于建立相對靈活的學校辦學機制，推動教育教學改革，形成特色學校。但也存在不少弊端 ，一是容易造成國家整體上“失控”，國家重點需要的建設人才難以得到保障；二是缺乏統一的發展教育的目 標和標準，教育質量參差不齊，甚至可能擴大教育機會不均等現象；三是國家整體上的協調、控制、評價、督 導等規范化管理難以實施，行政管理能力削弱。如在美國，教育經費來自于各學區的稅款，一些貧困的學區由 于資金短缺而面臨困境。俄亥俄州有44個學區在1977—1978學年開始之前宣布破產。另有大量學區因增加教育 稅款得不到納稅人的支持，被迫把課程削減到最低限度，并取消服務和課外活動，解雇教師，砍掉學前項目。

我國教育行政體制改革的目的是想通過發揚中央集權制和地方分權制的長處，克服二者的短處，走中央與地方相結合的道路。事實上，要實現二者的結合是很困難的事，它有賴于諸多因素的協調與配合。像日本，五 十年代以來逐漸實行集權與分權相結合的體制，但至今可以說仍在不斷改革之中，臨教審的第四號報告書一方 面指出要“推動地方分權”，強調學校的“自主與自律”，但與此同時，其國家集權對整個教育宏觀規劃和指 導卻也毫不放松，我們從其全國性教育立法的不斷出臺和臨教審之類機構對教育改革的權威性指導就可見一斑 。為此，根據我國經濟社會發展的實際情況，構建具有中國特色的教育行政體制才是完善我國教育事業的必由 之路。

三、我國教育行政權力分配基本構想

（一）劃分我國教育行政權限的基本原則

1.與政治、經濟體制改革的要求相適應。黨的十四大報告指出，我國政治體制改革的目標是建設有中國特色的社會主義民主政治。其基本內涵包括堅持人民政權的性質，注重落實和保障人民群眾管理國家、管理各種 社會事務的實質性權利；堅持民主集中制的原則；堅持民主的制度化和法律化。在行政管理體制上要精簡機構 ，下放權力，理順黨政關系，推行國家公務員制度。經濟體制改革的目標是要建立起社會主義市場經濟體制， 建立和完善現代企業制度。根據這些精神，《中國教育改革和發展綱要》指出：“教育體制改革的目標是初步 建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制，達到三個有利于。即有利于 堅持教育的社會主義方向，培養德智體全面發展的建設者和接班人；有利于調動各級政府、全社會和廣大師生 員工的積極性，提高教育質量、科研水平和辦學效益；有利于促進教育更好地為社會主義現代化建設服務�！� 因此，處理教育行政權力分配問題必須以上述思想為指導，才能保證教育行政權力劃分的正確性。

2.與我國的基本國情相適應。我國是一個幅員遼闊，人口眾多，經濟文化發展極不平衡的國家，各地區生產力發展水平、產業結構、人口狀況、民族構成、文化教育基礎和對教育發展的需求參差不齊，因此，確定我 國教育行政權限劃分的立足點應該是“照顧差異，共同發展”。根據前述教育行政權力根本類型的比較分析， 我國應以分權型為主導模式。但我國的國家結構形式是集中單一型，教育行政體制必須與之相適應，尤其是我 國長期受大一統思想的影響，以及地方行政官員素質不高，過多的分權實際上會造成中央無權，地方濫用權的 后果。為此，適當的中央集權也是應該的、合理的。目前看來，我們主張先以“分權型的集權制”逐步過渡到 “集權型的分權制”，最后形成“以法律為基礎的分權制”形式。

3.與教育自身發展的客觀規律相適應。教育的事業是關于未來的事業，它關系到國家的前途命運和未來的發展。但它投資大，見效慢。尤其是生產力發展水平不高的國家，經濟增長主要是依靠勞動力的增加而不是依 靠科學技術，教育的重要性就得不到應有的重視，出現前些年“一工交、二財貿、所剩無幾給文教”的局面。 為此，在一片簡政放權的呼聲中，最關鍵的問題就是要加強教育立法，用規范的、系統的、嚴密的法律條文明 確各級行政部門的權力和責任，以法治教，以法促教。否則，教育行政權限劃分又會出現“放——亂——收” 的局面，造成對教育事業的嚴重損害。

