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有關就業問題的國際經驗及對我國的啟示
一、世界范圍內就業問題的產生與發展就業是工業文明出現以來，困擾人類社會的一個歷史性難題。
工業革命以后，失業成為世界各國普遍存在的一種社會經濟現象。其基本表現是大量勞動者游離于經濟發展過程之外。因為所謂工業化、現代化，本質上是一個資本、技術不斷替代勞動力的過程，是一個在物質生產領域不斷減少就業的過程。隨著工薪收入方式的普遍化，以及勞動者對工作崗位依賴性的增加，就業率的降低不僅帶來了各種社會矛盾，而且減少了總需求，影響經濟的正常運轉。
以前蘇聯為代表的計劃經濟國家曾經在表面上實現了完全就業，但是以犧牲經濟效率為代價的。為了提高經濟效率，這些國家開始向市場經濟體制轉軌。而作為現代市場經濟，失業是其無法避免的一個邏輯前提，失業率的高低與商業周期有密切的關系。在大量勞動力已經轉移到第三產業的情況下，西方國家依然存在大量的失業者。他們所謂的“充分就業”，一般含義是指失業率低于4%。
由于各國在經濟發展階段、人口、文化傳統及政治制度上存在很大的差異，就業問題在不同國家的表現也不一樣。二戰以后的西方福利國家政策，給了失業者基本的生活保障；雖然還沒有從根本上解決就業問題，但大大緩和了因失業而引發的社會矛盾。多數發展中國家，則沒有能力為失業者提供基本生活保障，失業率又大大高于西方國家，成為影響社會安定的一個重要因素�！ ≈袊且粋�發展中國家，人口基數大，又處于體制轉軌的特殊時期。對于我國就業問題的復雜性、長期性和艱巨性，應當有一個充分的估計。
�。ㄒ唬┪鞣秸畬蜆I問題的態度和政策的歷史變遷
工業革命直至20世紀30年代的很長一段西方歷史中，就業問題沒有被先行工業化的各國政府納入自己的工作范圍。當時流行薩伊的“供給創造需求”、馬歇爾的“市場供求決定論”等古典經濟學觀點，認為勞動力市場與商品市場沒有什么區別，商業周期中的供給過剩會自動地恢復，政府對勞動力市場的任何干預都是有害的。而事實上，失業成為這些國家長期存在的一種社會不穩定因素。
1929年開始的全球經濟大蕭條，導致了空前的高失業率。長時間的經濟停滯和社會動蕩，動搖了人們對古典經濟學的信任，要求政府出面干預的呼聲越來越高。在這種形勢下，凱恩斯主義經濟學應運而生。1933年，美國羅斯福政府出臺“新政”，從此拉開了政府干預市場，特別是勞動力市場的序幕。
二戰以后，西方國家與就業有關的另一項改進是福利國家政策的普及。福利國家政策雖然不直接解決就業問題，但為失業者提供了基本的生活保障，緩和了因失業引起的社會矛盾。與此同時，隨著西方選舉制度上的改進，就業問題逐漸成為各國政府社會、經濟政策的一個重要著眼點。半個世紀以來，在政府的積極干預下，西方國家基本上沒有出現過二戰前那樣的大蕭條和大規模失業，社會穩定程度也大為提高。
1973年第一次石油危機之后，戰后的“黃金發展時期”結束，西方國家的失業率大幅度上升，西方國家開始反思凱恩斯政策，提出了所謂“福利陷阱”問題。即過高的福利降低了失業者尋找工作的積極性。宏觀經濟政策上則轉向貨幣主義和新自由主義。但是，西方經濟政策和社會政策的調整，并沒有改變各國政府在就業問題上的積極態度。促進就業依然是西方國家社會、經濟政策的一個重要組成部分。
（二）發展中國家與西方國家在就業問題上的區別
二戰以后，絕大多數發展中國家取得了政治上的獨立，但在經濟上仍然依賴于西方國家。前蘇聯解體之后，過去社會主義陣營國家的政府，也都采取了改革開放的政策，與西方國家在經濟上的聯系越來越密切。經濟全球化的趨勢越來越明顯。
與西方國家不同的是，多數發展中國家（包括我國）依然處在工業化的較低發展階段，經濟呈現明顯的二元結構特征。即同時存在著農村的傳統產業和城市的現代產業，而且大部分勞動力分布在農村的傳統產業。
發展中國家的現代產業部分，迫于國際市場的競爭壓力，生產趨向資本或技術密集型方向發展，人力資源上存在嚴重的結構性矛盾，新增就業機會遠小于失業人數的增長。同時，由于市場經濟體制自身的特點，城市地區的就業率，不可避免地要隨著商業周期的變化而發生較大波動。 更大的沖擊來自農村。按照發展經濟學的說法，在農村的傳統產業中，勞動力的邊際生產率接近于零。也就是說，農村傳統產業中存在著大量低成本的剩余勞動力。在國家工業化的過程中，他們不可避免地要進入城市尋求工作機會。農村剩余勞動力源源不斷地流入城市，參與工作崗位的競爭，其供給能力大大超過現代產業對勞動力的需求。這一方面有效地抑制了工資成本的上升，另一方面則大大增加了城市就業的難度。
因此，發展中國家面臨的就業問題，要比一般西方國家困難得多。其主要區別是：
