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安徽滁州市糧食流通體制改革近況與難點
滁州市是安徽省的商品糧基地之一，目前滁州市的糧食商品率超過50%，每年可提供的商品糧數量大約占安徽全省商品糧總量的1/4。因此，在目前所進行的新一輪糧食流通體制的改革中，無論是在安徽還是在全國，滁州市都具有比較典型的意義。最近，我們在滁州市及其所屬的來安縣、明光市進行了調研，獲得許多第一手的材料。下面我們結合這些材料，就滁州市正在進行改革的主要措施和進展情況，目前存在的問題，作一些分析。一、1998年以來糧食流通的情況和問題
（一）國有糧食企業庫存增加，虧損嚴重
滁州市國有糧食企業自1998年5月以來，嚴格執行國務院有關糧食政策，以保護價敞開收購農民交售的糧食。滁州市的糧食作物以稻谷、小麥為主，稻谷占糧食總產量的60%，小麥占25%。以稻谷為例，1998～2000年每年收購量均占總產量的50%上下，2001年更高，大約為3/4。2002年預計將占2/3。應該說，農民生產的糧食除自食部分以外，基本上由國有糧食企業收購了。近幾年滁州市糧食保護價一般高于市場價在0.10元/公斤左右。以此計算，每年收購100多萬噸糧食，農民可從中獲利上億元。當然，由于中間環節存在流失，農民實際獲利并沒有那么多。通過以保護價敞開收購糧食，農民的利益雖然獲得一定的保護，但是糧食銷售情況卻不盡如人意，除1999年和2000年比較好外，其余年份銷售比例均在56%至73%之間。
表1 滁州市國有糧食企業1997～2002年稻谷購銷情況(單位：萬噸) 項目/年份 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年
產量 208.5 225 213.5 200.4 153.9 186.9
收購量 119.3 109.01 97.26 108.14 119.97 125預計
收購/產量 57.2% 48.4% 45.6% 54.0% 78.0% 66.9%
銷售量 68.65 79.03 108 105.23 68.17 79.8
銷售/收購 57.5% 72.5% 111.0% 97.3 56.8% 63.8%
糧食的收購和銷售是一個動態過程，2002年的銷售量和銷售比例還會增加。但從1997～2002年收購量和銷售量的累計來看，至少有近170萬噸糧食未能銷售。據介紹，滁州市1994年庫存糧食最高時在100萬噸左右，而2001年庫存水平最高時曾經達到200多萬噸。相當于兩年的收購量。在糧食市場價格持續走低的情況下，庫存糧食無法實現順價銷售，貸款也就不能及時歸還，企業還要負擔貸款利息（超儲利息支出一般占超儲庫存費用總額的60%以上）和部分糧食保管費用（保管國家給予的保管費用不足使用，特別是部分露天存放的糧食費用更高），而且糧食存放時間超過3年，還有陳化問題；糧食一旦陳化處理，損失更加嚴重。從滁州市提供的數據看，國有糧食企業1997年出現虧損，而1998年虧損比1997年增加1倍多，2001年虧損相當于1997年的3倍，數額高達19億元多。虧損額遠遠高于農民因保護價獲得的好處。
表2 滁州市國有糧食企業1994～2001年資產負債情況（單位：萬元） 年份/項目 資產 負債 權益
1994年 336397 301538 31859
1995年 415066 379002 36064
1996年 521813 499593 22220
1997年 575874 640880 -65006
1998年 536802 673130 -136328
1999年 533624 682521 -148897
2000年 555150 697736 -142586
2001年 562183 757978 -195795
在糧食加工方面，國有糧食企業的市場份額不高。其主要原因在于實行資金封閉運行后，主副營業務分開，加工企業在帳務、資金方面獨立核算，企業要自行貸款。但是加工企業一般負債率都很高，低的也有達80～90%，高的達100%、200%，甚至300%。因此，從銀行貸款極為困難，很難獨立收購糧食，而直接從購銷企業進糧加工，基本無利可圖。此外，由于糧食加工品種供求脫節，無法滿足城鎮居民的大米需求，居民日常大米消費大多在超市、集貿市場、個體米店購買，因此只能保留和維持少量面粉加工企業。
