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加入世貿組織后我國公開性現行文件社會服務面臨的問題與對策
【 正 文】
在WTO的法律條文中明確規定：要求加入世貿組織的各個成員國政府，必須通過提供準確的信息資料、充分的法律規章和透明的規則程序，保證競爭的公開、公平和公正。這必然對我國的政府行政管理體制帶來影響和沖擊。作為政府行政管理體系中的檔案管理部門，同樣也受到影響，但不是直接的。本文僅就我國加入WTO后，政府行政部門在政務公開，實行現行文件公開服務中所面臨的問題和對策作一點研究，希望能得到有關專家的幫助和指正。
（一）
加入WTO后，關鍵的問題在于政府職能的轉變。現在越來越清楚，“入世”首先是政府“入世”，加入WTO最大的挑戰是對政府的挑戰，最積極的應對就是加快政府工作的改革，為此，政府必須按WTO規則要求，順利實現職能轉變和政府轉型，由高度集權向合理分權轉變，由行政命令向市場主導轉變，由審批經濟向監管服務轉變。（注：阮成法《WTO與政府改革》經濟日報出版社2002年7月版第1頁）各級政府職能轉變的具體表現是政務的公開，即要求地方各級文書檔案管理部門，依據有關的法律規定，將可以公開的現行文件提供給社會公眾利用，以適應政務公開的需要。在這方面，各級政府在處理現行文件公開服務與檔案管理上會產生種種的不適應，比較突出的是：
第一，目前我國的檔案管理機制和服務機制還顯得非常不適應，加入世界貿易組織后，要求各國政府“公布所有與服務貿易有關的法律和規定，在政府機溝中建立咨詢點。這樣，外國企業和政府便利用這些咨詢點，獲得有關任何服務部門的法律法規信息。”（注：世界貿易組織秘書處《貿易走向未來——世界貿易組織概要》法律出版社1999年版第40頁）多年來，我國政府一直在倡導政務公開，但缺少制度的保障和機制的約束。政府政策法規的發布，還有按“紅頭文件”的形式層層下發的習慣，下級政府的執行部門也習慣于依據“文件”的精神辦事，而公眾對政府的政策法規性文件就知之甚少，WTO文件要求的統一透明的原則就很難貫徹。按照世界貿易組織的原則和要求，我們必須推進政務活動公開化的進程，全面提高政府決策和政府行為的透明度，公開政府相關的現行文件。加入世界貿易組織后，對政務信息公開提出了新的要求，我國在現行文件公開服務方面，還沒有一部統一的法律文件可以參照執行。
第二，思想觀念滯后，傳統的行政管理方式根深蒂固。多年來，我國在經濟、社會、文化等方面的開放出現了前所未有的廣度和深度，但人們思想上的開放并不能做到與之同步，加入世界貿易組織后，原保守、封閉的觀念還不同程度的存在，這勢必與世界自由貿易的原則不相適應，其表現是：過分注重傳統的自然資源，對知識、信息等先進的生產要素重視不夠，這就要求我們的政府部門轉變觀念，在加強宏觀控制和管理的同時，把與經濟活動有關的權力下放給企事業單位或一些中介組織，不再直接干預他們的經營活動，實現真正意義上的政企分開，取而代之的是信息化、數字化的管理。在這種形勢下，各級檔案管理部門應該發揮管理信息的優勢，幫助政府部門改善工作方法，實行政務公開，做好現行文件公開服務，嚴格依法行政、依法治檔。
