民辦中小學：問題與對策
<!--StartFragment-->民辦中小學：問題與對策 王定華 國家教委基礎教育司 近年來，我國民辦普通中小學教育迅速發展，從以前幾乎一片空白變成了教育上的一個熱點。本文就我國 民辦普通中小學教育的一些基本問題，結合筆者從事這方面管理工作的實際，談談個人的認識。 一、民辦中小學的現狀。 （一）民辦教育的發展符合國家和社會的要求。 我國處于社會主義初級階段，承擔著世界最大規模的教育任務。市場經濟體制的建立，使我國經濟飛速發 展，人民生活水平迅速提高，同時一部分人先富起來了。這一國情要求改變過去由政府包攬的辦學體制，逐步 建立起以政府辦學為主、社會各界共同辦學的新體制，以適應社會對教育的多種需求。在這種形勢下，近年來 我國民辦教育發展很快，１９９６—１９９７學年我國有民辦中小學２９２０所。其中，小學１４５３所，中 學１４６７所。但是，與實際需要及中小學總數相比，民辦中小學教育還顯得十分薄弱。目前民辦中小學僅占 全國中小學總數（７２．７５萬所）的０．４％；在民辦中小學就讀的學生８４．８萬人，也只占全國中小學 生總數（１９４３２．２萬人）的０．４％。就全國而言，目前民辦學校不是太多了，而是還不能滿足社會需 要，尚待適度發展。 對于依法舉辦的民辦學校，政府一直是提倡和支持的。我國《憲法》規定：“國家鼓勵集體經濟組織、國 家企事業組織和其他社會力量依照法律舉辦各種教育事業。”黨的十四大提出“鼓勵多渠道、多形式社會集資 辦學和民間辦學”。《中國教育改革和發展綱要》提出：“國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓 勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針。”１９９４年黨中央、國務院召開的全國教育工作會議重申了對 于民辦教育的這十六字方針。１９９５年頒布的《中華人民共和國教育法》規定：“國家鼓勵企業事業組織、 社會團體、其他社會組織及公民個人依法舉辦學校及其他教育機構。”國家教委１９９６年印發的《全國教育 事業“九五”計劃和２０１０年發展規劃》預計：“到２０１０年，基本形成以政府辦學為主，社會各界共同 參與的辦學體制及公立學校和民辦學校共同發展的格局。”１９９７年國家教委在《關于規范義務教育階段辦 學行為的若干原則意見》中提出：“要采取有力措施，有計劃地辦好一批民辦中小學，以滿足社會擇校的需求 。”目前，國家正加緊制定《社會力量辦學條例》和《民辦教育法》，旨在對社會力量辦學包括民辦中小學教 育予以鼓勵支持，保障其合法權益，并加以規范和引導。全國很多地方對民辦中小學校也采取了這樣那樣的鼓 勵措施。例如，上海市教委提出要在辦學資格上保證民辦學校與公立學校具有平等的法律地位，在招生、評優 、學籍管理、參加會議、參閱文件、教學活動、師資培訓、黨團建設、社團組織等方面與公立學校一視同仁。 民辦中小學教育的發展，有利于調動社會團體和公民個人辦學的積極性，增加教育投入。１９９６年沈陽 市小學升初中人數純增１萬多人，按需要應建１０所學校，每所需投入１千萬元，共需１億元。但市財政拿不 出這些錢，而當年民辦中小學基建投入達１億元，在全市５７所民辦學校就讀的學生達到１萬多人。可見，民 辦學校客觀上減輕了財政負擔，分擔了公立學校的生源壓力，對當地“普九”工作起到了一定的促進作用。民 間舉辦普通中小學打破了長期以來政府包辦教育的格局，滿足了社會不同家庭對教育的多方面需求。可以說， 民辦中小學教育已成為我國基礎教育事業的一個有機組成部分，它所形成的辦學特點和辦學機制，為深化教育 改革提供了新的思路。 （二）多數民辦學校重視德育工作。 多數地方的民辦中小學重視貫徹國家的教育方針，尤其重視德育。它們除重視思想品德課教學外，一般都 設立有比較健全的團隊組織，經常開展生動活潑、健康有益的活動。例如，通過每周規范化的升旗儀式，進行 愛國主義教育；通過向“希望工程”捐款，培養勤儉節約的精神、團結友愛的思想；通過組織軍訓，教學生自 己的事自己做，并培養團結緊張、嚴肅活潑的作風。