國有糧食企業在崗職工工資在500～800元/月，2002年拖欠工資現象比較普遍。但人員總數近幾年一直在增加，1997年滁州市國有糧食系統（包括主、副營）職工總數為19933人，到2001年增加到20325人，增加了將近2%。
（二）糧食風險基金開支龐大
由于糧食企業1998年以來虧損，主要是政策性虧損，不應該完全由企業承擔，而且企業也承擔不起。因此滁州市從糧食風險基金中給予企業補貼。
補貼的數額以明光
市為例，1998年糧食風險基金補貼的范圍是，對超儲庫存糧食的利息費用據實補貼。超儲庫存是以平均商品糧食庫存減去合理周轉庫存。利息補貼按糧食收購貸款1年期利率計算，費用按超儲庫存原糧每公斤每年0.06元補貼。補貼是逐季撥補，年終清算。1998年對該市的超儲補貼為1606萬元。
1999～2001年實行糧食風險基金基數包干，一定3年。明光市糧食風險基金包干基數為每年2928萬元，基數包干，節余留用，超支自補。補貼的范圍標準方式同上。3年的基金包干數全部撥補到位，共節余1119萬元。
2002年調整了糧食風險基金基數、補貼范圍和標準，明光市包干基數調減為2233萬元。范圍是所有商品糧食庫存（包括合理周轉庫存），標準是利息按糧食貸款利率，費用補貼中，儲存費用按商品原糧每公斤每年0.02元補貼，銷售費用按商品糧實際銷售量每公斤0.06元補貼。到2002年9月底已補1202萬元。
來安縣情況也大體相當，每年獲得的糧食風險基金也有2000多萬。盡管獲得大量補貼，仍然改變不了國有糧食企業虧損的局面。來安縣1998～2002年9月累計虧損1.2187億元，明光市同期累計虧損1.4594億元。
二、目前的改革措施和進展情況
在新一輪糧食流通體制改革中，安徽省滁州市起步比較晚，和沿海發達地區無法相比，就是與同為產糧大省的江西相比，進展也慢了半拍。但是，滁州市的改革也有自己的特點。
（一）國有糧食企業邁出減員增效第一步
國有糧食企業改革是糧食流通體制改革的主要內容。安徽省提出在改革中解決糧食企業的“三老”（老人、老帳、老糧）、“三多”（企業虧損多、不良資產多、機構人員多）、“三舊”（思想觀念陳舊、經營機制陳舊、管理模式陳舊）。根據國務院(2001)28號文件和安徽本省情況，安徽省政府2002年制定了8號文件，提出減員的“五個一批”：
1.自愿解除一批。本著“政策公開、職工自愿、企業自主、規范操作”的原則，鼓勵職工自愿申請解除勞動關系，在經濟補償上一次性到位。
2.擇優聘用一批。錄取先申請、后競聘、再重新簽定勞動合同的辦法，實行競爭上崗、擇優聘用，在本企業現有職工中重新聘用一批。
3.內部退養一批對距法定退休年齡不足5年的職工，一律實行企業內部退養，由企業發放生活費（月標準：156元+2元×工齡），并按規定為其繳納養老保險費，待達到退休年齡時正式辦理退休手續。
4.協議保留一批對不符合內退條件，年齡偏大（距法定退休年齡不足10年）或工齡較長（男滿30年以上、女滿20年以上）的職工，可以實現協議保留養老保險關系，由企業發放生活補助費，待達到內退年齡時，辦理內退手續，享受內退人員待遇。也可以自愿申請解除勞動關系，不允許競爭上崗（在崗的企業領導、重要技術骨干除外）。
5.逐步脫鉤一批對既沒有自愿申請解除勞動關系、又沒有競爭上崗，既不符合內退條件、又不符合協保條件的人員，實行逐步脫鉤的辦法，允許其在一至兩年時間內尋找新的就業門路，暫由企業為其繳納養老保險費，于2002年6月停發基本生活費。若達到協保條件的，也允許其在一至兩年時間內實行協保；兩年時間后（2004年5月31日后），依法解除勞動關系。
對解除勞動關系的人員實行“基數加工齡”的辦法給予經濟補償。凡是在這次改革中精簡的人員，安徽省政府按每人5000元一次性撥給。來安縣和明光市均按照文件精神正在進行改革。來安縣糧食系統1997年職工總數3048人，到這次改革前增加到3248人（含已離退休398人，在冊2850人），增長6.7%。改革后，截止2002年10月中旬，自愿解除勞動關系的有1287人，占在冊職工總數的約45%，擇優聘用933人，占約33%，內部退養219人，協議保留300人，逐步脫鉤111人。從人數上看，改革后在崗人員減少2/3。今后所有人員采取一年一定，一年一聘，實現干部能上能下，職工能進能出，收入能高能低。