第三，傳統手工條件下的檔案管理理論與實踐將受到沖擊，特別是檔案工作的實踐同滯后的檔案學理論的矛盾更加突出。“加入世界貿易組織后，形勢迫使我們政府部門和企事業單位進一步提高工作效率，推進我國政府部門辦公自動化的進程和電子商務的發展。”面對“我國的現行文件與檔案的結構將會發生變化，傳統意義上的紙質檔案數量將會急劇減少，取而代之的是大量的電子文件與檔案”（敖瑜《WTO對檔案工作的影響及對策初探》《檔案學通訊》2001年第二期）的新情況。怎樣管好用好這些電子檔案已成為檔案理論研究的新課題。尤其是現行文件的公開服務，不可避免要對檔案管理體制產生影響。現行文件公開服務把現行文件提前納入檔案館服務的范圍。是檔案前端控制思想的具體運用，是對檔案館工作范圍和內容的突破，這既是一個檔案學理論研究問題，也是一個檔案工作的實踐問題。
第四，現行文件要公開提供利用，各級檔案管理部門網絡系統建設還存在問題。隨著計算機使用的普及，網絡技術的發展，實現辦公自動化、建立虛擬檔案館的問題已被各級檔案部門提上議事日程。但在信息組織、信息的傳遞及信息安全等方面還存在問題，其具體的表現是：一是我國的文檔一體化管理體制沒有理順，文件管理和檔案管理容易脫節，從我國現行的檔案管理體制來看，檔案事業行政管理機關只能通過機關檔案室與機關文書部門連接，這種聯系途徑比較單一，而且職權不明，造成機關文書工作與檔案工作的脫節，很難發揮文書工作和檔案工作的整體優勢。二是標準化、自動化水平不高，很大程度上影響了檔案自動化系統的工作、特別是電子文件的鑒定、分類、組卷等基本上還是以手工為主。三是由于標準化準備工作不足，給軟件推廣和檔案信息的傳遞帶來困難，造成檔案管理系統中的工作流程和程序設計水平不高，操作起來還是離不開手工勞動。（注：蘇金華《改進銀行電子文件歸檔工作的思考》《中國檔案報》2002年10月14日）
第五，要實現政務公開，檔案管理專業人才數量明顯不足，這些人員應該是：“一是計算機檔案管理系統開發人員；二是文書檔案信息加工和使用人員；三是數據錄入人員；四是系統維修人員，以負責系統的日常維護，保證系統的正常運轉。”（注：傅榮校《檔案管理現代化》浙江大學出版社2002年8月版第44頁）但是，目前檔案部門的計算機專業人員的比例一直比較低，“尤其是缺乏系統開發人員，導致許多軟件只能由一些電腦公司代為開發，造成軟件功能的先天不是，檔案管理是一種特種管理業務，其現代化管理更需要既具有計算機技術，又具備檔案管理業務知識的專業人才。”（注：傅榮校《檔案管理現代化》浙江大學出版社2002年8月版第44頁）因此，檔案部門在引進計算機人才的同時，要加快對檔案管理人員的培養，使他們盡快掌握計算機文化的基本技能。
（二）
我國加入世界貿易組織后，擺在我國政府面前一個嚴峻的問題是：政府如何組織全社會的力量從容地應對加入WTO所帶來的機遇和挑戰，怎樣加快各級政府自身的改革，實現政府體制的創新，構建適應WTO要求的現代化政府體制。黨的十六大報告中明確指出：要深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式，形成行為規范，運轉協調，公正透明，廉潔高效的行政管理體制。為了實現這個目標，我們認為：作為政府行政部門、包括檔案管理部門，應在以下方面開展工作：
第一，深化行政管理體制改革，提高依法行政和檔案現代化管理的意識，改變與現行文件公開服務不相適應的傳統的工作方法。
首先，樹立開拓創新的意識，作為政府職能部門，應該使其政務信息管理符合社會信息化的要求，把做好現行文件公開服務，作為政府轉變職能和樹立良好形象的一個重要標志。傳統的檔案利用服務是以館藏檔案資料為基礎，比較多的是從歷史的角度去考慮問題，而現行文件公開服務強調的是現實性和利用者的時效性。這就要求我們充分估計政務公開后出現的新情況，研究對現行文件公開的審批權、執行權和處置權，包括現行文件公開的范圍，經過鑒定列出可以公開的清單。同時，還要研究在現行
