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校長權力：過大？太小？
——名校長與博士生的對話 對話雙方 正方：李政北京師范大學教育學院2003級博士研究生 郭凱北京師范大學教育政策與法律研究所2003級博士研究生 楊海燕北京師范大學教育管理學院2003級博士研究生 鮑傳友北京師范大學教育學院2003級博士研究生 反方：范剛北大附中云南實驗學校校長 葉翠微浙江杭州二中校長 胡玉倩東北育才學校副校長 王晉堂北京一中原校長 雙方觀點 正方認為：在校長負責制下，現在的校長權力過大。 反方認為：在校長負責制下，校長權力太小。 【記者旁白】 4月19日，星期一，在北京師范大學教育管理學院的一間會議室里，由本報《現代校長》周刊和北師大“教育·經濟·管理博士論壇”共同舉辦的“聚焦校長權力——名校長與博士生的對話”正在進行。來自云南、浙江、遼寧、北京的四位著名中學校長與北師大四位博士生相對而坐，已然拉開了辯論的架勢。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，政府管理學校的職能開始轉變，社會對學校管理的參與度逐步增加，這一切使學校集中了越來越多的權力，而作為權力中心的校長，其權力過大還是過小的問題便成了當前學校管理轉型過程中的熱點話題。當作為本次對話主持人的博士論壇秘書長張天雪將辯題亮出，會場仿佛驟然升溫，一方是博士生，一方是名校長；一方從理論闡述，一方用實踐辨析，引得前來助陣的專家學者和在校生時而頷首，時而凝思。 也許，這不是一場嚴格意義上的辯論，我們舉辦這次對話的目的也不在于辯出誰勝誰負，而是希圖通過這樣一種理論與實踐對接的生動形式，共同尋求一條真正將校長權力與其職責相匹配的途徑，以進一步促進學校發展和教育管理改革。 【現場實錄】 第一回合 正方：校長行使的權力超出了制度規定或授予的權力 反方：校長的權力是非常有限的 李政：我首先表達對校長們的敬意。出于辯論的需要，我將采取一種比較極端的態度，從理論角度探討校長的權力在現有制度安排下是必然趨向過大的。 從現狀來看，我們說校長權力過大，某種意義上說的是校長的實然權力大于當前的應然權力，也就是說校長行使的權力超出了制度規定或授予的權力。 這樣說的原因有三：一是校長雖由政府任命，是教育行政權力體系中的一個制度安排，行使著一定的行政權，但校長作為相對獨立的事業機構——學校的行政負責人，處于教育行政權力體系的邊緣，在很大程度上與教育行政部門內的一級權力角色有著本質的不同，校長行使的學校行政權力有著更多的復雜性、模糊性，上一級行政權力并不清楚校長的權力，也對校長權力的行使缺乏明確的判斷標準，所以就談不上有效的監督。二是校長作為學校行政工作的全面負責人，其工作實質是代表學校的舉辦者——國家管理學校，他與國家(具體代表國家舉辦者利益的是教育行政部門)之間構成了一種委托—代理關系。校長作為教育行政部門的代表，其行使的權力來自于委托，應該受到委托者的監督。但委托—代理關系中最大的問題就是委托者與代理者之間存在嚴重的信息不對稱，委托者無法有效地監督代理者的行為，無法掌握代理者是否按照委托者的意愿和利益在行使權力。其三，由于學校法律地位的特殊性，校長權力有很大部分來自于法律的賦權，而不僅僅是上級教育行政部門的授權，這使校長權力在教育行政權力體系中處于一種既可監督又不可監督的地位。 范剛：我要說現在我們校長的權力是非常有限的。作為校長，都有自己的教育追求和辦學理想。要想實現理想，達成目標，他在學校中必須具備一些條件，也就是必須有一定的權力。我想應該包括這么幾個權力：一是用人權。大家知道，在現行體制下，公辦學校校長由教育局任命，副校長、包括我們中層的管理人員都要通過教育局任命。盡管在學校的民主管理過程中，已經開始公開化的競爭上崗，但最后的結果還是要由教育局局長簽字的。所以在用人方面，校長的權力可以說是非常有限的。第二是財權。我們公辦學校花的每一分錢，包括校長出差，都要向教育局打報告，申請批下來了，你才可以去，否則回來后機票要自己掏腰包的；教師工資也由教育局統一劃撥。很明顯，校長對財權的掌控微乎其微。第三是課程權。在現有體制下，我國的課程已經固定下來了，小學是20多節課，初中31節，高中34節左右。我們是5天授課制，大家算一下，給校長留有余地的課程每天不超過兩個小時。