沈陽博文小學依據《小學管理規程》提出“三全”，即全 面貫徹方針，全面提高素質，面向全體學生；同時注重教會學生如何“做人”：寄宿不寄生，獨生又獨立，成 才更成人。有的學校給每班一畝勞動實驗田，要求學生自己耕種，樹立勞動觀點，鍛煉勞動能力。有的學校還 注意對教師進行思想工作，通過學校黨支部與上級黨組織保持密切聯系，及時傳達黨的文件，要求教師滿腔熱 情地關心學生，決不允許以任何理由體罰學生。 （三）各地對民辦教育逐步加強了管理。 首先，各地逐漸嚴格了對民辦中小學的審批，明確規定民辦中小學應具備必要的校舍及教學設施、穩定的 經費來源、合格的教師隊伍等辦學條件。對于依照國家法律和一定程序成立的民辦學校，政府在征地、稅收等 多方面給予充分的優惠和大力的扶持。其次，各地逐步建立了民辦中小學管理機構，聘用專職人員，在有關業 務處室的指導下，開展民辦中小學的協調、聯絡及日常管理工作。第三，對民辦學校進行督導評估，根據普及 九年義務教育評估驗收的辦法，結合當地民辦中小學的實際，對學校管理、教師隊伍、辦學條件、教育教學、 財務管理等，進行了全面評估檢查。現在，很多地方還遵照１９９６年國家教委《關于加強社會力量辦學管理 工作的通知》，建立了辦學許可證制度。每年根據規章對民辦學校的辦學許可證進行一次檢查，對于背離教育 方針及教育行政部門要求的學校，不再頒發新的許可證，停止其招生。第四，結合工作需要，北京、上海、黑 龍江、山西、四川以及廣州、濟南、福州、青島、哈爾濱等地積極研究問題，探索民辦教育規律，不失時機地 推出本地民辦教育的管理條例。第五，定期舉辦由教育行政部門和全體民辦中小學校長參加的工作會議或研討 班，學習法規，研究文件；總結經驗，交流信息；發現問題，及時整改。 綜上所述，我國民辦學校是在政府管理和支持下運轉的，多數民辦中小學能夠堅持正確的方向，是社會主 義教育的有機組成部分。在民辦學校工作的廣大教師也是辛勤的園丁。但是，民辦中小學也存在一些問題，例 如一些民辦學校的招生廣告帶有自吹之詞或商業氣息：某市對民辦中小學評估結果尚未揭曉，就有學校打出“ 評估驗收全市第一”的招牌；一些學校開“空頭支票”，許諾孩子將達到這樣那樣過高的發展指標。還有的學 校以組織中小學生出國“留學”為招牌，招徠生源。 二、關于民辦中小學的經濟問題。 （一）不以營利為目的。 《教育法》第二十五條明確規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”李嵐 清同志也明確指示：“教育事業歷來都不能以營利為目的，對那些以辦教育為名而牟取高利者尤不能容忍。” 國家教委《關于民辦學校向社會籌集資金問題的通知》中規定：學校不得以營利為目的，也不得通過辦學為企 業或其他部門集資或變相集資；民辦學校依法收取的教育費用和收集的資金應當全部用于學校的建設和發展。 對此，有的同志認為，在社會主義初級階段，人的思想不可能達到大公無私的境界，待學校達到預定的規模后 ，國家應允許投資人謀求一定的回報，即允許辦學人適當賺點錢，不然就沒積極性了。筆者認為，不以營利為 目的并不是不可以有盈余，關鍵是這些盈余不能以紅利的形式分配給辦學出資人，而應用于改善辦學條件。就 是說，出資人不能只圖賺錢，如果說有所圖的話，那就是，辦學提高了個人及企業的知名度和信譽，有助于他 們在別的方面營利。事實上，創辦民辦學校的企業家更注重的是塑造企業形象，辦學成功后，企業所獲得的知 名度，往往是廣告無法比擬的。辦學出資人的意圖多在于以企養教，以企促教，最終達到企教并舉。目前，一 些地方的民辦學校收費偏高，中等收入家庭難以問津，學校自身發展亦受到影響。以后這些學校應設法壓低收 費，面向更廣泛的少年兒童，從而獲得持久發展的生命力。 （二）關于儲備金問題。 近幾年，在一些地方出現了少數靠收取高額學費或高額儲備金運轉的民辦中小學校。這類學校一般是由企 業參與辦學，企業代表是學校董事會的主要成員，學校的資金管理和運作一般按企業經營方式運行。