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公共能量場對公共政策的推動及影響
公共能量場對公共政策的推動及影響樊清／文
后現代公共行政理論，作為公共行政領域一種具有批判和建構意義的先鋒派理論，正如羅伯特鄧哈特所言“它不僅包括對現代主義的批評，還包括了至少是對社會思考的未來暗示”。他在解構傳統公共行政理論的同時，也建構了自身的理論，這與公共行政實踐活動中需要研究和探索的問題是一致的，因而豐富了人們對公共行政的認識，為民主行政開拓新道路，并對各國公共行政改革提供了有益的借鑒。
對我國這樣一個與西方不同的轉型社會，后現代公共行政理論對中國的行政改革的理論指導意義顯然不是全方位的。中國的現代化需要政府主導的行政體制，因而官僚制在公共行政中的作用是不可能完全被替代。但克服官僚制的種種弊端，完善現有行政體制，多方探索民主行政之路是現實的需要也是歷史趨勢，對此后現代公共行政理論的話語提供了新思路。福克斯(C．J．Fox)和米勒(H．T．Miller)的《后現代公共行政》這部具有震憾力的著作，“關注更多的是政策而不是合法性”，關注“我們下一步該做什么？”“對官僚制做內在的批判后，我們將對常常看做是能量場內的官僚制的實踐形式重新定位。”正如查爾斯T古德塞爾所言“在公共行政管理領域的研究中，就目前來看，它代表了最高水平。”“這種理論具有建設性，并且在提高公共行政的民主化和公共政策質量方面邁出了積極的一步。”
后現代公共行政語境下
的公共能量場
公共能量場是后現代公共行政理論的核心概念。在傳統行政學的邏輯實證主義的理論基礎為后現代公共行政的現象學所替代，“本體論基礎發生了根本性的變化，官僚制不在是主導論題。我們尋找一種考察公共行政的新方法。這種新方法的前提是一系列不確定的現象學要素的集合，我們稱之為公共能量場。”
后現代公共行政的公共能量場是物理學、政治學和公共管理學的復合概念。物理學中的場論思想認為宇宙空間除了粒子以外有力線。充滿了磁力線的空間應叫磁場。力以場為中介，像波一般傳遞。場是作用于情景的力的復合。能量指的是一種內在的力量。能量的概念可以追溯到前蘇格拉底時代希臘的原子論者留基波河、德謨克利特和布萊尼茨激進的單子多元論。公共能量場中“公共”一詞挪用和混合了哈貝馬斯的公共領域概念，“公共性本身表現為一個獨立的領域，即公共領域，他和私人領域相對立。”“公共領域將經濟市民變為國家公民，均衡了他們的利益，使他們的利益獲得普遍的有效性。于是，國家消解成為社會自我組織的媒介，公共領域獲得了政治功能”。哈貝馬靳的公共領域實際描述公共治理的理想狀態，但他也認為“由一個蓄意被告知的公共輿論所構成的公共領域可能被學者、既得利益者、受話者、參與者重新獲得并被那些現在從事公共部門組織的人大大加強了。”“為了滿足民主輿論和意見形成意義上的這些功能，（公共組織的）內部結構必須首先依據公眾性的原則來建立。”公共事務是這樣一種有著自己的意向性或目的的能量場。公共領域的自我治理需要能量。福克斯與米勒認為這一概念是現代物理學的場理論和現象學的方法相互修正的結果。“把場的概念與能量概念合為一體意味著一種時空的廣延性，能量在其中潛在地能動地表現著。”
正如福克斯和米勒的后現代公共行政話語理論具有很強的實踐性一樣，公共能量場不具有很強的抽象性，它包含著情景、語境及臨時性。“能量場描述一個由人的意向性控制的現象學的在場或目前。所謂現象學的在場／目前，并非指鐘表或日歷上的某個特殊時刻或時段。目前作為一種擴展的在場是在此情景中謀劃未來的積淀性行為的集合。能量場是由人在不斷變化的當下謀劃時的意圖、情感、目的和動機構成的”。“這個公共能量場中有足夠的目標和意圖，每個目標和意圖就猶如一個太陽黑子，它可以從任何的和所有的點上燃燒起來，燃燒產生的能量以波的形式向外傳導。進而作為一個整體影響到整個領域，也影響到其他潛在的火焰點，社會對話和公共政策的形成就是在不同目標和意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。”“能量場的概念把人們的注意力直接引向語境，即真實、生動的事件，把人們的引向建構理解過程的社會互動。”