文件公開服務中所涉受到的文件信息形成者的權利保護，文件信息傳播者的權利保護等法律問題。最大限度地公開現行文件，滿足利用者的需求。
其次，一個穩定的現行文件公開的來源，是提高和保證現行文件公開服務質量的關鍵。首先，各級檔案部門要加強基礎建設，做好對各級政府部門的政策、法規性，公益性文件的收集整理、分類編目、檢索利用等工作，同時對文件信息進行深層次的加工。其次，提高服務的針對性，圍繞當前的中心工作，充分了解社會的各種需求，及時做好調查研究工作，全心全意為公眾提供服務，提高公眾利用現行文件的質量和效率。尤其是政府的一些重大的決策和規定要盡可能全面，具體披露和公開。并要大力倡導建設政務信息咨詢機構、建立現行文件咨詢服務中心，為國內外企業和不同需求的公民提供信息咨詢服務。
再次，根據不同的情況，選擇適當有效的方式，將可以公開的現行文件公開提供服務。在實際工作中，現行文件公開服務的方式有兩種：一是實體文件服務。它以檔案閱覽服務的形式，為利用者提供檢索、查閱、打印等方面的服務；二是網絡信息服務。利用者可以直接登錄檔案文件信息網站上檢索查詢，網上查詢快速全面，可以保證文件的時效性與現行性。
第二，要研究制定總體規劃，加快推進現行文件管理手段信息化的進程、隨著以微電子技術、網絡技術為代表的信息時代的到來，政府行政工作的手段和工作的方法必須要改革。加入WTO后，我國政府為了對國際貿易活動在最短的時間內作出反應，已經充分運用現代技術，加速推進管理手段信息化進程。美國聯邦通訊委員會技術政策主任邁克爾·尼爾林指出：“正像信息技術深刻改變了美國的商業結構一樣，我們可以遇見計算機技術和信息交流技術的發展將極大地影響政府的結構和職能。”（注：尹艷華《網絡經濟與政府管理方式的改變》《學術研究》2000年第三期）
20世紀80年代以來，世界各國的政府都非常重視辦公電子化、自動化、網絡化，把建設電子政府作為政府管理手段信息化的首選目標。1993年，美國政府就提出了利用新科技改造政府的目標。1995午，加拿大在改造政府的藍圖中，將信息技術看作是既能提高政府公共服務，又能大規模削減相關費用的良方。（佟德志《電子政府的信息過程及分析》《政治學研究》2000年第一期）1990年，我國政府曾定名為“政府上網年”，直至2001年7月，在英特網上，我國各類政府機關已建立政府網站5181個，各級各類組織建立的網站達2684個，各地行政區域申請的網站域名達到3434個；此外，還有直接或間接接受政府資助的學術機構和教育機構的網站1906個，已初步形成了一個極為龐大的面向社會公眾的政府網絡系統。（注：《中國互聯網發展狀況統計報告（2001年7月）》，http：//www.sina.com.cn）這就要求我國政府部門在吸收世界先進經驗的同時.還要根據我國檔案現代化管理的實際，盡快建設我國的“電子政府”，使之成為“各級政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，同時政府網也成為廣大人民群眾了解政務信息、查詢法律法規的重要窗口。”
第三，各級地方政府必須以已建成的政務網、公眾網為基礎，為逐步構建全國政務信息網創造條件隨著全文上網和多媒體技術在文書檔案的檢索中運用，原來建立的窄帶傳輸的“邏輯網”，已不能滿足大數據量的文檔圖文的傳輸。這可在一個城區范圍內自行鋪設光纜線，或租用寬帶高速通訊線路，建立專門的檔案通訊網，聯通區域內的所有檔案館，即在高速政務網上建立“全透明”的“虛擬檔案館”，各地區可以依托政務網發揮其功能，基本實現檔案管理的現代化和辦公自動化。還可以依托電子政務建設工程，建立為黨政機關服務的檔案目錄信息中心；并依托公眾信息網，建立面向社會、服務于公眾的全國政務信息網。