如此看來，為我們實現自己的想法所搭建的課程平臺幾乎是沒有的。這么一看，無論是用人權、財權，還是課程的規劃權，校長的權力大在哪里呢？ 李政：范校長說，校長的權力是有限的。這是肯定的，應然權力本身就是有限的，憲法給予任何人的權力都是有限的。但是有限權力如果使用不當的話，也會造成無窮大的后果。我覺得，在制度安排上，對有限權力的監督是不夠的。 葉翠微：問題的核心是權力的邊界問題，也就是說，我們的權力怎樣在國家意志和社會不同團體的利益主體之間找到平衡？我的體會是，凡是已經授權了就盡量做到權責對應，有權有責；沒有授權的則要慎之又慎。 第二回合 正方：當前制度安排中，對校長權力缺乏有效監督，導致校長權力過大 反方：從校內到校外，都開始構建一個日趨完備的監督體系 李政：在學校內部權力體系當中，校長權力缺乏有效監督。由于長期的計劃經濟體制的影響，學校內部的權力體系安排秉承了教育行政權力的層級制安排，校長權力處于學校權力體系的最頂端，學校內部的其他行政權力來自于校長的授權，而并不是來自于教育行政權力的授權，也就是說校長一人是正統的行政權力，是行政角色，而其他行政權力是相對于學校內部而言的行政權力，并不是真正的行政權力。這樣的一種學校內部行政權力體系，導致校長權力處于無權力可監督的至高無上的地位，其他下級行政權力不能監督校長權力。 在學校與社會的權力交換體系中，校長權力同樣缺乏有效監督。隨著市場經濟體制的完善，社會越來越多地參與學校事務，學校也越來越獨立地與社會進行著各種利益交換，市場在學校與社會的資源交換與配置中所起的作用也越來越突出。學校作為教育利益和教育資源的集中地，它以教育利益和教育資源與社會進行著各種各樣的利益和資源的交換，包括政治、文化、經濟等利益和資源，形成了非常復雜的權力交換體系。在這樣一個權力交換體系中，校長作為學校的代言人，作為權力的代行者，與社會各方也進行著各種各樣的權力交換。由于制度上未對這種權力交換體系進行明確的規定，很多交換是一種個人代行的權力對個人代行權力的交換，校長在這種權力交換體系中的行為更多的是個人性質、私人性質或是小集團性質，而并不一定是代表或維護學校利益的交換，并不一定是代表或維護舉辦者利益的交換。由于這種交換的非公開性、非制度性等特點，交換本身還缺少正式的制度安排，更缺少對參加交換的權力的監督安排，從而使得校長權力在其中缺少監督，更缺少有效的監督。 葉翠微：我覺得首先應該對權力進行邏輯的辨析。如果權力代表的是正義，代表的是效益，代表的是目的，也就是為國家利益和民族利益，那么這個權力是“大”好還是“小”好？我想這是值得思考的。第二，校長作為學校全面的組織者，究竟有些什么樣的權力？曾有教育行政部門的領導講，實行校長負責制以后，校長應該有五個權：機構設置權，人事管理權，經費使用權，教育教學管理權，校舍校產管理權。針對這五個權力，我們的老師、學生、家長、社會怎么看，這是問題的核心。 我理解，校長的權力是在監督日趨完備，邊界日趨明確，制衡日趨強化的背景下來推進學校工作的。現在一批重點中學包括民辦學校和國有民辦學校，在學校內部的權力結構設計過程中，開始打破科層結構，實行一種扁平結構，這種扁平結構的核心點就是要使管理者能夠直接面對學生。因此從校內的純制度設計的層面來看，我認為，黨組織很好地起到了監督作用；第二個就是我們的職代會，學校重大的人、財、物、事必須經過職代會表決；另外，我們目前正在打通第三通道，請一部分家長代表、學生代表成立學生和學生家長委員會，每當學校有大的人、財、物、事需要研究的時候，就會從這個委員會中抽取5位學生和家長代表參與我們行政會的研究。從這個制度層面的效率來看，組織層面的設計也正在打破科層制結構。從制度層面的安排來看，我們有校長和黨支部委員的聯席會制度，有教師職代會一年一度對校長任職的述職評議，有我們的每一學期重大的學校財務、基建、招標以及進人等方方面面問題的校務公開。因此我感覺我們在校內的制度設計應該是日趨理性的。 從校外來看，教育行政部門在管理上更加理性。拿杭州來說，上級教育行政部門對校長的任命有一套比較規范的程序，建立了一年一度對校長德、能、勤、績、廉方面進行考察的制度。因此我感覺行政主體對校長權力的監控是一種強勢監控。另外，輿論特別是地方媒體的介入，形成了對校長權力有形無形的監督。