1.人口增長過快加大了就業的困難
1950年以來，西方國家的人口僅增加了4億，發展中國家的人口卻增加了31億。目前世界人口總數中，發展中國家占了80%以上。上個世紀70年代以后，西方多數國家的人口出現了負增長，一些體力勞動崗位出現空缺，吸引了一部分發展中國家的勞工來就業。與此同時，多數發展中國家的人口增長卻出現了難以抑制的勢頭，適齡勞動力的大量增加，進一步加重了就業方面的困難。
2.就業質量遠低于西方國家
近年來，西方國家不但失業率普遍下降，而且勞動條件大大改善；周工作時間普遍低于40小時，福利國家制度覆蓋了所有的本國公民。由于最低工資法案的實行和高新技術產業的迅速發展，勞動者的工資水平也有了顯著提高。多數發展中國家則沒有建立最低限度的社會保障制度，保護勞動者基本權益的有關法規也不健全。因此，大部分的城市就業是在非正規部門實現的，勞動條件差、工作時間長，工資低且不能按時發放，勞動者的合法權益得不到任何保障。
3.失業率長期居高不下
發展中國家經濟的二元結構，決定了其失業率必然高于西方國家。上個世紀90年代以來，多數西方國家的失業率基本穩定或呈下降趨勢。近年來，美、英、荷、澳、加、瑞典等國的失業率已達到或接近充分就業水平（4%）；法、德、意等國的失業率雖然較高（10%左右），但也呈明顯下降趨勢。而絕大多數發展中國家的失業率則居高不下甚至繼續攀升，部分國家高達15%以上。原來就業問題解決得比較好的東南亞國家和地區，在亞洲金融危機的打擊下，近年來的失業率也明顯上升。總之，西方國家的失業率明顯地隨經濟周期波動；發展中國家的失業率則長期居高不下，解決起來要比西方國家困難得多。
在很多發展中國家，失業與貧困之間已經形成了惡性循環，成為社會不穩定的一個重要因素。
（三）促進就業成為世界各國政府經濟、社會政策的優先目標
盡管發展中國家與西方國家在就業問題上面臨的挑戰和困難程度有很大區別，但所有國家的政府都把促進就業作為自己經濟、社會
政策的優先目標。這不僅僅出于各國政治家爭取選民的需要，更重要的是，“增加就業，消除貧困，保持社會安定”已經成為一種國際共識。
1995年在哥本哈根舉行的聯合國社會發展首腦會議上，促進就業和消除貧困成為與會各國領導人最為關注的問題。會議承諾：“把促進全球充分就業作為各國經濟和社會政策的基礎，盡最大努力使所有的勞動者通過自由選擇的、生產性的就業和工作而獲得有保證的、可持續的生活條件”。各國政府首腦在會議通過的《宣言》中達成以下共識：“我們承諾將促進充分就業作為經濟和社會政策的一個基本優先目標”；“提倡能夠最大限度創造就業機會的經濟增長模式”。
2001年國際勞工組織召開的“全球就業論壇”會議通過《全球就業議程》，《議程》強調：“使經濟增長和繁榮的潛力得以發揮的基本條件是，生產性就業被置于經濟和社會政策的核心位置，使充分的、生產性的和自由選擇的就業成為宏觀經濟戰略和國家政策的總目標�！�
在各國政府的具體實踐中，采取了許多不同的政策和措施來促進就業。
二、國際社會解決就業問題的政策措施和基本經驗
從經濟分析的角度講，就業增長取決于兩個要素，一是經濟增長，二是就業彈性（即就業增長速度與經濟增長速度的比值，或者說每一單位經濟增長所帶來的就業增長）的增加。各國政府為增加就業所采取的一切措施，都是圍繞這兩個要素展開的。
在增加就業問題上，發展仍然是硬道理。如果沒有經濟總量的增長，無論采取什么措施，就業狀況也很難改善。因此，二戰以后，西方國家政府一改過去的不干預態度，采取了積極的財政政策和貨幣政策，例如大規模減稅和反周期的貨幣政策，來保證宏觀經濟持續、穩定、健康的增長，盡可能將失業率控制在一個社會可以接受的水平上。
然而，國內外的實踐表明：經濟高增長并不一定帶來較高的就業增長；資本高投入也不會自動地轉化為就業機會的擴大。例如，資本密集型的經濟增長模式，不僅不增加就業，還有可能減少就業。因此，在保持較高經濟增長速度的同時，政府增加就業措施的重點，是鼓勵就業彈性高的經濟增長模式，引導本國民眾選擇適當的就業方式。
從二戰以來的各國實踐來看，除了大家熟悉的宏觀經濟政策外，解決就業問題的政策措施，主要有這樣幾條：鼓勵、扶持中小企業的發展；完善就業服務和職業培訓體系；改進失業保障制度；協調勞資關系；發展教育事業等。
�。ㄒ唬┕膭畎l展中小企業
各國對于中小企業的定義和劃分標準不完全相同，多數西方國家把職工人數少于250人的企業稱為（中）小企業。
