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我們的教育制度應該如何創新？
公共教育政策的制定，是國家引導和干預教育的主要方式。處于社會轉型期的中國教育矛盾多多，人們期待著教育政策制定的科學化、民主化，通過教育政策和制度的創新引導中國教育健康發展。
從世界第一人口大國到世界上最龐大的教育體系，從國民重教的傳統到千千萬萬家長望子成龍的心態；公共教育經費短缺，城鄉之間、地區之間和學校之間的教育差距繼續拉大，如何滿足人民群眾對優質教育資源日益強烈的需求，如何看待教育市場化改革取向，如何保證弱勢群體受教育的權利？……
1.關于現代學校制度：目前觀點各異，其討論并未在一個共同的平臺之上；建立現代學校制度的核心到底是什么？
建立現代學校制度是近年來教育界的熱門話題，也是本次教育政策分析研討會與會專家學者關注的一個熱點。與會學者就現代學校制度的界定，如何看待我國當前學校制度及如何建立現代學校制度等問題進行了廣泛的交流與探討。
一些專家指出，現代學校制度是一個正在形成和發展中的概念，是一個需要在實踐中不斷厘清的概念。現代學校制度也是個相對概念，一方面區別于傳統的計劃經濟背景下的教育制度，另一方面則與未來的后現代的學校制度建立著關系。兩個方面的主要矛盾不同，與傳統教育制度相比，現代學校制度的關鍵問題是怎樣擴大學校的自主權，其自主權如何建構的問題；而與未來的學校教育制度之間的關系是怎么適應學習型社會，逐步地從制度化向非制度化，制度結構的轉變問題。
國家教育發展研究中心主任張力認為，當前，在現代學校制度上形成定義的條件還沒有成熟，而核心難點在于理順政府與學校的關系等方面。目前國內關于現代學校制度的諸多討論，并未在一個共同的平臺之上。這些討論大體可梳理成幾個方面：研究政府和學校的關系，其實是雙方的權利與責任問題；研究社區、社會與學校；研究學校內部如何治理；研究學校教育的制度體系，甚至涉及到學習者的需求和發展，或者各方面兼而有之。
張力說，探討現代學校制度，有許多問題很難回避。比如，現代社會中的教育屬性是怎樣分化的？如何看待政府和市場配置教育資源的機制？為什么對《教育法》“不以營利為目的”的理解和操作有很大分歧？要不要積極創造條件修改《教育法》第25條？在中國，教育行業真是一種“暴利行業”嗎？為什么在市場經濟體制完善而且私有經濟十分發達的國家，仍由政府舉辦和投資教育？各國和國際組織是如何看待教育“產業化”和“市場化”的？國外是怎樣區別對待非營利性教育和營利性教育的？為什么“教育產業化”容易使政府在退出競爭性經濟領域的同時也退出公共教育領域？等等。
恰如我們所看到的，現代企業制度的運行不僅僅是法人治理結構的問題，而是一個政府與企業之間如何相處的問題。因此，探討現代學校制度，首先理順政府和學校的關系尤為重要。從國際通行的現代社會結構來看，由于提供的物品是有差別的，往往其提供的主體和范圍也有很大差別。教育提供方出現了多元化的方式，既有公辦學校也有民辦學校；既有營利性的，也有非營利性的。那么，誰最適合于建設一個現代標準的學校制度，這是值得探討的。所以我們首先要定義教育的屬性，到底是什么樣的公共產品，什么樣的私人產品，然后再看現代學校制度這個問題可能更加穩妥。
談到建立現代學校制度的必要性，張力指出，隨著我國加入WTO，與教育服務貿易相關的一些新概念的引入，對引入現代學校制度的要求可能更加迫切。我國已簽署了服務貿易總協定，同意在中國境內有一些教育是可以收取學費帶有商業性質，而且可以中外合作辦學的，在這個領域中建設一種比較規范的學校制度，不僅是政府的要求，也是消費者的要求，是付錢購買教育服務的用戶的要求。這可能也是我們思考現代學校制度定位的切入點。黨的十六大提出構建比較完善的現代國民教育體系，從傳統的國民教育體系到現代的國民教育體系，將有很多特征性的變化，而這些變化也需要一個現代學校制度作為載體和平臺。