來安縣已經為安置人員花費1200多萬元，其中省里已撥給460萬元（每人5000元），資產變賣200多萬元，相互拆保200多萬元，擇優聘用者所交的風險金300多萬元，也被用于安置費。盡管如此，要按照“五個一批”的要求安置全部相關人員，仍有數百萬元的費用缺口。
來安縣在減員工作進度上，處于全省領先。而明光市最近剛起草擬定了《明光市國有糧食企業改革實施方案》，努力爭取在今年底、明年初實施改革。盡管如此，減員僅僅解決了糧食企業的人員問題。下一步改革，還要解決涉及“三老”、“三多”、“三舊”的大量問題，其中重點是國有糧食企業的虧損掛帳和超量庫存，而未來發展的關鍵問題是創新企業機制。
來安縣將組織有關部門對原按保護價收購的庫存糧食進行清倉查庫、審計核實，鎖定數量，新老劃斷。對審計核實后的“老庫存”制定銷售處理計劃，加大促銷力度，爭取在一至兩年的時間內銷售處理完。按政策規定，“老庫存”仍享受糧食風險基金補貼。
（二）個體戶、私營企業以及糧食市場發育情況
明光市在1998年的九、十月間，工商局系統出動13個所的人員1000多人次，車輛100多臺次，連續工作一個多月，不分晝夜和節假日，共沒收非法收購的糧食28萬多公斤，罰沒款3萬多元。
與此同時，通過對糧食批發企業的檢查，取消了62戶批發企業，重新登記了13戶糧食附營業務。對部分不符合規定的糧食經營戶進行經營范圍變更，418戶糧食經營戶中的139戶進行變更；25戶經營糧食的私營企業中的8戶進行變更。
這樣一來，從事糧食經營的個體戶和私營企業，一時難免傷了元氣，市場份額大為減少。但是，國有糧食企業不可能完全一統天下，在集中檢查過后，個體戶和私營企業又暗地里卷土重來。
2000年3月，明光市工商局又一次開展專項整治行動。再次出動人員300人次，車輛100余臺次。檢查糧食加工企業240戶，糧食經營單位570戶，取締無照經營120戶，辦理營業執照、變更443戶。查處非法收購糧食案件15起，沒收糧食12萬公斤，罰沒款7萬多元。
從2002年1月1日起，安徽省實行糧食收購許可管理，改由糧食行政主管部門核發糧食收購許可證，然后到工商部門辦理營業執照和經營范圍變更事宜。這樣一來，個體戶、私營企業進入糧食流通領域已無障礙，但是經營資格的審查，卻變得有些形同虛設，新進入者良莠不齊。從2002年夏秋兩季情況看，個體戶、私營企業還未在誠信方面獲得農民的認可，大多數農民仍然將糧食賣給國有糧食企業。
目前，滁州市國有糧食企業在購銷方面還占據市場主要份額。與此同時，糧食市場的發育，也沒有實質性進展。1999年明光市糧食局組建了糧食批發交易市場，由于各項配套政策及資金沒有及時到位，批發市場始終處于停滯狀態。來安縣情況也類似。實際上，整個滁州市都沒有專業的糧食批發市場和零售市場。糧食的零售一般只在農貿市場保留一席之地。因此，隨著糧食流通體制改革的深入，應該適應當地的情況和需要，加快形成并發展專業糧食批發和零售市場。
滁州市靠近江蘇，不少縣市距離南京比距離本省省會合肥還要近，江蘇又比安徽發達，滁州市的糧食銷往江蘇南京，
在成本上本來應該比江蘇本省糧食更有競爭力。但是，以保護價收購的糧食在市場上沒有價格競爭優勢。因此，國有糧食企業在吃了10多年政策飯之后，要適應日趨激烈的市場競爭還有待時日。
（三）逐步實行對農民的直接補貼
為了進一步深化糧食流通體制改革，促進國有糧食企業改革與發展，在減輕國家財政負擔的同時保護農民利益，促進農業結構調整，穩定和增加農民收入，來安縣在安徽省內成為首先開展糧食補貼方式改革的試點縣之一。在放開糧食收購價格，放開糧食收購市場的前提下，將國家按保護價敞開收購農民余糧給農民的間接補貼，變為給農民直接補貼，取消收購新糧的風險基金補貼。同時，按照“以銷定貸、以效定貸”的原則，農發行提供收購貸款，資金實行封閉運行。
來安縣以近4年全縣保護價糧食平均收購量為基礎，確定享受補貼的商品糧總量為1.6189億公斤。保護價減去市場價為補貼差價，經安徽省確定差價為0.11元/公斤，這樣全縣由省財政獲得的補貼總額是1780.79萬元。
在農村稅費改革中，來安縣核定的全縣計稅糧食常產為3.4674億公斤，商品率為45.5%，全縣統一；補貼總額1780.79萬元，每公斤商品糧給農民的補貼為0.11元，全縣統一。各鄉、村、組、戶分別按稅費改革中確定的各自計稅常產，乘以全縣統一的商品率（45.5%），再乘以全縣統一的補貼率（0.11元），就得到各自享受的補貼數額。