國際經驗顯示，中小企業在解決就業問題上發揮著極其重要的作用。據國際勞工組織1999年估計，在經合組織國家中，中小企業在1997年創造的就業崗位占當年新增就業的60%左右。雖然世界各國處于不同的經濟發展階段，但在這一點上沒有什么區別：中小企業數量一般都占企業總數的95%以上；就業人數通常超過國內就業人數的50%；創造的產值接近GDP的一半。除此之外，中小企業在國民經濟中還有鼓勵技術創新、保持市場活力的作用。從行業分布來看，中小企業比重最高的是服務業，其次是制造業。
因此，各國政府都非常重視中小企業發展，給予積極的政策支持。這些政策措施主要包括：提供資金上的支持；營造良好的經營環境；建立社會化的服務體系，鼓勵自主創業等。
1.提供資金上的支持
在資金扶持政策上，各國都有自己獨特的做法。從大的方面，可以分為以德國、法國為代表的稅收優惠及財政補貼援助模式和以美國、日本為代表的貸款援助模式。
前一種援助模式中，德國側重于稅收優惠政策，法國側重于財政補貼政策。這與前者實行的聯邦制政體（地方自治），后者實行的單一制政體（中央集權）有很大關系。后一種援助模式中，美國主要采取的是貸款擔保方式，日本則主要靠政府建立的專門金融機構，為中小企業提供低息貸款服務。這與歷史上的兩國政治理念和政府運作習慣上的差異有很大關系。
德國1984年開始實行對中小企業有利的特別優惠條款。目前針對中小企業的稅收優惠政策主要有：（1）對大部分中小手工企業免征營業稅；中小企業營業稅起征點從2.5萬馬克提高到3.25萬馬克，對統一后的德國東部地區營業稅的起征點更是從15萬馬克提高到100萬馬克；（2）將中小企業的固定資產折舊率從10%提高到20%；（3）所得稅下限降低到19%。此外，設立財政專項基金，為中小企業的技術開發提供資助。
法國財政補貼的主要做法有：中小企業每新增一個就業機會，政府給予一定數量的財政補貼；對每個雇傭學徒提供1.6萬法郎的經費補貼；對中小企業研究開發經費可補貼其投資的25%；對雇傭青年和單身婦女的中小企業業也給予一定數量補貼；對節能企業，每節約1噸石油補貼400法郎。此外，新開辦的中小企業免征3年所得稅，固定資產折舊率提高到25%。
美國中小企業局（SBA）的主要任務，是以擔保方式鼓勵銀行向中小企業提供貸款。具體做法如下：（1）一般擔保貸款。對75萬美元以下的貸款提供總貸款額75%的擔保；對10萬美元以下的貸款提供80%的擔保，貸款償還期最長可達25年。（2）對少數民族和婦女所辦中小企業，可提供25萬美元以下、貸款額度90%的擔保。（3）對中小企業急需的貸款，提供50%額度的少量“快速車道”擔保。（4）對出口及國際貿易企業的貸款擔保，做法與一般擔保基本相同。
日本對中小企業的貸款援助以政府設立的專門金融機構為主。目前，這樣的金融機構有“中小企業金融公庫”、“國民金融公庫”、“商工組合中央金庫”、“環境衛生金融公庫”、“沖繩振興開發金融公庫”等。他們向中小企業提供低于市場2~3個百分點的較長期限的優惠貸款。此外，日本政府還設立了“信用保證協會”和“中小企業信用公庫”，為中小企業從民間銀行貸款提供擔保。
此外，西方國家還通過創立風險投資基金的方式為高技術型中小企業提供融資渠道。在這方面最成功的例子是美國股票市場的“第二板塊”——NASDAQ。
2.營造良好的經營環境
在營造良好的經營環境方面，政府的作用是最重要的。各國共同的做法是：（1）鼓勵創辦中小企業；（2）簡化各種行政管理和稅收手續；（3）保證中小企業獲得一部分政府采購份額；（4）制定鼓勵中小企業進行資本積累的政策；（5）維護公平的市場競爭環境。此外，西方國家歷史悠久的行業協會（商會），在為中小企業提供技術、管理、出口等方面的服務上，也扮演著重要的角色。
法國政府設立了“國家創建企業委員會”。這個委員會集中了所有行業的合作伙伴，專門負責接待希望成為中小企業主的人，并為他們提供各種幫助和建議。根據他們的能力、物力和財力，在他們原有設想的基礎上，為他們免費修改、設計和規劃各種創業方案。此外，成立了“企業手續中心”和“
創建企業信息中心”；幫助中小企業辦理各種與創辦有關的手續，發布有關中小企業的最新消息，以增加它們的市場機會。
在簡化行政和稅收手續上，法國政府采取了“一次性申報”措施，來簡化中小企業面臨的各種手續辦理，同時擴大減免稅的范圍，縮短行政機構的答復期限。巴西則推出了為中小企業服務的“方便計劃”，即聯邦、州和市三級政府合署辦公，建立專門為中小企業服務的辦事處，業主在1天時間內可以辦完消防、環保、衛生、工商、稅務等幾十個政府部門的手續。
美國的《1952年小企業法》規定，政府采購合同要按一定的比例留給中小企業。美國中小企業局作為這一規定的執行單位，具體負責篩選和管理這些采購合同。中小企業局有權將一些大的政府采購合同分拆為小合同，以便中小企業能夠獲得；還為爭取獲得政府采購合同的中小企業提供“能力證書”。政府是美國最大的產品和服務的消費者。目前每年的政府采購額中，有25%留給中小企業，其中5%必須留給婦女開辦的中小企業。