據介紹，在西方，由于其公共教育政策已基本定型，因而對現代學校制度爭論很少，現代學校制度實際上是為公共教育政策的執行提供基礎。現在西方公共教育政策中主要有三類價值取向：一類是“老左派”，強調政府投入的責任，非常關注弱勢群體的公平，主要是體現在公共性方面；第二類是“新右派”，認為現有的公共教育政策可能在某些方面出現低效或失靈，雖很公平，但是一種平庸的公平，它傾向于一種新自由主義；其次還有超越左和右的“第三條”道路，在注重公平和增加選擇這些方面作出了新的探索。正是由于這三大不同思潮為基礎的公共教育政策的相互交鋒，才使得歐美國家教育的提供者呈現出不同的形式，其政策走向值得關注。
華東師范大學教育科學院院長丁鋼教授提出有關現代學校制度上的構想：從兩級管理走向三級管理，建立半政府半民間的中介機構，全民的事業回歸全民。學校服務于學生，學生在學校中理解和分享知識，學生的學業成就是學校的責任；學校服務于教師，要最大限度地滿足教師的專業發展需求，教師是學校的真實領導和學生的引導者；學校服務于社會，政府應為學校均衡發展提供可能，以社會滿意度作為學校教育服務的重要指標。
2.建立現代大學制度：相對應與現存的大學制度而言，現代大學制度是一種適應市場經濟體制的新型大學制度。它是以政府、社會和學校三者責任、權利和利益明確與定位為前提，以高等學校的法人制度和法人治理結構為核心的整體設計與系統安排的學校制度。
在社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟逐步轉軌、經濟體制逐步完善的大背景下，政府正逐步從市場里，從它該退出的行政領域退出來，那么，政府、學校和社會三者的關系究竟應該是怎樣的？
華東師范大學高教所唐安國教授認為，現代大學制度是現存高等學校制度基礎上的制度創新，是以政府、社會和學校三者責任、權利和利益明確與定位為前提，以高等學校的法人制度和法人治理結構為核心的整體設計與系統安排的學校制度。其核心在于建立和完善學校的法人制度和法人治理結構，以便為學校落實并有效使用辦學自主權和民主管理提供制度上的支持。
法人制度和法人治理結構著重要回答和解決的問題是：誰應該作為學校的法人代表？法人代表如何在學校管理中行使權利和承擔義務？如何監督和約束法人代表的治理行為？為此，舉辦者、管理者和相關利益關系人應該發揮哪些作用？
唐安國教授認為，現存高等學校制度的主要弊端就是高等學校法人地位沒有很好落實，決策等過程缺乏制度安排以及由此導致的學校缺乏辦學自主權。其主要原因是：
——政府在高等教育管理中的職能與邊界模糊，既是高校的舉辦者同時也是管理者，于是“管學”和“辦學”行為往往交織在一起，放權不到位，用權不得當，使得高等學校的制度建設缺乏外部的制度保障。
——社會上的其他利益關系人缺乏參與辦學和監督辦學的制度安排，社會的聲音被政府所掩蓋，政府在某種程度上包攬了本該屬于社會發揮的作用，市場力量沒有能夠形成。
——高校自身缺乏制度創新意識，改革動力不足、行動不夠。由于政府在高教管理中把學校當作一個附屬部門，學校主要領導由政府任命，因而在管理過程中，學校領導難免存在“保位子”的心理顧慮；目前尚沒有健全的責任追究制度，管理成績特別是管理不良的結果還不能從制度上與校領導的“位子”或其工作評價直接掛鉤，學校領導往往會采取保守的策略；學校在內部管理制度改革中涉及教師利益調整時會碰到許多阻力和壓力，校領導由于缺乏相關權力的制度安排，瞻前顧后，步履維艱，最終的改革方案往往是折中的和不徹底的。
唐安國教授提出，建立現代大學制度，首先要建立政府的公共治理結構和社會的參與和間接影響機制。而政府教育管理職能的轉變是高等教育管理改革和建立公共治理結構的核心議題，主要包括三方面內容：在《行政許可法》實施過程中逐步下放一些學校可以自主決定的項目權，逐步轉移一些社會可以承擔的職能，如評價職能；政府著力建立和健全為社會和學校提供有關信息服務的公共平臺，努力做到信息的公開性、透明性和及時性；按照《依法行政綱要》的要求規范各級政府在教育管理過程中的行政行為，并使這些行為受到社會的監督。同時，要創造環境和條件，鼓勵社會中介機構廣泛參與諸如高等教育評價等活動，發揮社會對高等教育和高校管理的間接影響職能。