1999年1月發布的《政府上網工程白皮書》（注：張照余《檔案信息網絡化建設研究》檔案出版社2001年12月版第47、48頁）曾指出：政府上網是指各級政府部門利用英特網/英特耐特網等計算機技術，在英特網上建立正式的站點，推動我國政府辦公自動化和政府網上便民服務，在網上實現政府政治、經濟、社會生活各個領域中的管理與服務職能。這種政務信息服務網絡，集多種功能于一體.（注：張照余《檔案信息網絡化建設研究》檔案出版社2001年12月版第47、48頁）在這個網站上可以起到以下方面的作用：一是政務信息查詢服務作用。向公眾提供政務信息的查詢服務，使各級政府用戶借助網絡實現即時各地的檔案信息查詢，并通過網絡完成政務信息服務；二是宣傳政府政策法規作用。政務信息網絡是各級文書部門與檔案館聯絡的中心，它起到宣傳政府形象的作用，并可以通過各級地方網宣傳政務改革的成果，樹立政府在公眾中的新形象，從而提升檔案館在社會中的影響力。三是中介作用。各級各類信息網站可以與全國政務信息網相連接，實現政務信息資源在網絡空間的整合利用，這洋，全國政務信息網起到把各類信息資源聯接的中介作用。四是政務信息的利用作用。在公務網上或公眾網上，公布國家、各級政府以及國外政府政務工作動態信息、國家與地方政府政策法規信息，提供有關方面利用。
第四，加強政務公開所需人才的培養。政府行政管理要實現現代化，人才培養是關鍵，文檔一體化管理的手段越先進，對檔案管理工作者專業素質的要求就越高。加入世界貿易組織后，我國政府在培養檔案人才方面有以下兩個方面的工作要做：
其一，加強掌握新技術人才的培養。目前在各級檔案部門擁有一批管理的專門人員，但他們不能將檔案管理知識同計算機知識有機結合，這些人員無論從數量還是質量上都不能適應“入世”后的形勢，需要加大專業培養的力度，改變計算機檔案管理人才匱乏的局面。其辦法有三：一是從全國各高等院校檔案專業中培養，要求各高等院校調整課程沒置，加強檔案管理新知識、新技術的教育，把檔案計算機管理與電子文件管理的知識和技能放到一個重要的位置，盡快培養一批既能掌握檔案學知識，又懂新技術運用的專業管理人才；二是加強在職檔案人員的培養和教育。在已經開展的檔案干部繼續教育中，增加新知識、新技能的課程，樹立用人的新理念，以求檔案人員在專業素質和專業技能上有新的突破；三是面向社會包括從全國各高等院校中廣泛吸納引進一些非檔案專業的而又有志獻身于檔案工作的人才。（注：傅榮校《檔案管理現代化》浙江大學出版社2002年8月版）
其二，不斷提高文書檔案工作者自身的素質。具體的做法是：一是組織檔案人員學習WTO的有關文件，了解世界貿易組織的職能及組織體系，掌握WTO法律體系的基本特點和基本原則，能合理地運用有關的條款，為我國企業的發展、維護其合法權益提供咨詢服務；二是要學好外語。熟練掌握一門外國語言，增強管理外文檔的能力；三是要不斷更新自己的知識結構，包括學習各類信息管理、企業管理理、國際貿易等與本行業有關的新知識，新技術，為檔案管理的現代化服務。
加入世界貿易組織給我國檔案管理帶來的挑戰是多方面的，這就要求我們檔案部門工作人員要做好現行文件公開服務，主動為我國的各部門、各企事業單位和市民提供公開的政務信息，全心全意為他們服務。從長遠來看，我們要系統培養一大批既能掌握計算機管理檔案、又能在WTO體系中運作自如的專門人才，才能不斷提高現行文件公開服務的質量。
字庫未存字注
釋：
＠①原字為左礻右吳
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