鼓勵資本積累的主要方式是前面已經提到的減免稅和加速折舊措施。有些國家把減免稅措施范圍，擴大到中小企業的投資者身上。
為了維護公平的市場競爭環境，西方各國不僅制定了“反不正當競爭法”，而且政府設立了專門的機構來接受中小企業的投訴。
3.提供社會化的信息、咨詢和培訓服務
中小企業規模小，需要外部提供市場、管理、技術上的信息、咨詢和培訓服務。政府提供此類社會化的服務，是向中小企業提供幫助的最佳切入點，比單獨的扶持政策要有效得多。
為中小企業提供市場信息服務的主要方式是利用互聯網技術，建立各種信息服務中心。從各國的情況來看，此類信息服務網絡的主要功能有兩個：一是以各種方式，如書面材料、電子布告板、軟件等，直接為中小企業免費（或低價）提供或發布各種市場信息；二是在各種社會化服務機構和中小企業之間，建立起一個便捷的聯絡渠道。這方面比較著名的有美國的聯系網絡（LINKS）和英國的“工商聯系網”。
在中小企業的管理、技術培訓問題上，英國從80年代后期開始，制定了全國統一的培訓大綱，在沃里克大學牽頭的12所大學中設立了“中小企業人員培訓中心”。培訓分為兩個層次，企業主由政府統一安排輪訓；職工則由企業組織安排。企業可以聘請由政府支薪的技術上有豐富經驗的專家、退休工程技術人員擔任教員、顧問，也可以免費參加政府定期舉辦的短訓。目前大多數中小企業的董事長、總經理都接受過英政府統一的崗位管理培訓。
美國非常重視中小企業中的技術推廣工作。主要做法有：一、建立了遍及全國各地的、為中小企業提供技術服務的技術推廣網絡。這一網絡由“制造技術中心”和“制造技術推廣中心”組成；二、擁有世界上最發達的企業創新中心和高新技術企業孵化器，造就了一批以微軟為代表的新經濟時代的關鍵性骨干企業；三、幾乎所有的高等院校都建立了為中小企業提供技術、信息服務的培訓機構。
�。ǘ┩晟凭蜆I服務體系
就業服務是完善勞動力市場的重要手段，其基本內容是為勞動者提供就業信息和職業培訓，幫助勞動者找到適合自己的工作崗位。近年來，西方各國就業服務的主要特點是：第一，就業服務由政府公共機構提供，或者由政府出資向私人機構購買。因此，對失業者來說都是免費的。第二，就業服務機構與企業、學校及其他社會機構結成廣泛的合作伙伴關系，縮短求職者與用人機構、培訓機構之間的距離。第三，盡可能利用現代化的信息手段，為失業者提供人性化的、高效率的便捷服務。在西方國家，不斷完善就業服務體系，為失業者提供高效率、多層次的就業服務，已經成為各國政府一項重要的公共服務職能。下面重點介紹一下美國和德國的經驗。
1.美國就業中心的“一站式服務”
美國歷史上曾經存在職業介紹機構、培訓管理機構和失業保險經辦機構之間，工作場地相分離、工作難以協調的問題。為提高公共就業服務的質量和效率，美國近幾年提出了“一站式服務”（one stop service）的理念。將職業培訓機構和失業保險服務并入職業介紹中心（JobCenter）合署辦公，并與社會上的其它機構建立合作伙伴關系，為求職者和用人機構提供方便、快捷、高效的服務。服務對象拓展到社區內的各類人員，包括中小學和職業學校的在校學生。服務內容從過去單純的提供職業指導和咨詢，拓寬到為求職者提供學習和培訓方面的服務。同時將參加學習和培訓作為領取失業救濟的重要條件。全美國目前大約有2000所公共職業介紹機構，將全部改建成“一站式就業服務中心”，并將服務向社區和院校延伸。這一目標已寫進美國《勞動力投資法案》。
美國就業服務的信息化建設也是領先的。早在1979年，美國政府率先在州一級建立了以計算機為基礎的電子化職業信息庫，并與州內所有的公共職業介紹機構連通。90年代初，建立了與各州聯網的國家級“美國職業信息庫”（AJB）和“美國人才信息庫”（ATB），形成了全國連通的就業服務網絡。最近，又開發了美國職業生涯信息庫（ACINET），免費提供就業發展趨勢、工資變化狀況以及勞動力需求預測等方面的信息。目前正在開發“美國學習介紹信息庫”（ALX），主要介紹各職業培訓機構的基本情況和開設的課程�，F在，AJB每天向全美國發布幾百萬個職位空缺信息，ATB則免費為求職者發放個人簡歷，雇主可免費在ATB上實現空崗匹配。
