當前我國普通中學的辦學模式政策問題分析及其對策

當前我國普通中學的辦學模式政策問題分析及其對策

摘要：普通中學的辦學模式政策的核心內容是協調各通中學的辦學模式的內外部關系。無論從內部關系來看，還是從外部關系來看，當前我國的普通中學的辦學模式均存在問題。要解決這些政策問題，可以采取以下對策：理順政校關系，加強宏觀調控；區位整合，辦學模式政策配套服務；政策重心由“重點”向“非重點”轉移；突出辦學個性，增強辦學的“造血”功能。

關鍵詞：普通中學；辦學模式政策；問題；對策

一、普通中學的辦學模式政策的涵義及其內容

對普通中學的辦學模式政策的理解，本文是建立在對一般教育政策的概念理解的基礎之上的。西方學者對教育政策的理解一般比較寬泛，如J.R.霍爾(J.R.Hough)認為：“政策主要指有確定目標的行為。這種行為進程及模式以及這種進程中的許多相關措施。”[1]我國學者對政策的理解一般比較確定，也比較狹窄，孫綿濤教授吸收和借鑒了中西方學者之所長，認為教育政策是國家為實現一定歷史時期的教育目標、完成教育任務而協調教育內外部關系所作出的一種戰略性、準則性的規定。[2]本文受這一定義啟發，認為普通中學的辦學模式政策是國家為實現一定歷史時期普通中學的教育目標、完成教育任務而協調普通中學的辦學模式的內外部關系所作出的一種戰略性、準則性的規定。核心內容是協調普通中學的辦學模式的內外部關系。具體言之，從外部關系看：①政府與公辦普通中學的辦學模式之間的關系，與民辦普通中學的辦學模式和“二元結構”的普通中學的辦學模式等之間的管理體制結構關系。②社會政治經濟的發展與普通中學的辦學模式的區位結構關系。從內部關系看：①普通中學的辦學模式與其內部的橫向辦學形式結構關系：②普通中學的辦學模式內部的縱向層次結構關系。

二、當前我國普通中學的辦學模式政策的問題分析

(一)當前我國普通中學的辦學模式與其外部關系問題

1.普通中學的辦學模式與其管理體制結構的關系問題

(1)政校關系不順

現代管理需要一定的集權與分權。若要使地方的市、區縣兩級教育行政部門合理分工，其前提就是整合基礎上的分權，這就需要市的宏觀調控與區縣的中觀調控之間很好地銜接。據調查，某市與各區及學校的三者之間的權力關系不順，追根究底還是市、區教育行政部門各自的責、權、利不是很清楚，造成了一些矛盾與問題。一方面市里依然包攬了許多應屬于區教育行政部門或學校的權限，導致區教育行政部門放權不夠和學校部分權力沒有到位；另一方面是，放權過程中出現某些無序和不規范行為，或者區教育行政部門無法調控的一些問題，諸如全市性的教育結構和布局調整、教育質量的監督、維護社會公正的監督和調節，市教育行政部門缺乏強有力的手段予以及時調控。其次，區教育行政部門往往把自己看成是地方利益的維護者，而沒有把自己看作是市政府在地方教育的代表。當市教育行政部門與區教育行政部門的某些利益發生沖突時，往往只站在區教育行政部門利益上而沒有從全市教育事業發展的大局著想。