招生時， 由學校與家長簽訂教育儲備金合同。據了解，這類民辦學校在收取１０萬元至３０萬元的儲備金后，用于辦學 的只是儲備金的部分利息或本金的一定比例。這類學校是否利用儲備金營利，需要深入調查和審計。另外，萬 一學校因故停辦，辦學者很難一下子退還巨額本金，從而影響社會穩定。高額收費或收取高額儲備金的唯一依 據是“按辦學成本收費”，而“辦學成本”在不同條件的學校中有不同的計算口徑和折舊方法，如何核定，需 要研究。目前，在堅持學校教育不能以營利為目的的前提下，可在現有學校的范圍內繼續試驗，不宜擴大。已 建立教育儲備金的，要加強管理，妥善使用。 （三）關于校產歸屬問題。 有的同志認為，誰投資，誰受益，學校的資產應歸投資人所有，校產不應改變教育的性質，但投資人可以 轉讓給親友繼續辦教育，如果政府在學校征地等方面給予了優惠，那么政府也是投資人，對校產可以有一定的 支配權。也有的同志認為，無論誰，對教育的投入都不能要求回報，一旦學校停辦，所有校產一律交公。筆者 認為，學校教育具有公益性，不是投資方式，必須符合國家和社會的公共利益。民辦學校財產具有獨立性，無 論舉辦人出多少錢辦學，一旦學校設立，學校財產與個人資產分離，創辦者或辦學者不得隨意抽回或處置。在 學校存續期間，校產歸學校所有，學校依法享有管理權、使用權，但不得轉讓或用于擔保。如果學校停辦，需 依法進行財產清算。由于學校資金及財產來源復雜，清算工作應由民辦學校校董會、教育行政部門、財務、審 計部門聯合參加，逐步清理。原則上可返還投資人所投入的資產，以體現國家對投資辦學的鼓勵，增值部分交 由當地教育行政部門接管，繼續用于教育事業。 三、關于民辦學校校長、師資和教育教學問題。 民辦學校是法人，校董會是決策機構而不是另一個法人，法人代表可以是校長也可以是董事長。校長可在 校董會的領導下，獨立行使職權，全面負責學校的行政及教育教學工作，包括教師聘用、教學改革、日常管理 等，但學校的工資來源、教師編制、后勤保障等方面的事宜，校長一人恐難勝任，必須有校董會的參與。個別 人認為，誰出錢誰就是老板，校長和教師一樣，都是打工的，重要事情就是出資人說了算。這種觀點是錯誤的 。還有，董事長及其家庭成員干預校長工作的事在一些學校存在，而他們一般并不熟悉教學和管理。這種家族 式的管理對學校的發展是不利的。 民辦學校教師來源復雜、情況各異，公立學校教師常有無序進入或離開民辦學校的現象，造成一定的問題 。在民辦學校，校方與教師之間缺乏合法協議，學校、教師的權利和義務沒有書面規定；教師們很少有“主人 翁”感，反倒像是“打工仔”；有的學校對教師的待遇承諾得多，落實得少，如醫療保險多未兌現。為解除民 辦學校教師的后顧之憂，沈陽、武漢、溫州等地成立了教師交流中心，對于本人愿意、所在公立學校同意、民 辦學校接納的原公立學校教師，“交流中心”可以存放其檔案，并可連續計算工齡，參加職稱評定：另可存放 愿去民辦學校工作的應屆大學畢業生檔案，承認其教師資格，受到廣泛歡迎。但就全國來說，民辦學校的師資 來源渠道仍然不暢，常常依靠聘用公立學校退休教師來支撐。從外地招聘的教師，其公職身份、戶口關系、職 稱評定較難辦理。 質量是民辦學校的生命。全國多數民辦學校堅持執行國家的課程計劃，非常注重教學質量。它們首先按國 家的課程計劃，開齊、開足規定科目，然后利用師資及寄宿優勢加強特色課程，如外語、計算機、活動課程， 有的學校還增開藝術、武術。由于班額一般較小，教師便于因材施教，加強個別輔導。武漢高龍學校、沈陽博 文學校以教育專家為旗子、特級教師為龍頭、中年教師為骨干、青年教師為主體，積極開展教學研究，努力實 施素質教育。但是，某些民辦中小學不切實際地強化教學，有的按考試成績分快慢班，有的按學生的學習成績 給班主任和任課教師發獎金。可以說，學生課業負擔過重的問題，在民辦中小學一定程度地存在著。 四、關于依托公立學校辦“民辦學校”的問題。 近兩年來，一些大中城市依托公立學校的“民辦學校”多了起來，引起人們廣泛的關注。依托公立學校辦 民辦學校，主要出于兩種考慮：一是緩解擇校的壓力；二是籌措一些辦學經費。