信息手段的現代化，不僅極大地提高了就業服務的效率，也使就業服務的內容和方式發生了變化。例如，隨著就業服務信息化程度的提高，美國的公共就業服務機構的對象已經分化為三種類型：第一類為就業能力較強的初次求職者或自愿轉換工作的人員，他們可以通過“一站式就業服務中心”提供的設施（AJB，ATB等）實現自我服務；第二類為需要中心提供基本服務的短期失業者，他們要接受基本能力測試，在工作人員指導下，通過學習使用AJB、ATB，自己選擇學習、培訓項目，掌握求職技巧等；第三類為長期失業人員、困難群體、因產業結構調整而大規模失業的特殊群體等，在基本能力測試、就業咨詢、學習、培訓、領取社會救濟等方面都需要幫助，成為中心重點工作對象。
從發展趨勢來看，在信息手段自動化以后，就業服務機構應更多地關注困難群體和開展個性化的服務。
2.三方合作的德國職業培訓制度
職業培訓是就業服務的一個重要組成部分，包括職前培訓、在職培訓和轉崗培訓（或稱就業培訓）。在經濟全球化的大背景下，職業培訓不僅是各國政府對失業問題采取的優先措施，而且成為培養高素質勞動力，提高本國企業競爭力的重要手段。
西方國家的職業培訓，實行的是專業培訓機構與“政府購買”培訓服務相結合的模式。多數國家的專業培訓機構，正在朝著與社會伙伴合作辦學的方向發展。即在職業培訓的辦學體制、方向、內容等方面，在雇主組織、工會組織和政府三者之間建立起協商與合作機制。
有利于提高職業培訓的吸引力，提高職業技能評估與資格認證標準的透明度和可靠性，確保培訓的質量和效果。這種機制的建立，使職業培訓向“需求導向型”模式又邁進了一步。信息手段的現代化，對職業培訓也產生了重大的影響。隨著計算機互聯網技術的成熟，職業培訓在時間和空間上受的限制越來越小。在西方許多就業服務中心中，免費的自助學習和個性化培訓已經成為現實。
三方合作的德國職業培訓制度早世界上最具特色，以德國特有的“雙軌制”職業教育為基礎的，集中體現了雇主、雇員和政府三大社會力量的協商與合作機制。《德國聯邦職業教育法》對前述三方在職業教育和培訓中的責任、權利和義務作出了明確規定。合作的第一方是工商界的行業協會、手工業協會等雇主組織。它們的職責是：根據本行業的需要提出對職業培訓的具體要求；承諾為職業培訓提供的各種支持；負責考核和驗收培訓的成果。第二方是工會組織。工會組織在職業培訓中的首要責任和目標是維護學員的根本利益。從這一目標出發，密切關注職業培訓的內容、方式和時間，以及培訓期間學員的福利待遇、安全衛生和培訓后的就業去向等一系列問題，并積極參與討論和決策。第三方是主管職業培訓工作的有關行政部門，包括聯邦教科部及各州文教部、聯邦勞工部及其下屬各專業機構。政府主管部門是三方合作中的主導力量，負責制定培訓政策、監督政策的執行情況，落實培訓計劃等。當雇主組織和工會組織在某些問題上意見不一致時，政府主管部門便及時介入進行調解，使矛盾盡快得到化解。
將接受職業培訓，作為領取失業津貼條件的做法，在西方國家越來越普遍。
�。ㄈ└母锸I保障制度
西方國家的失業保障一般由三個層次組成。第一層次是一次性的雇主賠償金，第二層次是期限較短的失業保險金或失業津貼，第三層次是國家福利政策中的社會救濟金。西方國家二戰以后建立的福利國家制度，一直存在保障水平過高而影響失業者再就業積極性的問題。經濟學上稱之為“福利陷阱”。在全球失業問題日益突出的環境下，西方國家開始著手解決這一問題，設法將失業保障與鼓勵再就業結合起來。其主要做法有：第一，適當降低對工人的雇主賠償標準，將節省下來的錢用于失業工人職業培訓計劃。第二，將失業保險金改為“求職津貼”。失業者領取津貼一段時間后（青年為6個月，其他為12個月），必須參加培訓才能繼續領取求職津貼。第三，從失業保險基金中抽出一部分資金，用于職業培訓等就業服務計劃。
在國家福利政策方面，美國政府過去在社會救濟金的發放上過于分寬容，加上高額的未成年兒童家庭補助，可以保證失業者家庭衣食無憂，但不利于調動失業者重新就業的積極性。1996年8月，克林頓簽署了“個人責任與工作機會融合法案”，正式拉開了福利制度改革序幕。克林頓的新法律對社會救濟金領取者規定了嚴格的領取時間和領取條件，并將工作重點放在督促和幫助失業者再就業上，使他們樹立“以工作求自立”的觀念，積極參加政府提供的各類培訓，通過學習專業技能，尋找新的工作，來實現經濟自立。
福利制度改革的核心是“從福利到工作”（Welfare to Work）計劃，簡稱W2，主要面向有孩子的長期失業家庭或單身父母。鼓勵有勞動能力的父親或母親擺脫對福利制度的依賴，主動尋找工作，重新融入社會。該計劃首先對領取社會救濟金的期限和條件作出了嚴格限制。多數成年公民在一生中因失業而領取社會救濟金的時間最長不得超過60個月（5年）；領取社會救濟金的單親父母，每周必須參加社區服務等各種性質的工作，包括“從福利到工作”計劃的找工作活動，時間不得少于32小時；雙親父母上述工作時間加起來不得少于35小時。參加該計劃的人必須首先進行為期4周的找工作活動。還必須符合以下條件：不因自身表現的原因而失業；失業后一直在積極尋找工作，并愿意接受就業服務中心提供的任何工作。當然，W2計劃對殘疾人、老年人等特殊人群給予了豁免。