既然將社會結構扎根于變化著的綿延性與堅固性的重復實踐中將為已經富有成果的解釋圖式的進一步發展開辟新的天地。公共能量場的概念，不僅在理論上為這種解釋圖式提供了棲息地，而且在實踐上也為公共話語的實現提供了一個真實而恰當的時空維度。即具有制度化特征的重復性實踐的競技場。“把能量場作為一個場所，在那里民主的、多元論的話語形態在回答‘下一步我們該做什么’的問題時可以收集然后增加或減少其他的流通動向。
福克斯和米勒則采用后現代解構主義方法對現有公共行政模式即官僚制以及其替代模式進行了全面的解構，并在此基礎上提出了自己的建立在真實、真誠對話基礎上的話語理論。他認為社會對話和公共政策的形成中，沒有任何一種目標或意圖具有絕對的權威和優勢。“組織本身對能量場沒有專利權，”“沒有自上而下的官僚命令以及對政策實施的控制可能的解釋通道。”在話語中，參與對話的雙方是一種結構性的關系，他們之間既是平等的，同時又是對抗的、相互辯駁的，要保證話語的正當性必須遵守規則。后現代公共行政理論提出了三種政策對話形式：少數人的對話、多數人的對話和一些人的對話。只有一些人的對話才為民主話語提供了極強的可能性。因為，一些人的對話中的參與不是一時的討論，而是持續了一段時間。“話語理論設想了一個所有人的民主，但是只有那些投身于公共事務的人會參與它。所有人，包括公共行政人員，只要接受了授權給他們的真實參與和代表的責任，就可以用他們的參與來加強民主”。公共行政人員的作用就是去幫助建立和維護這種可靠的話語，營造公共能量場。
政府及其行政人員職責新定位：營造公共能量場
探索民主行政是不僅是理論探索也是各國行政改革的不懈追求，是我國建設社會主義民主政治的組成部分和有力保障。政府行政要體現民意。因為“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。”當代中國的行政改革要把政府得到人民群眾的擁護和滿意作為衡量改革得失成敗的標準，這就需要“健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。“國家和政府決策的實施要以民意為準繩。然而，理論上的民主政治在實踐上有諸多的困難。在現實中，“作為政治活動的民主行動與作為管理活動的權力控制，在邏輯上和實踐上都是難以相容的，出于控制的需要，管理只有在集權條件下才會更有效；出于民意表達和實現的目標，政治過程則更需要民主。這樣一來，政府就處在兩難之間。后現代公共行政理論為實現民主和控制的協調、實現民主行政的提出了具體的主張。公共能量場就是這種主張的具體實現形式。“把能量場作為一種場所，在那里民主的、多元論的話語形態在回答下一步我們該做什么的問題時可以收集然后增加或減少其他流通動向。”
公共行政的核心問題是公共政策。在后現代公共行政學者看來，制定和修訂公共政策的場所就是一個公共能量場。公共能量場是表演社會話語的場所，福克斯和米勒的話語理論強調能量場在公共政策領域的重要作用。在這個政策形成過程中，公共行政主體表現的意向性，也越來越變成切合情境的意向性，回到事物本身那個具體場合，回到需求本身。保證公共能量場的話語是針對特定事件、特定語境下的行為，強調普遍的參與以及實質性的貢獻。這種基于公共能量場的民主行政，要求政府在公共政策的制定過程中，以所有成員最大限度的參與為起點，以成員利益共贏為落腳點，以全社會公共利益的最大化為目的。