第三，家長和社區對學校綜合辦學水平的評估，比如杭州推出“人民滿意的學校”的評選活動，就是把對學校的評議權直接還給家長和社區的一個實例。在權力的監督問題上，從校內到校外，都開始構建一個日趨完備的體系。所以說，校長的權力是有監督的。 楊海燕：我不同意葉校長所講“校長的權力是有監督的”。在我國現行的教育管理體制下，校長的權力缺乏監督，因此在一定程度上造成校長權力過大和某種程度的權力濫用。監督這個詞本身就包含著監察、督導和調整之意。剛才葉校長說，現在校長權力已經被監督了。監督方是誰呢？我們看到，他說，監督來自于學生、家長，來自于社會以及媒體，這樣的監督實際上是沒有力量的，只能說起到了一定的社會輿論的作用，引發更多人對校長權力的思考。要真正起到監督作用，就需要監督機構有足夠的權力來對校長的權力進行調整和督導，包括以下的機構和部門：首先教育行政部門應該具有對校長權力進行監督的重要職責；學校的黨支部也應該有一定的監督職責；然后是教師代表、工會，之后是學生、家長和社會各界。縱觀所有這些在目前情況下起監督作用的機構和團體，我們發現其中除了教育行政部門之外，其他的監督力量都沒有得到來自于法律上的授權，也就是他們的監督是沒有權力的。唯一有權力的機構教育行政部門，其監督力量和監督效果又如何呢？我們知道，在現行教育體制下，存在著一個非常嚴峻的問題，那就是教育行政主管部門與校長之間是信息失衡的，學校的實際情況并沒有完全真實地匯報到教育行政部門。由于信息反饋不及時、不真實，就導致教育主管部門實際上沒有很好地實施對學校權力的監督。所以我們還是回歸到我方論點，校長權力在目前的情況下，還沒有很好的監督機制，因此導致校長權力過大。 葉翠微：說到權力的制衡問題，我以為我們目前面臨著三種對權力的制衡：一是以權力制衡權力，也就是教育行政主管部門對校長的權力制衡，這是一種強勢，是有效的；第二，以權利制衡權力，真正地將教師的知情權、參與權、表決權得以實現，比如我們的職代會就發揮著這樣的職能；三是以制度制衡權力，我們在進行制度設計的時候，很注意一些敏感問題的處理，比如剛才兩位博士講到的教師的職稱評定問題，我可以負責任地說，在這個問題上，我們有嚴格的組織程序，并不是校長一人說了算的。財政、招生等問題，也是越來越透明。 李政：葉校長說，學校是有監督的。這我承認，但缺乏有效的監督，缺乏有效的監督才導致腐敗。葉校長提到，內部權力有一個結構設計，雖然打破科層制，變成扁平的，但是我們要看到，這種減少層級變成扁平，沒有改變行政權力的本質，它對于其他的組織，如教師的學術組織、學生的民團組織一樣是處于強勢，其實學校內部權力的制衡，應該不是行政權力內部的分配，而在于培養、扶植教師的權力、教師組織的權力和學生、家長組織的權力。在這些根本問題沒有解決的情況下，行政權力一樣是缺乏有效監督的。 第三回合 正方：校長權力擴張需要警惕 反方：有些權力其實我們不想要 郭凱：總的來看，校長權力擴張很可能會帶來以下不良后果：一是校長權力的擴張與其運行方式的靈活相結合，極易造成對學校內部被管理者權利的侵害；二是校長權力的擴張往往得不到及時和有效的監督，得不到有效的控制，易于造成校長專制，同時為權力腐敗提供了滋生的土壤。因此對校長權力的擴張，我們應該保持一種警惕的態度。權力常常是與利益聯系在一起的。如果校長擁有的這種公權不能受到有效制約與平衡，這種權力極有可能成為校長謀取私利的手段。因此防止權力濫用就必須對權力的行使進行制約與監督。 范剛：由于我們現行的教育管理體制發展尚不成熟，不能為校長提供一定的支持，因此校長有的時候是不敢要這個權力的，這也從另外一個角度說明校長的權力是非常小的。我們呼喚把權力給我們，但同時又不敢要這個權力，因此我們就要在必須和可能之間尋找一個黃金分割點。 胡玉倩：我們國家正處在從計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的時期，沒有任何時候，社會對教育重視到這個程度。對于我們這些名校，就必須思考校長的權力價值論，我們拿著這個權力到底做什么？有人說，校長既要做一個企業家，又要做一個社會活動家，同時他還必須得是一個教育家。剛才楊博士說，校長的管理權過大，我不這么認為。我們現在提出，按經濟規律運作、按教育規律辦事，在市場經濟尚不成熟、教育投入嚴重不足的情況下，用國家最少的投入來實現最優的教育產出，被許多校長視作自己的責任。