配合該計劃的實施，政府采取了許多措施鼓勵企業雇用失業者。首先，如果某個企業愿意雇用加入“從福利到工作”計劃的失業者，“一站式就業服務中心”龐大的人才庫和完善的就業培訓體系，就可以為這個企業提供免費的招聘及人才培訓服務。其次，如果企業雇用一位3個月以上的失業者，就可以享受“納稅人所得稅減免”優惠、“從福利到工作”納稅減免優惠，以及“工作機會信用”納稅優惠，總的優惠幅度相當于該工人年工資的25%到40%。此外，各州還給予企業一定的地方稅減免優惠。因此，大大提高了企業招收領取社會救濟金的失業者的積極性。許多企業把招收失業者作為對社會和所在社區作貢獻的一種新途徑，并引以為豪。
美國政府發布的資料顯示，6年來享受福利救濟的家庭數量從上世紀90年代的510萬下降到2001年的210萬，降幅超過50%，大批單親母親回到工作崗位，全國兒童貧困率也從上世紀80年代的22.7%下降到了16.2%，貧困人口數量也因此而降到歷史最低點。
�。ㄋ模﹨f調勞資間的關系
在市場經濟體制下，因商業周期產生的就業波動是不可避免的。西方國家在長期的歷史發展過程中，不僅完善了約束雇主、保護勞工權益的勞動法規，而且形成了政府主導的三方談判機制。在雇主與勞工之間，勞工是弱者。因此，集體談判及集體合同制度，在協調勞資關系、保障勞工權益方面扮演著重要的角色，對保持就業的穩定性也可以發揮一定的作用。隨著社會的進步，談判的重點也從改善工作條件，保證勞工基本權利，逐漸向提高就業質量和保持工作崗位上轉移。
在集體談判問題上，日本的做法比較有代表性。
目前日本勞動關系的基本格局是二戰之后形成的。戰后在美國占領軍的監督下，日本于1945年、1946年和1947年分別頒布了迄今具有重大影響的《工會法》、《勞動關系調整法》和《勞動基準法》。這三大基本勞動法律的實施，使日本原來主仆式的勞動關系及家族式的企業經營方式受到巨大沖擊，并開始了向現代企業制度和勞動關系的轉變。經過幾十年的發展，日本已形成以企業工會、“春季斗爭”和穩定的勞資關系為主要特征的勞動關系。其中，集體談判和簽訂勞動協約（即集體合同），成為協調勞資關系的重要機制。
盡管目前日本工會組織率比以前有較大幅度的下降（1950年日本工會組織率為55.8%,1975年為34.4%，目前約為24%），約占雇員人數的1/4，但集體談判與集體合同，依然在協調勞資關系上發揮著基礎性作用。原因是：（1）大企業工會同資方達成的工資增長率往往成為其它用人單位的“參照物”。日本大企業工會在每年“春斗”中，同資方集體談判達成的工資增長水平、勞動條件改善等條款，對日本全年中小企業的工資增長水平，甚至公務員的工資增長水平都有舉足輕重的影響；（2）企業內部工會同資方達成的工資及其它勞動條款同樣適用于非工會會員；（3）沒有工會組織的企業也往往根據其它企業工會集體談判的結果來確定本企業的勞動條件。
�。ㄎ澹┐罅Πl展教育事業
在西方工業化的歷
史中，教育發揮了十分重要的作用。英國維多利亞時代的普及義務教育，成為英帝國崛起的重要因素。日本利用甲午戰爭賠款，普及全國中小學教育，是二戰后日本成為制造業王國的基礎。在減少結構性失業，改善就業質量方面，職業培訓教育的作用也是不可替代的。
在經濟全球化的21世紀，一個國家的就業，很大程度上取決于這個國家產品占有的國際市場份額。而一個國家產品的國際市場份額，取決于這個國家的國際競爭力。一個國家的國際競爭力，則不是取決于資源和財富，而是取決于這個國家的人力資本，也就是該國公民的素質。而在提高人口素質問題上，教育的重要性是顯而易見的。西方國家的“終身教育”概念，是對教育與國家競爭力關系重要性的一種概括。
德國特有的“雙軌制”職業教育，是德國制造業產品質量和信譽的基礎。這是根據《德國聯邦職業教育法》和《青年人勞動保護法》實施的。大多數青年（大約同一年齡的70％），能夠通過“雙軌制”職業教育，在中學畢業后得到一份國家承認的職業證書�！半p軌制”職業教育由聯邦、州和企業密切合作，根據市場需求共同決定；時間根據職業的不同，一般在兩年到三年半之間；內容和標準按照未來職業對受訓者提出的要求而定�！半p軌制”職業教育不同于其他國家的特點是：①大部分的學習不在學校里，而是在生產場所或服務性企業中進行；②職業教育有企業和學校兩個承擔者；③企業中的培訓要按照各級政府有關職業教育的規定，在符合現代技術要求的機器和設備上進行。德國的“雙軌制”職業教育，大大改變了青年就業的不利地位，緩解了青年的高失業問題，1998年德國的青年失業率只有7.9％，是西方國家中控制得最好的國家之一。不過，“雙軌制”職業教育模式需要企業和政府承擔巨額經費，籌資始終是個難題。