(2)管理機構不健全

首先，缺乏專設機構。普通中等教育在整個教育系統中是一個具有相對獨立性和自身發展變化的規律組織形態。它正白單一的辦學模式向綜合化、多樣化的辦學模式發展，因此要求有自己相對獨立的規劃和管理機構。教育行政職能的轉變，機構管理人員不僅需要從中央獲得更多的自由，同樣他們也需要文精干，以便從靜態的“行政”概念轉向動態的“規劃與管理”的職能。更需要設法處理強有力的管理和更具參與性的機構發展之間的張力。普通中學的辦學模式的有效運作，不僅僅是經費、師資問題，而且也與缺乏處理所有相關問題的專門機構的設置有關，如我國國家教育部的基礎教育司----省、市、區教育廳普教處----地、市和區縣普教科的職能部門的設置，它既管理中學、小學，又管學前、助教。事實上，許多機構分擔的責任并不是權力壟斷而是缺乏協調造成的。“獨立”供給的情形也建基于“自己”發展需要的獨特性和規模，有時還建基于促進精干的機構或部門的職業認同感。因此，管理機構不專，組織得不完善，就使得政府對普通中學的辦學模式改革的宏觀調拄難以形成充分有效的運作。其次，缺乏統一協調的政策機構。造成上有政策、下有對策、政出多門的原因有：一是部門和地方之間的政策不配套甚至相互矛盾。特別是一些雙管單位經常在部門與地方政策的夾縫中“打游擊”。如大專院校的附中和企業舉辦的普通個學的辦學模式的改革政策，相互獨立、自我封閉。二是部門與部門之間的政策不協調。由于部門與部門之間處于平行關系，相互之間缺乏必要的聯系和溝通，部門政策之間難以相互配合和支持。如民辦普通中學的辦學模式管理涉及到除教育行政部門以外的勞動人事部門、工商稅務部門、國土局、物價局、水電管理等部門的關系，目前尚缺乏權威性的規劃、統籌、綜合、協調機構，一些民辦教育的基本政策還未與以上有關部門的相關政策取得協調，辦學過程中受到了種種非難。而且對不同性質、類型、層次的社會力量辦學與民辦普通中學統一管理，缺乏針對性。

(3)辦學行為不規范

①認識不到位。一種看法認為：從學校的總體數量上講，公立學校占據主手地位，以社會力量辦學為輔助部分；另一種認為：在學校經費構成上，政府投資占據主體地位，以社會投資為輔助成分，即形成“公辦民助”模式。而許多人對《關于<中國教育改革與發展綱要>實施意見》中“有條件的地方，也可實行‘民辦互助’和‘公辦民助’等形式”的規定心存疑惑：何謂有條件?何謂“民辦公助”和“公辦民助”?這些問題實際上涉及到“改制”學校“為何要改”、“改什么”和“怎樣改”的本質問題，歸根到底，涉及到怎樣理解市場經濟與義務教育的關系，更關鍵的是對義務教育階段初中的收費原則如何規定?與《義務教育法》的有關條款相沖突的地方怎么解決?

②辦學行為不規范。政府提出學校改制的出發點是為了改變學校投資渠道單一、經費不足、管理機械、特色暗淡等界端，目的是增強現有公辦學校的活力，加速薄弱學校建設，保證義務教育的順利實施。現在有的地方把好學校改制為民辦學校的試驗，雖然形式各異，實際上都是“公辦民助”模式。有的重點學校搞“一技兩制”或“一班兩制”或做民辦學校的依托學校，搞變相收費。這些所謂的學校改制多多少少、直接或間接地與經濟利益相關，目的是借以逃避《義務教育法》所規定的“就近入學”和“免收學費”的限制，使擇校現象由“明”變“暗”，導致“非法”收費“合法化”。這不僅破壞了義務教育的基本原則，而且也助長了社會高價擇校的風氣，拉大了校際之間的差距，并使政府建設薄弱學校的努力化為烏有，可能會出現一種與民辦教育的發展彼此消長的態勢。

③投資運作越軌。長期以來，出現的一種虛假投資辦學行為，從一些案例來看，表面上看，“投資主體”有某些企業的參與，而且某些企業宣稱投入上千萬，因而被樹立為“企業投資辦學”支持教育事業發展的典范。事實上，只有權少數個別學校真正通過企業投資(真正拿出資金)興建了一部分校舍，而在多數學校興辦過程中，企業投入的啟動資金微乎其微，且不過是供前期方案策劃和廣告宣傳用的，而其校舍建設的主體工程及其它教學設施購置、招聘教職工等辦學資金主要靠提前招生，以不同形式向學生家長集資。諸如有的采用收取儲備金(南方有的地區每個學生高達15萬到20萬元)方式，有的采用收取建校費(一般每個學生高達3萬至5萬元)和高額學費的方式。誠然，《義務教育法》第九條中確有“國家鼓勵企業、事業單位和其它社會力量，在當地人民政府統一管理下，按照國家規定的基本要求，舉辦本法規定的各類學校”的條款。但是，上述這些學校，從籌建到運轉靠的是學生家長的錢。學生家長變成了“辦學主體”，企業卻成了家長集資的贏利者和受益者。這是因為，一方面收費的高標準已遠遠超過了“生均成本”；另一方面企業自身不投入，卻用家長“投入”中高于“生均成本”的部分用于企業運作。