依托型的民辦學校情況不一， 比較普遍的情況如下： 從管理方式上看，依托型“民辦學校”設有校務委員會，成員包括當地教育部門負責人、公立學校校長、 “民辦學校”校長、副校長，贊助單位代表或專家代表。其中，“民辦學校”的校長，有的是它所依托的公立 學校剛退休的校長，有的是公立學校現任副校長；贊助單位代表一般是該“民辦學校”吸納資金企業的負責人 。有的“民辦學校”沒有吸納企業資金，而是聘請教育專家或社會名人擔任校務委員會的成員。“民辦學校” 校務委員會主任一般由當地教育部門的負責同志兼任，或由公立學校的校長兼任。 從經費使用上看，依托型“民辦學校”的經費是獨立核算，享用公立學校的資源。小學、初中階段分別收 學雜費１萬至數萬元，其中１０—１５％交教育部門，用以資助薄弱學校建設；另有３０—４０％交給所依托 的公立學校，作為使用公立學校設施的租金，及任課教師的補償。 從教師構成來看，這些學校的教師約６０％是它所依托的公立學校的任課教師，３０％是受聘的各校退休 教師，１０％是專職中青年教師。 從校舍場地來看，８０％的依托型“民辦學校”附設在公立學校的校園內。為避免“校中校”之嫌，一部 分“民辦學校”豎起了棚欄，大部分發放了有別于所依托的公立學校的校服，全部的“民辦學校”另起了校名 。當然，也有２０％的“民辦學校”，或者是某公立學校的分校獨立出來，或者由薄弱學校轉化而來，或者是 新建校，從而有了自己獨立的校園。 這類依托型“民辦學校”分散了所依托的公立學校教師的精力，造成國有資產某種程度的流失，同時還在 客觀上刺激了擇校的心態，使一些本來放棄擇校要求的家長重新產生了擇校的想法。結果，被錄取的學生只是 報名學生的一小部分，大部分學生及家長仍不能如愿。可見，公立學校創辦“民辦學校”，無法根本解決問題 ，大力加強薄弱學校建設，幫助其在師資、經費、管理等方面盡快改變面貌，方為治本之策。對這種以“民辦 ”稱謂的“校中校”、“校內班”，且高額收費，應予以清理，中小學不搞“一校兩制”。對有一定獨立性的 依托型“民辦學校”，要依照社會力量辦學法規進行規范，使其與原公辦學校徹底分離，獨立辦學，具有獨立 法人、獨立校舍、獨立核算，并逐步具備獨立校園，最終成為真正的民辦學校，不具備民辦學校辦學條件的， 應予取締。 五、民辦教育的問題需要進一步研究和規范。 建立以政府辦學為主，社會廣泛參與的中小學辦學格局是一項長期的任務，有賴于各地提高認識，統籌規 劃，依照《教育法》《義務教育法》和《綱要》，從本地實際出發，在試點的基礎上，有計劃、有秩序地逐步 推進。在市場經濟體制建立過程中，辦好基礎教育特別是義務教育仍是政府行為，既不能把義務教育推向市場 ，也不能把實施義務教育的主要責任推給社會。現在要增強對民辦學校管理的緊迫感，從管理觀念、管理方式 、管理內容上全面轉為依法治教。要加強對民辦學校的宣傳、理論研究和培訓工作，樹立一些正面典型。當前 ，應做好以下幾個方面的工作： 首先，在學校設置上，堅持標準，把好審批關。對新辦學校，要嚴格審查辦學思想以國家教育方針為宗旨 ，執行國家規定的課程計劃；學校領導班子由懂教育的內行組成；辦學條件上有合適的校舍和必要的設備；辦 學資金有保障；教師隊伍的數量、學歷、職稱、來源等基本合理。總之，今后要避免再出現無經費來源、無自 建校舍、無自用設備的民辦學校。 其次，加強督導評估和審計，切實把好辦學質量關。利用現有法律、法規及學校既定計劃，教育行政部門 和督導部門要及時地對民辦學校的辦學情況及經費使用情況，作出公正客觀的評價，并公布評估結果，以幫助 民辦學校總結經驗，改進不足，提高質量，真正讓家長滿意，讓社會放心。對違背國家教育方針和教育規律辦 學的及以營利為目的、辦學效果很差、群眾反映強烈的，要依法查處。同時，要充分顧及民辦學校辦學主體的 獨立性，學校管理的自主性，學校財產的公益性，社會效果的長效性，對民辦學校自身的運轉及管理不要干預 過多、統得太死
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