作為現代大學制度核心的法人治理結構，唐安國認為，應根據高等學校舉辦人的不同組成形式，實行多種形式的法人制度，對政府舉辦的高等學校，則要完善黨委領導下的校長負責制。其著眼點在于如何在《高等教育法》的框架下進一步明確作為集體的黨委和作為法人代表的校長之間的職責與分工，并補充關于決策失誤的責任承擔權。
河南大學副校長趙國祥教授作為一名高校的領導者，提出高校自主運行模式。他認為，目前高校運行存在許多矛盾，如市場經濟和計劃經濟的交織，政府管理方式與高校管理方式的矛盾，政府對高校的投入不足和高校的自主發展力量生存能力不足，政府對高校投入不均衡與高校總體資源缺乏，政教不分與政府行政職能與學校職能之間的矛盾，高校的投入與效率之間的矛盾。推行高校自主運行模式可從多方面進行嘗試，包括高校要走市場經濟的道路，政府可以加強宏觀監控，高校加強自我管理，提升自主生存的能力；政府資源的分配由計劃分配轉變為項目招標模式；實行政教分離；強化高校的責任意識，注重辦學效益；強化辦學成本意識，注重辦學質量，等等。
3.關于民辦教育與公辦教育：20世紀80年代以來，教育需求急速增長，公共教育機構面臨越來越大的壓力。一個逐步發育成熟的市場體系也在影響并改造著中國教育的運行機制。通過市場機制來獲得新的教育資源，解決改善公共教育的績效成為一種改革的思路。
什么是教育民營？教育民營需要什么制度保證？
北京師范大學劉復興教授分析說，所謂教育民營，即由非政府的主體和非政府的運行機制(公民社會參與機制、市場選擇機制)來提供公共教育服務，以改變政府壟斷或包攬的狀況，形成多樣化的公共教育供給體制。民營主要有四大類型：部分的教育民營(如公立學校實行民辦機制)，完全的教育民營(如純粹的民辦學校)，完全公辦與完全民營的組合(公立學校舉辦民辦學校)，部分民營與完全民營的組合(公立學校實行民辦機制的同時舉辦民辦學校)。
他指出，教育民營是西方國家一個重要的政策選擇。如美國的公司化管理、特許學校、契約學校、教育券；英國的學校的地方化管理；日本的學校法人化改革等都是西方國家教育民營的政策措施。國外改革最典型的特征，就是把市場化的資源配置機制和市場競爭、選擇機制逐步引入教育領域。而目前，我國教育領域已經存在市場機制，具體體現在：教育中的“自由”交易關系已經形成，市場化公益行為已經得到社會認同，民間資本開始進入學校等。市場機制引進教育領域帶來的影響，使教育領域中出現了競爭、選擇、利潤、服務(對公眾需要的回應性)等。
劉復興強調，教育民營必須有制度保證。首先，教育民營是有條件的、有限度的，要保障教育的公益性和教育公平。其次，建立教育的準市場制度(quasi-market system)。這涉及：(1)借鑒自由市場的供求機制改造教育領域供求關系；(2)在教育領域充分引入公平競爭機制和自主選擇機制；(3)保持政府對教育活動的強有力監管和規制。學校法人制度改革是教育民營制度安排中的一個核心問題。
如何看待教育市場化傾向？市場化的一些措施是否導致了教育差距的擴大？
“應該實事求是地評價我國教育改革的市場化取向，市場化取向改革的過度化傾向必須引起高度關注。”山東省教育廳副廳長張志勇認為，我國教育改革的市場化取向在增加教育供給，推進教育發展的同時，也出現了許多值得注意的問題。一些地方政府以財政緊張，包不起這么大規模的教育為由，希望將市場化改革推向所有教育，特別是義務教育。在基礎教育領域，一些市場化操作帶來大量消極的教育結果。
另外，市場化取向政策實施的制約瓶頸越來越大。目前，我們沒有建立起對弱勢群體家庭子女教育權的保障體系，而老百姓對市場化教育改革的承受力也有一個限度。在廣大農村，義務教育、高中教育，基本上仍然是農民在承擔著除教師工資以外的其他教育成本。山東省五縣調查數據表明，政府教育投資用于工資的最高比例達98%，最低也達到80%以上。因此，必須正視農村和城市的弱勢群體中存在的“教育致貧現象”。不能讓教育民營化成為加劇中國貧富分化的助推器。
張志勇指出，中國教育的市場化取向改革不能導致“民進公退”，不能削弱政府投入的力度。我國廣大農村和一些經濟欠發達地區城市的公共教育資源極度貧乏，市場化教育改革首先是發展民辦教育的問題，而不是通過市場機制來提高公共教育資源的配置效率問題。或者說，要解決的是首先培育民辦教育力量，然后推動國有教育改革，提高效率的問題。