2.普通中學的辦學模式與其區位結構的關系的問題

(1)我國幅員遼闊，地區間的經濟發展和教育友展水平權不平衡

以我國不同地區三級教育的升學率來看，教育層次越高，差距越大。發達地區如上海與不發達地區如貴州的差距，小學升學率差2.22倍，初中升學率差約3.5倍，高中升學率差3.8倍。[3]在經費投入方面，“上海的小學是1500元的成本，如果包括其他的成本，起碼還有2000元，其中包括政府的投入、學校的創收，再加上收學雜費。但是我們全國大約有1/3的小學成本不到200元，與上海差10倍……初中的生均教育經資，全國的省、市、自治區之間平均差6--8倍。[4]

(2)企事業單位封閉辦學，辦學資源浪費嚴重

許多大中城市的企事業單位封閉辦學，自己的生源少，社會的生源不接收，辦學設施、師資又必須達標，勢必造成教育資源的嚴重浪費。

(二)普通中學的辦學模式與其內部關系問題分析

1.重點中學與非重點中學的政策利益分配失衡

從政策決策主體的利益分配看，應處理好平衡與失街的關系。好的政策應當兼備動力和平衡兩種功能，動力功能旨在協調各方面的利益關系。有的政策沒有很好兼顧這兩個方面，如辦學資源分配政策導致的分配不公問題。據調查，20年來，我國普通中學的重點中學與一般中學之間的整體利益的關系在不斷變化：一些重點中學、普通中學作為改革的最快、最大受益者，同其他整體利益差距是幾倍、十幾倍甚至幾十倍。重點中學與非重點中學，由于人為因素，在辦學資源的配置上有重大差弄，它既表現在“名牌效應”的隱性方面，又表現在辦學條件硬件的顯性方面。據有的學者調查分析[5]：在政府對經費的正常投入方面，重點中學的生均經費普遍比非重點中學的生均經費高出15%--30%；重點中學的人頭撥款經費(主要是教師的工資)比非重點中學的人頭投款經費高出20%左右；而在非正常性經費方面，如基建費、設備費、附加費等，重點中學能夠通過正常的方式得到非正常性經費，有時甚至相當于一個校全年經費的總和。這一點，非重點中學是難以企及的。因此，重點中學政策的直接后果是學校之間的巨大落差----“同一層次學校之間的差距和兩極分化”。同時也是與我國義務教育法要求的“教育機會均等原則”相悖的。由于利益差距產生的利益失衡感，已經表現為不同利益群體現念上的利益沖突奉行為上的利益沖突。這種利益失衡，使一些非受益群體情緒不穩定，積極性不高，政策的動力功能在這部分人中失效。

2.辦學形式趨同，創辦“特色”的目的與手段錯位

近些年來，少數領導者為急于表現政績的欲念所驅使，很少有耐心深入實際調查，也不甘于進行認真的學習研究和冷靜思考，喜歡“務實”，熱哀于“速效”，特別強調執行政策的操作性。更令人遺憾的是，某些人片面理解市場經濟所需求的務實性，在注重操作性的口號下，過多地注意一些細微末節，從而限制了他們總攬全局的宏觀控制能力和洞察未來的戰略眼先，降低了他們駕馭市場經濟下的教育改革的本領。結果是我們常見的普通中學的辦學模式多樣化，在實際運作中不僅未形成個性化的辦學模式，反而產生了嚴重的辦學形式趨同現象，導致創辦特色辦學模式政策執行的目的與手段的錯位。具體表現在如下三個方面：一些普通中學不顧自己的優勢所在，竭力舉辦“專長教育”，舉辦所謂的“藝術特色”、“體育特色”、“英語特色”等單項突出的“升學模式”。由于上述各種“特色”沒有擺脫“片面追求升學率”的辦學目標，最終各自的辦學模式“殊途同歸”，導致各地辦學形式的趨同。辦學形式的趨同加劇了生源短缺與辦學規模擴張的矛盾，這種辦學的“木桶效應”使整個趨同的辦學模式受制于辦學的短期行為，在生源供不應求的強大壓力下，這些中學不得不拼爭生源，甚至對一些不具先天性專業素質的學生，進行超強度的訓練，以扼殺學生的天性為代價。創建特色學校的目的主要是通過發揮學校在某些方面的特殊優勢，促進學校全面貫徹教育方針，不斷提高教育教學質量。以特色帶整體只是實施素質教育、開創教育工作新局面的一種實施模式。而“專長教育”則是另一回事，它與“特色教育”相比，在性質上就有根本的區別。“專長教育”不講與其它各育的橫向聯系，只講求對某一學科的片面發展。所以，搞“特色教育”不能單純地片面追求特色，否則，有可能成為“專長教育”的模式，使學校的教育最終誤入歧途。