切實維護公共行政的平等性和公正性，而決不能讓公共對話被社會上的少數人或個別利益集團所壟斷，淪為他們意志的“傳聲筒”。不能僅僅考慮效率，更不能從單純追求政府自身效率的角度出發。在公眾與政府對話的過程中，政府應當采取措施，通過制度建設、資金投入和引入大眾傳媒來搭建公共對話的平臺，形成一個有效的公共能量場，以保證全體公眾都有權平等參與公共對話。在這里，通過社會責任的共負，讓民間力量釋放出來，整合民間不同領域的力量，形成國家建設的協作網絡，形成理性的民主協商的“話語”和普遍的意愿，使公共政策最大程度地反映民意。公共能量場可能成為實現行政民主的現實場所和有力保障。
在社區等較小共同體內，建立公共能量場進行民主協商對話是后現代公共行政理論的基本主張。福克斯和米勒認為首先在社區中發展民主要比直接地在公共行政過程中強力推行民主更加可取。“在比較小的團體、鄰居和社區仍有可能達成某種一致和共識。（他們把這種趨勢稱為“新部落制的發展）。”各個共同體在對話、商談中形成共識，這種“共識”是共同體采取行動的合法性依據。因為后現代社會對他性、差異的承認與合法化．使“仟何特殊的辯護對有效性都有同等的訴求權。”“現實的社會建構的獨特性，普遍的元敘事的消亡，不同的看問題的方式和存在方式值得尊重，“界定為現實的東西是自我指涉且空洞無物的東西時，那召喚和允許生長的東西是先前被壓制的亞文化的不同世界觀。共享文化的弱化要求社群參與，“現代主義的普遍語言不起作用，宏觀文化日趨沒落，社區話語發展。”社區話語的發展回到需求和可體驗的情境和真實的話語，回到每個公民的公共需求。這種參與式的直接民主可以在社區共同體的自組織內實現對話溝通，以補充代議制間接民主的局限陛。在公共能量場對話過程的決策，“所有的參加者都必須具有：(1)均等的機會來選擇并實行言說行為；(2)承擔對話角色的有效均等機會去提出話語并使之永恒化，去提出問題，制造問題，給出對陳述、說明、解釋和判斷贊成或反對的理由；(3)相同的機會去表達態度、感受、目的等，以及去命令，去反對，允許或禁止等等。”“他要求對話的參與者本質上是平等的，”“彼此間自由的對話時必需的”以確保把那些違背基本的真實話語規則的人限制在對話之外。在這個民主行政的過程中，在這個過程中公共政策的價值取向發生了轉變，即由國家主義取向轉為共同體取向。后現代公共行政的這種主張與我國發展基層民主推進社會自治，與建立“小政府大社會”的治理格局是一致的。要實現政治體系的民主和社會自治的基層民主并重，需要增強社會自治功能，使公民承擔部分公共管理和服務。正如十七大報告指出的，“發展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利。人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。”
無論是在國家范圍內公共政策的制定，還是在社區共同體內公共管理問題的決策中，后現代公共行政理論的基本主張都具有現實性和可操作性，都需要政府及其行政人員職責的新定位：幫助建立和維護可靠的話語，營造公共能量場，具體來講需要：
首先，政府及其行政人員要自覺地認識到，保證公眾都有權平等參與公共對話，提供了一個抒發自己意見進行生動的社會對話的平臺是政府的責任。政府及其行政人員職責是以“真誠的態度，創造平等的基于協商對話的公共能量場。“行政官員在聯系各方面之間，形成開誠布公會話為基礎。增進公共對話。”正如新公共服務理論所闡釋的，公務員日益重要的角色就是要幫助公民表達并滿足他們共同的利益需求。其角色從控制轉變為議程安排，使相關各方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協商、提供便利。公共官員將要扮演的角色是“調停者、中介人或者裁判員。”“政府的作用在于，與私營與非營利組織一起，為社區所面臨的問題尋找解決辦法。”“需要做中介、協商以及解決沖突的新技巧。”最終形成構建政府與市民平等對話、溝通協商與互動合作的公共管理新模式。