對于發展中國家來說，普及義務教育的發展，對于增加本國公民的創業能力，增加本國企業的國際競爭力，以及提供新的就業機會來說，都是非常重要的。
除了上面這些政策措施外，各國還采取了諸如政府通過公共工程項目、購買工作崗位等多種措施來擴大就業，但成效都十分有限，而且無法作為長期戰略來堅持。
三、國際經驗對我國解決就業問題的啟示
國際經驗顯示，失業問題在市場經濟體制下是一個長期存在的問題，單純依靠市場的力量難以得到有效的緩解，需要政府和社會力量的介入。二戰以后，西方國家社會保障制度的建立，雖然不能直接增加就業，但緩解了因失業引起的社會矛盾，保持了社會的穩定。然而，過度的保障不利于調動失業者再就業的積極性。西方國家促進就業各項措施背后的政策導向是一致的，即：創造公平、自由的就業環境；鼓勵公民自主創業；促進勞資關系和諧；保護社會上的弱勢群體。這些現代社會的基本理念，對緩解就業問題有著十分積極的意義。
對于我們這樣的發展中國家來說，鑒于國際化的大趨勢不可阻擋，只有加快經濟的發展，才能夠緩解就業矛盾。工業化過程的放慢或中斷，只能使失業問題變得更加嚴重。
�。ㄒ唬┪覈蜆I問題的特殊性
改革開放以來，我國的國民經濟有了突飛猛進的發展，但至今仍然是一個發展中國家。發展中國家的經濟二元結構特征，以及人口增長過快、就業質量低下、失業率居高不下的問題，我國目前都是存在的。這與西方成熟市場經濟國家的失業問題有較大區別。在西方市場經濟國家，失業問題與經濟增長問題密切相關。失業率增加時，就意味著經濟出現了衰退。如果政府通過自己的宏觀經濟政策，能夠抑制經濟衰退并使經濟恢復增長，失業問題就會緩解。我國則不管經濟增長情況多么良好，還是存在2億左右的勞動力處于失業或隱性失業狀態。也就是說，中國的失業主要是由發展因素，而非市場因素引起的。除了前面分析過的發展中國家失業問題的主要特征外，我國失業問題的特殊性在于：
首先，計劃經濟時期，我國的戶籍制度和人民公社將農村剩余勞動力束縛在土地上。改革開放以來，隨著人民公社的解體和戶籍制度的松動，城鄉之間的人口流動性迅速增加，農村中的隱性失業開始在城市地區顯性化。
第二，計劃經濟時期，我國的現代產業部分存在嚴重的“企業辦社會”問題。改革開放以后，國有企業面臨空前激烈的市場競爭，不得不把提高效率作為主要任務，開始“主輔分離”，“政企分離”，“社企分離”，釋放出大量多余的勞動力。
第三，計劃經濟時期，我國現代產業部分不僅所有制結構過于單一，而且在地區和產業布局上存在很大問題。改革開放以來，老工業基地和三線軍工企業面臨艱巨的結構調整任務。大量的國有企業職工因此而面臨下崗、失業問題。
第四，雖然從70年代后期開始，我國實行了比較嚴格的計劃生育制度，但由于原來的人口基數大，目前每年的新增勞動人口仍然超過1500萬。
第五，加入WTO后，國際市場競爭國內化，使我國的就業問題變得更加嚴峻和復雜 。
因此，我國的失業問題在今后較長的一段時間內，不會從根本上得到緩解。
�。ǘ⿵膰H經驗得到的啟示
改革開放中的一個重要問題，是要搞清市場經濟體制下政府與企業、市場之間的分工。如果政府要求企業下崗分流，再讓企業去成立再就業服務中心，那就實際上顛倒了政府與企業的角色。正確的做法是在勞動法的基礎上，賦予企業以充分的用工自由；政府負責維護平等競爭的市場環境，鼓勵公民自主創業；為失業者提供最低生活保障，建立再就業服務網絡，在保持勞動力市場流動性的基礎上，促進就業與再就業。
鑒于失業問題在我國還會長期存在，政府就不能把它當作一個短期問題來處理。國際上也不存在那種能夠迅速地增加就業崗位的靈丹妙藥。因此，國際上緩解就業問題的各項政策和措施，應當引起我們足夠的重視。
1.加快經濟發展是解決就業問題的根本出路
就業問題雖然是由很多因素造成的，但最根本的是經濟總量的問題。無論從長期還是短期來看，加快經濟發展都是緩解就業矛盾的根本出路。雖然加快經濟發展會帶來一些結構性矛盾，但增加就業的效果是不容質疑的。我國人口基數大、勞動力總量過剩，是一個不可改變的事實。要減少失業人口，就必須加快經濟發展，擴張經濟總量，來增加工作崗位的供給。很多專家測算過，我國經濟增長速度每提高一個百分點，就可以增加幾百萬個就業崗位。在經濟增長速度停滯或回落的條件下，再多的促進就業措施也無濟于事。各國歷史顯示，現代工業生產對傳統產業的打擊是毀滅性的，依托傳統產業去容納就業是根本不可能的。盡管西方國家也沒有擺脫失業問題的困擾，但它們國內失業問題的嚴重性，要比發展中國家低得多。對發展中國家來說，工業化道路上的任何猶豫，都不利于就業問題的解決。在“就業優先”已形成社會共識的情況下，我們千萬不要忘記了這一點。