浙江大學民辦教育研究中心主任吳華認為，我國在20世紀90年代以來實施教育均衡發展戰略，增加對欠發達地區和農村的教育投入，對于提高受援地區的教育發展水平發揮了非常重要的作用，但政策實施同時出現的城鄉、地區和學校之間差距擴大的現象表明，此類政策在縮小教育發展差距方面并未取得預期成果。
因此，他提出，教育均衡發展政策的目標，應從“分享型教育公平”轉變為“共享型教育公平”的政策設計，以“自由選擇”為核心重建實現教育均衡發展的政策框架。他認為，公共教育經費短缺是目前中國教育發展存在巨大城鄉差距、地區差距和學校差距的重要原因，而吸引民間投資則是解決這一問題的重要途徑，應該在所有制上采取更加開放的政策以統籌全社會的教育資源配置，如積極推動公辦學校參與舉辦民辦學校的混合所有制辦學模式等。
如何看待名校辦民校？
重點學校所辦的分校借助國家的資源，又借助市場的機制，通過擇校、收費，擴大了學校之間的差距。如何看待和管理這類學校，一直是人們關注和爭論的熱點。
山東省教育廳副廳長張志勇提出，應該加快名校辦分校的體制轉軌，加快在名校所辦分校建立現代學校制度的步伐。他認為，按《民辦教育法》來規范，非國家財政性資金舉辦的教育都是民辦教育。名校所辦分校一般除了教師工資外，其他資金均依靠學生交費，可以說，70%—80%以上的辦學成本都是由學生家長支付的。因此，這類學校從性質上看，應該是政府所屬的事業單位舉辦的民辦學校。
張志勇指出，不割斷“名校”與“分校”之間存在的老子與兒子的關系，弊端甚多：為教育亂收費留下了體制性“缺口”；“分校”承擔教育經費籌措者的角色，對于交費上學的學生家長不公平；有“民校”之名，無民校之機制和效率，成為新的“學校官僚機構”。
名校辦民校已客觀存在，也在發揮著作用，但應該進行規劃，首先就是建立現代學校制度。名校辦民校應限制在非義務教育階段。
在現代學校制度眾多的定義中，張志勇更認可這樣的觀點，即依法辦學、自我約束、自主發展、社會監督。他認為在名校所辦分校中建立現代學校制度有以下四個優勢：1.在解決學校改革與社會穩定的關系上，這類學校比公辦學校改革的負擔、包袱少，改革的成本低；2.在解決政府與學校的關系上，這類學校是政府事業單位辦的，但又不是直接依賴政府的財政性資金，采取委托經營的辦法，改革的阻力小；3.在解決學校與內部運行機制上，人事制度改革是建立現代學校制度的一個關鍵，新辦學校可以直接按照新的人事制度來運轉；4.在解決學校與社會的關系上，這類學校與社會的關系更直接，對社會的反映更敏感。因此，更容易建立起健全的外部監督機制。
僅一部法規怎能規范所有的民辦教育問題？
必須盡快建立和完善與民辦教育相關的法規制度，是與會專家們的一致看法。目前，我們用一部法規來規范所有的民辦教育問題，在實踐中行不通，在理論上有漏洞。民辦教育分類問題(如營利與非營利)以及根據不同類型的民辦學校，如何有針對性地完善我們的法規制度，是需要逐步突破的問題。
分管民辦教育的上海市教委副主任張民選教授指出，問題(案例)通常走在政策和法規的前面，沒有社會問題就沒有公共政策；沒有問題解決的經驗和教訓就沒有完善的法規。在他的行政管理中，就有許多因法規不健全而難以處置的案例。
例如，在西方國家，私立學校的董事會成員是因學校的營利與非營利性質不同而構成不同，且權利不同。我國《民辦教育促進法》沒有對“不獲回報”和“要獲得回報”的民辦學校的董事會的成員構成作不同的限定，因而對一些民辦學校董事會的內部紛爭難以處置。
有的民辦高校辦學者因“抽逃資金”被立案處理，但最終不了了之。教育行政部門可以按《民辦教育促進法》責令民辦學校“停止招生、吊銷辦學許可證；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。但行政部門卻難以處理。因為“停止招生、吊銷許可證”會立刻造成學校資金鏈的斷裂，從而引發教師人心浮動和學生不安，影響穩定。而民辦學校是“民營非企業單位”，與《刑法》中規定的“抽逃資金罪”、“職務侵占罪”、“挪用公款罪”的犯罪主體不符，因此司法機關又無法對其追究刑事責任。