如果國家的教育投入能夠滿足學生對于教育資源的需求，我相信多數校長并不想要那么大的權力，我們更愿意做的是在校內實實在在搞我們的教育改革。所謂當企業家、當社會活動家，是我們窮國辦大教育的一種無奈選擇。 楊海燕：胡校長，您剛才說，學校應該在市場規律下運作，在教育規律下辦學，那么我們的疑問是，市場規律追求的是效率、效益，追求的是商品化、自由選擇，它的最終目標是通過市場規律即優勝劣汰來淘汰一些學校，使另一些學校辦得更好，從而也使學生有了一定的選擇權；而教育是追求民主和平等的。又要追求效益，又要追求民主，又要追求一部分學校可以選擇學生，又要追求給所有的學生平等的機會，這兩種思想真的能夠協調嗎？如果能，您認為應該怎樣協調？ 范剛：我來回答這個問題。這里邊有一個市場規律和教育規律相結合的問題，我們覺得在結合過程中，應該以教育規律為主；對于市場規律中所追求的效益，不僅僅是指經濟效益，在課堂中我們也提倡教學的效益，追求課堂教學45分鐘的效益最大化，這與市場規律是相符的。 【總結陳述】 正方 鮑傳友：為什么要談限制校長權力？市場追求效益，教育追求公平。從學校的性質來講，它畢竟不同于政府的行政單位，也不同于市場，它有自己更多的目標。作為企業，更加強調有效的科層制管理。我國實行校長負責制，主要是從提高管理效益的角度出發，現在的問題是，效率怎樣體現？學校除了追求效益，最重要的還要追求公平，從這個角度看，校長的權力是應該限制的。第二，從公共選擇理論來講，校長的權力不管是什么樣的權力，都是一種追求利益的體現，權力的本質是一種利益。只要監督不力，就必然會導致對權力的追逐，導致現實中校長權力的擴大。 郭凱：我國有關法規對校長的權力沒有直接做明確具體的規定，只是在《中華人民共和國教育法》第30條第2款籠統地規定了“學校的教學及其他行政管理，由校長負責”；第28條規定了學校及其他教育機構可以行使九個方面的權利；1991年6月頒行的《全國中小學校長任職條件和崗位要求(試行)》規定了中小學校長四個方面的主要職責。盡管上述法律和文件對校長的權力有了一些規定，但校長的每一項權力的具體范圍并未明晰。可以說正是因為國家對校長的權力沒有明確的邊界，一方面導致了校長在實踐中權力偏大，另一方面導致教育行政部門對本屬校長的權力的隨意干預。因此對校長的權力做出明確的規定已經刻不容緩。 監督校長權力的行使更多地要借助于法律。首先，在法律上明確地規定校長的權力具體范圍及其行使權力的方式和程序。其次，明確違法行使權力應該承擔的法律責任。再次，建立有效的司法介入機制和完善的司法救濟途徑。 反方 王晉堂：我在1998年寫過一篇文章《三個解放，素質教育才有希望》。我說的三個解放是：解放學生，解放教師，解放校長。因為校長被條條框框束縛著。當時我認為一個校長他只應該受兩個制約：一是受黨紀國法的制約，二是按社會主義的教育方針辦學。如果這兩條把住了，校長就應該有辦學自主權。事實上卻不是這樣，比如課程，我們不能選擇，教材我們也不能選擇。在這種情況下，校長的權力就很可憐了。說人、財、物、事你都可以指揮，不對，比如用人權，我最頭疼的就是這個。 不能說校長權力沒有得到有效監督，只能說還不完善，但目前越來越完善了。說到校長素質，在哪個圈子里，都有個別素質不高的人，我接觸到的校長，多數都是勤勤懇懇、兢兢業業的。 范剛：剛才幾位博士談到實然權力和應然權力問題，我想闡述這樣一些想法：無論是名校還是薄弱學校，學校無疑是教育人的，那么就應該賦予校長最大的教育人的權力。要想使學校能夠很好地完成教育人的職責和義務，就必須要保證校長在課程設置等方面的權力，而在我們所有的中小學中，校長都沒有這樣的權力。在最核心的環節沒有權力，校長的權力當然是小的。 【專家點評】 高洪源(北京師范大學教育學院教育管理學系主任、教授)：關于校長權力大小的問題，我想應該放在一個復雜的大背景中去思考，離開了具體環境很難說清楚。因為我們處在社會轉型時期，這個時候我們既要追求公平又要追求效率。在過去的體制下，確實是對校長的權力限制得太厲害了，所以死水一潭，學校的發展，很多都聽命于上級，如此看，應該放權；但是也有不同的觀點，認為放權后可能會出現另外一種情況，不放權是等死，放了權可能是找死。怎么辦呢？需要我們在這個動態的平衡中間找到一個點。
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