對農民直接補貼的資金，由縣財政在農發行設立專戶，實行專戶管理，專款專用，保證兌現，確保資金落實到農民手中。給農民的補貼資金只允許抵交農業稅，不得抵交其他任何費用；抵交農業稅的補貼資金直接劃入金庫，嚴禁擠占、截留、挪用。
來安縣政府統一印制《糧食補貼分戶清冊》、《糧食補貼花名冊》和《糧食補貼通知書》。各鄉鎮按照上述辦法，編制《糧食補貼分戶清冊》，張榜公布到村民組，接受群眾監督無異議后，上報縣財政局審批備案。鄉財政所再根據《糧食補貼分戶清冊》填制《糧食補貼通知書》和《糧食補貼花名冊》。領取補貼時，由農戶在《糧食補貼花名冊》上簽字蓋章。
直接補貼實行以來，總體情況良好，來安縣農民都說歷史上第一次從政府直接領到錢，感受非同一般。盡管來安全縣10多萬農戶，平均計算每戶大約只得到150元。
不過，由于將補貼直接發給農民，國有糧食企業的收購價基本與市場價相同，而周邊縣仍實行保護價，價格高于來安縣，有部分農民在獲得補貼后，又將糧食賣到外縣，變相獲得兩份好處，本縣糧食企業收購的糧食有所減少，大約是上年同期的一半左右。
三、進一步推動糧食流通體制改革
糧食流通體制改革，應該在保證糧食安全的前提下穩步推進，盡可能避免糧食價格的劇烈波動。
（一）保持合理的糧食儲備量
最近幾年，我國城鎮居民的恩格爾系數下降很快，2001年糧食消費支出平均僅有188元，只占消費總支出的3.5%。因此，糧食價格波動對城鎮居民生活的影響已經很小。在這種形勢下，國家糧食儲備的主要作用，應該是保證救災等救濟用糧，以及應對其他不測之需。糧價過高時城鎮低收入者用糧，主要應由各省市區自行解決。因此，國家儲備的數量顯然可以大為減少。各省市區也應該根據各自相應的情況，建立必要的儲備。在確定合理的糧食儲備量后，應該著手處理超量庫存糧食，將糧食變現后的部分資金作為企業改制的成本，以提高企業處理糧食的積極性，避免變現過程中的資金流失。
（二）國有糧食企業要徹底改革
國有糧食企業的改革，精簡人員是相對容易的事情。盡管精簡人員需要大量資金，按照滁州市的初步匡算，每人按1.5萬元計算，2萬多人，按最終擇優聘用1/3，安置人員將有1.4萬多人，費用將達2億多元。企業畢竟還有資產和大量庫存糧食可以變現，省里還有每人5000元的安置費用。困難的是處理虧損掛帳以及建立現代企業制度。
對于國有糧食企業歷年的虧損掛帳，要區別情況逐步處理。對由于執行各項糧食政策造成的虧損，中央應該和各省市區分別協商，各自承擔一定的比例。只有解決了歷史遺留問題，不留包袱，才能避免今后節外生枝。建議在全國進行糧食審計，然后就歷年虧損掛帳提出解決辦法。改革后的糧食企業，決不能允許再出現虧損掛帳，而只能由企業自己承擔盈虧。
按照現代企業制度改革，單靠企業現有干部職工難以實現。因此，有必要通過股份制改造，吸收社會因素介入，才能搞活糧食企業。
（三）農發行也要進行改革
在國有糧食企業改革的同時，農發行也要進行相應的改革。以往，不管企業盈虧如何，農發行旱澇保收。現在，企業走向市場，農發行在企業貸款、效益評估等方面，要有新的標準。“以銷定貸、以效定貸”從原則上講是對的，但是，糧食的購銷并非同步進行，如何考核，要有新的切實可行的辦法，因此，農發行應該根據企業的實際經營狀況，更好得掌握貸款發放和回收的時機，協助企業提高效益。
（四）直接補貼有待完善
對種糧農民實行直接補貼，將原來效率不高的間接補貼以現金直接發給農民，從試點情況看是可行的。實行直接補貼還有助于以市場價格真實反映糧食供求關系，促使農民調整種植結構。同時，直接補貼還將促進國有糧食企業的改革，減少糧食庫存，減少糧食風險基金支出。
從改革試點縣情況看，采取直接補貼，應該全省統一實行，并且與周邊省份大體銜接，才有利于糧食的流通。否則，試點縣的糧價偏低，正常的流通會受到干擾。
此外，為了更好地發揮直接補貼的效益，在具體措施上有待完善。直接補貼實際上是對向國家交售糧食的農民的補貼，目前全縣以統一商品率計算補貼額，確實簡便易行。但是，實際出售商品糧多的農戶會吃虧。今后如果正式實施，促進農業種植結構調整之后，少種甚至不種糧食的農戶和仍以種糧為主的農戶，以相同的商品率一樣拿補貼，其不公平性就更顯而易見。直接補貼是在糧價偏低時采取的措施，糧價走高時是否繼續實行？目前以保護價與市場價的價差作為補貼率，今后如何確定補貼率？這些都是有待進一步考慮完善的問題。
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