（二）我國教育行政權力分配之基本構想

教育行政權力是教育行政機關依靠特定的強制性手段，為有效執行國家教育方針，依據憲法有關教育條款對各級各類教育事業進行管理的一種能力。主要包括教育政策，法規制定權，教育規劃權，學校設置權，教育 教學管理權，人事管理權，教育經費籌措及使用權，教育督導權，教育咨詢、研究權等。教育行政權力分配有 兩個基本維度必須考慮：一是權力類型，即哪些權屬于中央控制，哪些權屬于地方掌握；二是使用權限的程度 ，即中央和地方在多大程度上使用這種權力。根據以上的討論，我們提出教育行政權力分配如下構想：
1.教育政策、法規制定權。根據我國行政組織法規定，教育政策法規可由全國人大、黨中央、國務院、國 家教委以及省級和計劃單列市的人大、政府和教育行政部門制定。重要的、影響大的、涉及全國教育事務的教 育政策、法規當然由中央部門制定，涉及地方教育事業的由地方制定，但不得與中央的政策法規相抵觸，同時 ，中央也不要越俎代皰，事無巨細橫加干涉。但必須指出，教育政策、法規的制定主要是中央部門的任務，像 日本上至教育基本法，下至課堂規則都由中央部門制定。在我國，雖大可不必效仿日本，但中央可制定一些指 導性的政策，引導規范地方作出與中央基本一致的決策。

2.教育規劃權。教育規劃涉及一定時期教育事業發展的重點、規模、速度和步驟等，包括遠景、中景、近 景，以及宏觀、中觀、微觀等方面。中央的教育規劃主要是遠景、中景和宏觀、中觀層次的規劃；地方的教育 規劃則傾向于近景和微觀層次的方面。但都必須和當時的經濟及社會發展要求相一致，地方教育規劃還必須為 當地的經濟及社區發展服務。總的看來，教育規劃權主要在中央，因為教育的事業是未來的事業，關系著國家 的前途和命運，世界各國的成功經驗也表明了這一點。

3.學校設置權�！督逃�法》第十七條規定：“國家建立科學的學制系統。學制系統內的學校和其他教育機構的設置、教育形式、修業年限、招生對象、培養目標等，由國務院或者由國務院授權教育行政部門規定。” 根據上述原則，頒發國家學歷證書的高等學校設置審批權由中央掌握，中小學的設置權以及非學歷教育由地方 政府或教育行政部門掌握。但應該看到，為了適應地方經濟社會發展需要，地方高校的設置審批權，隨著時機 的成熟，也應該下放到地方。

4.教育教學管理權。這基本上屬于教育內的專業事務，應主要由地方和學校負責。學校根據國家頒發的基本學制、課程標準以及學生質量標準，確定招生規模，選編教學用書，擬訂進度計劃。畢業生的升學與就業主 要由畢業生自己決定，學校給以指導與溝通。

5.人事管理權。學校教師與教育行政人員基本屬于國家公務員系列，因此，應首先符合公務員標準。其次 ，中央應確定基本任職資格標準，地方可根據當地的經濟社會發展狀況適當調整其任職要求，但不得低于中央 規定的基本標準。教職工的聘用一般應由學校自行決定。

6.教育經費的籌措和使用權。必須打破國家全部包下來的作法，中央在不斷增加國撥經費的同時，允許地方通過一定途徑，擴大教育經費來源。如地方除開征教育費附加之外，還可以開征其他用于教育的附加費（如 高消費稅），實行教育的分稅制，從而逐步增大地方教育投入的比例，力爭達到20—30%，這是分權的基礎和保 障。所有的教育經費實行財政包干，由地方統籌安排。同時，按照國際做法，中央建立教育經費撥款和援助制 度，通過政策傾斜平衡各地區間的差距，否則權力的下放可能導致地區之間更大的懸殊。

7.教育督導權。這是中央教育行政權力的重要內容之一。應該建立有中國特色的教育評價、督導制度，層層檢查、指導，保證教育事業發展的正確性。過去我們不重視，導致一些地區拖欠教師工資和違背黨的教育方 針政策的傾向出現

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8.教育咨詢研究權。這也是中央教育行政權力的重要內容之一。組建教育咨詢委員會，建立教育研究機構，收集教育信息，開展教育研究活動都必須由中央一級教育部門統籌部署。典型的教育分權制國家，如美國， 中央教育行政權力的三大內容之一就是為地方提供教育信息咨詢服務，并組織教育科學研究。我國中央一級的 教育咨詢研究還要指導地方一級的教育咨詢研究，形成一個網絡，使教育決策更加科學化和民主化。

總之，我國教育行政權力的科學分配，要從有利于教育事業的發展，有利于調動中央和地方的積極性出發 ，借鑒世界各國的成功經驗，權衡幾種教育行政權力劃分類型之利弊，結合我國政治、經濟體制改革的實際情 況以及教育自身發展的客觀規律，逐步放權，合理配置，依法治教，使我國教育行政體制逐步完善。

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