2.“扶持中小企業”應當作為一項長期政策來堅持
國際經驗證明，從增加就業的效果來看，扶持中小企業發展是最為有效的政策。由于中
小企業的資本有機構成低，同等數量的投資能夠創造更多的就業崗位。根據1995年的全國工業企業普查資料分析，在我國，大型企業創造一個就業崗位需投資22萬元，中型企業創造一個就業崗位需投資12萬元，小型企業創造一個就業崗位只需投資8萬元。同等數量的投資，中小企業提供的就業人數是大型企業的2至3倍。雖然中小企業短期內對經濟增長率的貢獻要小一些，但由于它們容納了更多的就業，長期來看，有利于社會的穩定和經濟的可持續發展。此外，中小企業“船小好掉頭”，對市場變化反應敏感，在調整產業結構，改善地區經濟布局中也發揮著重要的作用。因此，為中小企業發展營造公平的競爭環境，提供技術、管理、市場信息方面的社會化服務，以及減免稅、貸款擔保等各項財政支持政策，應當作為政府促進就業政策的一個重要組成部分，長期堅持下去。
3.在推進城市化的過程中加快第三產業的發展
西方國家的經驗告訴我們：在激烈的國際市場競爭中，制造業的資本密集度不斷提高的趨勢無法逆轉；發展勞動密集型產業，不是在第二產業的發展中走勞動密集型的回頭路，而是在第二產業效率提高的基礎上，大力發展勞動密集型的第三產業（服務業）。我國第三產業發展滯后的主要原因是城市化落后于工業化。根據世界銀行公布的世界發展指標，我國2001年的城市化率只有37%，落后于1999年世界平均水平9個百分點，落后于同等發展水平國家12個百分點。因此，為了加快第三產業的發展，就必須掃除農民進城的各種障礙，加快我國的城市化進程。城市化率的提高，一方面可以增加農村流動人口的就業，另一方面由于城市自身存在的積聚效應，必然會派生出大量新的服務需求，包括生產性服務需求和生活性服務需求，也為城市居民創造出更多的就業崗位。加快城市化和第三產業的發展，不僅有利于就業崗位的增加，而且有利于整個國民經濟運行質量的提高。
4.以職業培訓為中心完善城市再就業服務體系
根據前面的分析，在我國產業結構調整和國有企業改革過程中，出現了大量的結構性失業。1998年以來，在中央“兩個確�！狈结樀闹敢拢覈鞘幸呀洺醪叫纬闪艘粋�下崗、失業人員的再就業服務體系。但是由于長期以來的條塊分割，各個城市的再就業服務體系之間是割裂的，職業培訓工作也停留在較低的水平上。由于上述結構性失業者的年齡偏大（所謂“4050人員”），文化程度偏低，對于他們的再就業來說，職業培訓十分重要。此外，由于我國教育制度的缺陷，未參加工作的青年人，對職業培訓也有很強的需求。因此，有必要借鑒國外經驗，在目前城市再就業服務體系的基礎上，聯合各方面的社會力量，建立起一個高效率的職業培訓體系。為了保持社會穩定，在養老和醫療保障問題上，應當堅決地實行〖JP2〗“老人老辦法，新人新辦法”，切實履行政府的責任，以保證“4050下崗人員”〖JP〗目前和退休后的基本生活。同時進一步推進城市社會保障體制改革，將其改造成一個開放的系統，以便接納城市化過程中的新移民。
5.失業保障應當采取“雇主賠償 + 社會救濟”的辦法
從國際經驗來看，在我國目前的發展階段和經濟體制下，各種緩解就業矛盾措施的作用都是有限的，較高的失業率在今后一個時期還會長期存在。從這樣的前景考慮，基于商業原則的失業保險制度只能發揮十分有限的作用，應當把“雇主賠償+社會救濟”作為今后處理失業問題的基本政策出發點。作為一個發展中國家，由于存在收入上的巨大差距，以繳費為基礎的社會保障體制，還難以覆蓋所有城市中的從業人員和失業者。對于城市中低收入的打工者，不存在參加失業保險的基本條件；由于離開農村時間較長，又不可能繼續享受村里的集體福利，他們最容易受到失業的威脅。因此，在保持城市勞動力市場流動性的同時，要為失業者提供基本生活保障，就只能采取“雇主賠償 + 低水平社會救濟”的辦法。這種做法的另一個好處是，減少雇主解雇工人的任意性，增加他們的責任感，有利于提高就業的穩定性和改善勞資關系。
近年來，我國采取了一系列措施來緩解就業壓力并取得了一定成效，例如政府購買工作崗位，安置下崗工人就業；擴大高等院校教育招生等。但這都不是長久之計，而且有明顯的副作用。因此，除了以上意見外，還需要結合中國的國情，積極探索增加就業的新途徑。為維護勞動者的合法權益，以及中國經濟、社會持續、穩定、健康的發展，貢獻我們的一份力量。
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