有的民辦高校在高等學歷教育招生過程中因擔心招生不足，以“自主招生”、“自主辦學”為由，擅自向低分學生承諾“保證入學”，造成嚴重后果，違犯了《民促法實施條例》。但因無相應的處罰條款，而學生又是受害者，行政部門不得不為其承擔違規帶來的責任。
張民選指出，民辦教育必須發展，同時應該加快法規建設，以便教育管理部門依法行政。
他說，《教育法》是教育活動中的“憲法”，是基本法，主要體現國家的基本意志，表達社會的教育理想，但其本身難以直接作民事和刑事責任處置的標尺。因此，需要規定各類學校權利、義務和行為之民事、刑事和行政責任的《學校法》。目前，國務院、教育部和地方法規往往出現“處罰條款”缺失的狀況，有些法規雖有“處罰條款”或“法律責任”條款，但因為與《民法》、《刑事》等法規的不吻合，行政部門和司法機構都難以實施。
【采訪手記】在實踐中發現問題，用理論指導實踐
日前在上海華東師范大學舉行的教育政策分析高級研討會，已連續舉辦了六屆，每屆一個主題。包括基礎教育、高等教育、教師教育、教育督導、全面建設小康社會時期的中國教育政策以及教育制度創新，教育的一系列重大問題和社會關注的熱點、難點問題，在論壇上都有生動的反映。立足當代，關注現實，反映教育改革需要，從實踐中產生問題，用理論去指導實踐，成為教育政策分析高級研討會的鮮明特點。“關注中國教育政策實踐，注重教育政策理論創新”是其一貫的宗旨，為教育研究部門、教育行政部門和教育實踐部門的教師、校長之間提供了溝通與交流的平臺，并已成為受到各界關注的高水平、有影響的中國教育政策研究的年度論壇。
采訪了兩屆教育政策分析高級研討會，給記者留下印象最深的，就是與會專家學者對許多教育熱點問題的關注和討論。以“教育制度創新”為主題的本屆研討會，吸引了一批來自高校和教育科研機構以及在政府部門任職的專家學者。他們圍繞政府、市場、學校三者的關系及現代學校制度等議題進行了深入的研討，內容涉及行政許可法與教育管理體制創新、政府教育職能轉變、市場介入與教育管理體制創新、學校自主運行機制、現代教育制度與教育政策、現代大學制度、現代學校制度、現代公立教育制度與民辦教育制度等許多教育界和社會廣泛關注的熱點話題。不同觀點的碰撞與交流，使得本屆研討會精彩紛呈。
近年來，教育問題被社會關注的程度越來越高。從世界第一人口大國到世界上最龐大的教育體系，從國民重教的傳統到千千萬萬家長望子成龍的心態；公共教育經費短缺，城鄉之間、地區之間和學校之間的教育差距繼續拉大，如何滿足人民群眾對優質教育資源日益強烈的需求，如何看待教育市場化改革取向，如何保證弱勢群體受教育的權利？……許許多多問題和矛盾交織在一起，構成了今日的中國教育。
在從計劃經濟向市場經濟轉軌的社會大背景下，公共教育體制的改革受到前所未有的關注。那么，公共教育政策作為國家引導和干預教育發展的主要方式，如何保證其政策制定的科學化、民主化，保證其真正代表絕大多數人民群眾的根本利益，也同樣越來越受到人們的關注。
由于教育決策環境和決策因素越來越復雜，決策的難度也越來越高，為了使我們的決策更科學、更民主、更有效，決策者應該是研究型決策者，而研究者則應該是政策參與者。一位教育政策研究學者如是說。
本屆論壇主席、教育部社政司副司長袁振國對教育政策研究提出三點要求：研究中國問題，寫中國文章；研究現實問題，寫當代文章；要現實的研究問題，寫理論聯系實際的文章。他指出，從事教育政策研究，必須了解中國國情和教育實際，立足當代，關注現實問題。所有的社會科學工作者都要關注社會現實問題，只有有目的的關注現實問題才能產生社會效益，才能起到認識世界、傳播文明、創新理論、資政育人和服務社會的作用。
據介紹，隨著政策問題越來越重要和越來越復雜，對政策的專門研究也越來越受重視。在西方，政策分析者和政策規劃者已經成為一種專門職業，這支隊伍在不斷擴大，并被冠以“政策知識分子”這一專門的稱呼。在我國，隨著政府職能的轉變和政策科學化過程的加快，政策分析機構和職業性的政策知識分子也在形成之中。關注和解決現實問題，為教育政策的制定、實施和改進提供有價值的建議，正在成為越來越多的教育政策研究者的追求。
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