其次，公共能量場實現場所可以是實體的也可以是虛擬的，可以存在于共同體的社區、各類社會組織等，“政策網絡、功能交叉的社會團體，公民代表的特別工作組等這些新生的話語形式也會發展成為有足夠穩定性的重復性社會實踐。”在公共政策制定，公共事務協商以及區域性公共管理問題的解決中得到體現。
再次，公共能量場要運行良好，需要基礎性條件的配合。如加大媒體對公共決策的傳播力度和透明度，加強電子政務的建設，實現信息快速、高效、公開的傳遞，形成開放的行政環境和自由的網絡結構的公共能量場，在這里公民話語的表達渠道得以拓寬，每一個社會成員的觀點和聲音都會得到聽取。政府放棄“獨白式對話”是
形成公共能量場的前提
“公共行政是現代性的樣本。”現代公共行政是官僚制的行政體制。后現代公共行政是對官僚制的批判和解構，認為傳統的公共行政實際上就是一個缺乏溝通的話語霸權體系。要求政府放棄官僚制下自說自話的“話語獨白式”的交流，讓位于公共能量場中切合語境的生動的對話。
后現代公共行政理論認為，任何事物都依賴語言，語言建構世界而非反映世界。以語言為基礎的知識總要受制于其產生的歷史條件和特定環境。后現代社會語言和符號充滿了異變，語吉充滿荒謬。語言表達已開始扭曲，我們被語言所控制，他在性的話在說我，不是在說真心實意地說話，“空虛的自我指涉的代碼在言說我們。“而是話在說他，并不是我們在控制語言。發表公共言論的渠道被那些控制著媒介組織或能夠購買到廣告圈的人掌握著，其結構不是對話程度的提高，而是具有自我指涉性的副現象的符號抵觸。
福克斯和米勒認為，傳統的公共行政實際上就是一個缺乏溝通的體系，或者說，它就是一個話語霸權的體系。在這一個話語霸權體系內，自上而下的指示、指令必須逐級執行，不容許有任何討價還價，更不允許提出懷疑和表示異議。他們強調，在這種“獨白式的對話”基礎上產生的公共政策，只能是政府和官僚精英們的政策偏好，而不是公民一致認同的公共政策。“在獨白式的溝通中，沒有任何來回，沒有任何機會從語言上努力界定問題，并且決定應該就此問題采取什么措施。”公民基本上被這種話語所支配，因而不可能提出與政府政策不一致的對抗性政策建議，即使有這種建議，也沒有正常表達的渠道，因而也就進入不了政策的對話過程。即使有公民的參與，這種參與也無法對公共政策發揮實質性影響。這種對話除了有導致強權的可能性之外，還有可能導致一個更大的問題，即公眾的冷漠，而長期的冷漠則可能會導致公眾自愿把自己排除在討論之外。公共對話因而衰落了。法默爾提出后現代公共行政建構的任務是“更多地致力于通過（語言）解釋而不是通過實證主義的發展理解。反思性語言范式是這一努力有用的啟發性的工具。”
社會主義民主政治和國際民主行政的潮流，要求政府必須放棄“獨白式對話”，克服“官本位”歷史傳統和高度集權的政治影響，克服獨斷專行的家長制作風。改變公共政策生成以及發揮作用的自上而下的程式，在行政工作實踐中，堅持以公民為本位，使公共行政體現公共性，體現公民的意愿。營造利于民主行政的公共能量場。在公共能量場形成互動自由的氛圍，使具有不同意向性的政策話語在一定的語境中相互交流、論爭從而達到共贏的目的，通過行政民主保障公民的參與權和決策權，使行政工作的成果接受公民的監督，使公共行政向廣大公眾開放和擴展，同時要避免對話者濫用權利和行為的失控又要避免無政府主義的群龍無首，增強公共行政合法性和民主基礎。
樊清，燕山大學文法學院行政管理學系副教授，主要研究方向西方行政理論、公共管理。
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