三、當前我國普通中學的辦學模式政策問題的對策

(一)理順政校關系，加強宏觀調控

1.政府轉變職能

使教育行政部門由重直接的事物管理轉變為重間接的政務管理，這就要求做到政事分開，明確劃分各級教育行政職能范圍和學校的自主辦學權力范圍。所謂“政事”分開，就是要明確劃分政分和事務，理順政府和學校之間的關系，建立政府主管政務，學校自理事物；政府宏觀調控，學校自主辦學的新型政府與學校關系。為此，進一步要求明確各自職責權限及相互關系。挽教育行政部門職能而言，中央及地方各級政存教育行政部門的職責是核定、分配、劃撥開監督各項教育經費的使用，制定教育方針、政策、法規和標準等，開展各種形式的教育評估、進行經常化、規范化的管學活動。在實際改革操作過程中，要切實轉變政府教育行政部門的管理職能，逐步弱化直接管理，強化宏觀管理，逐步減少政府直接辦學和管學，大力加強政府興學、助學和督學的職責。就學校的職能而言，依據《教育法》，學校享有如下基本辦學自主權：①按照章程自主管理；②自主組織實施教育教學活動；③自主進行招生或招其他受教育者；④對所屬受教育者進行學籍管理、實施獎勵或者處分；⑤對受教育者頒發相應的學生證書；⑥聘用教職工；⑦獨立使用、管理本單位的設施和經費；⑧拒絕任何組織和個人對教育教學活動的非法干涉。

2.健全相應機構

(1)建立專門對普通中學進行專門教育管理的機構

普通中學專門管理機構從籠統的普教管理機構中脫離出來，可能有行政上的益處，可以把注意力集中在對需求變化作出更靈活的反應上。也可以與其他有關教育行政部門機構協調關系，如橫向上與中等職業教育部門、縱向上與高等教育部門的溝通。

(2)建立統一協調的政策機構

在政策問題上，合理劃分中央與地方事權問題應明確，凡是全國性問題的政策決策權屬于中央，決不容許背離中央政策目標的所謂“變通”行為。從一定意義上說，地方政府可以對地方性問題有政策決策權限，但這種決策相對中央政策來說，仍然是政策執行活動。在政策執行活動中可以考慮，中央明確規定，給地方一定幅度的政策執行自由度，明確在哪些問題上可以有多大變通權，哪些問題上則不能有絲毫變通等等。還應考慮建立一套部門之間、地方之間政策執行活動的整合機制，防止對同一政策問題各部門各地方執行不一致，甚至政策措施相互沖突現象發生。

3.規范辦學行為

普通中學的初中屬于義務教育階段，其投資主體奶然是國家。根據《教育法》第二十五條規定：“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校及其他教育機構。”《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定：“實施義務教育所需事業費和基本建設投資，由國務院和各級人民政府負責籌措，予以保證。”原國家教委《關于規范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》指出，義務教育階段不設重點校、重點班、快慢班，除省級教育行政部門批準的教改試(實)驗班外，一般不設試(實)驗農。義務教育階段公辦中小學校均不得舉辦一所學校中的民辦校或一所學校內的民辦班。已辦的應立即予以清理停辦，嚴禁“一校兩制”。義務教育階段學校不得跨省市招生。辦分校，已辦的應撤回或徹底分離。因此《教育法》、《義務教育法》和《意見》為規范辦學行為提供了政策依據。

(二)區位整臺，辦學模式政策配套服務

1.非均衡增長與協調發展辦學政策的統一

要合理界定和劃分中央與地方各級政府的事權，這并不是一件很容易的事情。因為這牽涉到中央與地方、發達地區與落后地區及其他各方面的利益關系，既要考慮到國家目標和全局利益，又要考慮地方目標與發展不平衡狀況。根據效率與公平兼顧的原則，應優先確保國家教育目標的實現，優先強化義務教育。因此，國家應集中必要的財力，通過設立中央政府教育基金、專項教育補助經費及其他多種形式的政府間轉移支付等方式，促進落后地區教育事業的發展。同時，中央政府應允許經濟較發達地區根據本地實際，逐步擴大義務教育的范圍，如普及高中義務教育，適當延長義務教育年限，提高義務教育的標準和水平，為本地經濟發展開發人力資源。

2.企校剝離，開放辦學

根據教育事業和社會化的改革趨勢，逐步實現企校剝離，改變學校單一化行政隸屬關系和單位所有制狀況，實現國家公共教育資源配置與利用的合理化----現有各類單位附設的普通中學應逐步與原單位剝離。在改革過渡時期，可能在不改變隸屬關系和投資渠道的條件下，先面向所在社區擴大招生范圍，待條件成熟時交給地方政府舉辦。從長遠看，可根據社會化的發展方向，結合鄉建設規劃，在行政區劃的基礎上，劃分學區。建立學區劃分標準和學校設立標準，根據社區發展狀況來制定學校發展規劃。近年來，一些城市已經把企事業辦學納入到城市教育綜合改革的整體規劃當中，形成條塊結合、統一協調的領導機構。如陜西省咸陽市在市教育局設立企事業學校管理科，統一協調和管理企事業學校的各項業務工作，對企業辦學所需經費采取自補和教育事業附加費返還的辦法，解決辦學經費不足的困難，對全市中等教育結構進行統一的調整和配置，使各類教育的布點趨予合理。為了使企業學校能面向社會，與地方學校公平競爭，打破了企事業學校和地方學校的界限，不設重點學校和重點班，按服務區分片招生，使各級各類學校在同一起跑線上公平競爭，均衡發展，大面積提高教育質量。

(三)政策重心由“重點”向“非重點”轉移

基礎教育的政策重“應從少數“重點校”轉向非重點校和“薄弱校”。“辦好每一所學校，培養好每一個學生”，堅持“大眾主義教育”，追求基礎教育的公平與效率，提高整個國民素質。“大眾主義教育”的基本理念主要體現在如下三個方面：

(1)提高效率、保障教育的民主化，尤其是保障學習的機會與成功。

(2)重視公平，保障國家全體公民的基礎教育，這是心理和智力自主的根本及終身學習的支點。

(3)鼓勵參與，使所有青少年積極參與社會經濟發展和他們所在社會的社會文化生活。“大眾主義教育”也是當今我國實施素質教育的基本價值取向之一，正如有學者認為，少數精英可以引進，但整個國民素質是無法引進的。

(四)突出辦學個性，增強辦學的“造血”功能

辦學模式多樣化、個性化是學校教育改革與發展的一個內在規律。《中國教育改革與發展綱要》規定，“必須從我國國情出發，根據統一性和多樣性相結合的原則，實行多種形式辦學，培養多種規格人才，走出符合我國和各地區實際的發展教育的路子”，并提出中小學“要辦出各自的特色”。所謂“特色學校，就是指形成了明顯特色的學校，就是指在辦學體制和辦學形式上有特色的學校”。這一概念的內涵包括：

(1)明顯區別于制度化的學校，對現行學校的劃一、封閉、僵化是一種突破，同時又是對學校教育的一種創新。

(2)尊重個性差異，因材施教，充分發展學生的個性，開發其潛能。

(3)有獨到的辦學理念，發揮學校系統主體性。事實上，任何一所學校，不論其歷史長短、規模大小、基礎厚薄，總會存在某種優勢，即一定的辦學活力。因此，構建特色辦學模式，應因校制宜，走內涵發展的辦學之路，不宜盲目一哄而上地“改制”。否則，會影響辦學資源的優化配置。

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