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對外商開放我國政府采購市場淺析
一、政府采購尚未完全進入國際貿易自由化的領域為了減少各國之間的貿易壁壘，實現更大程度的貿易自由化，許多國家經過艱苦的談判，終于在1947年達成了關貿總協定。該協定第三條第四款規定：“一締約方領土的產品轉入到另一締約方領土時，在關于產品的國內銷售、推銷、購買、運輸、分配或適用的全部法令、條例和規定方面，所享受的待遇不應低于相同的本國產品所享受的待遇。”
然而，該條第八款(a)項作了例外規定：“本條的規定不適用于有關政府采購供政府公用，非商業轉售或非用以生產供商業銷售的物品的管理法令、條例或規定”。明文將政府采購排除于國民待遇之外，而且由于第三條中規定國民待遇的主要條款第二、四兩款被囊括入總協定最惠國待遇（第一條第一款）范圍，自然可以推論，政府采購也屬最惠國待遇的例外。
各國政府為了促進本國產業的發展，在采購立法上利用例外條款，對國內企業實行優惠價格，或使用不公開或不透明的采購程序，使外國供應商無法與國內企業競爭，特別是使用不透明合同授予程序。其中美國尤為突出。據1973年公布的美國政府的專題研究報告指出：“在美國聯邦政府采購里，外國貨在整個采購供應中為數甚微。本國公司向聯邦政府銷售時，是在沒有外國貨競爭條件下進行的。”這在很大程度上是“買美國貨法”及其執行命令（10582號令）的政策造成的。只有遇到本國沒有足夠的數量與質量的產品，國內產品的價格不合理或不符合公眾利益時，才有理由購買使用外國貨。遇有本國產品與外國貨競爭時，給美國貨以優惠差價。而且，各州都訂有自己的“買美國貨法”，從而為政府采購市場筑起一道道厚墻，把外國貨擋在墻外。加拿大、日本、歐共體等許多國家和地區也都有類似規定。
為此，關貿總協定的多數締約方感到有必要把政府采購政策予以約束與監督，以限制政府歧視性采購，促進政府采購市場的開放。早在20世紀60年代初，“經濟合作與發展組織”(OECD)就率先開始就政府采購問題進行談判，但由于各方利益沖突，分歧很大，談判未取得實質性結果，只是起草了一份“關于政府采購政策、程序和作法的文件草案”。在1978年“關貿總協定的東京回合”談判中，經過各締約方的共同努力，終于達成了《政府采購協議》（以下簡稱《協議》），并于1981年1月1日生效。1987年2月進行了修改，1988年2月14日生效。1994年9月15日在摩洛哥馬拉喀什會議上，以諸邊協議方式為烏拉圭回合談判各方簽署，成為世界貿易組織負責管轄協議的一部分。該協議的宗旨是確認政府在一定采購金額的基礎上，實現貿易自由化。
雖然全球經濟一體化和國際貿易自由化已經成為歷史發展的潮流，但是出于保護本國產業發展的目的和關貿總協定中國民待遇條款的例外規定以及《協議》的諸邊協議性質，使得政府采購政策仍然是國際貿易中非關稅限制進口的重要措施之一。《協議》所涵蓋的政府采購市場只占全球政府采購市場的一小部分，政府采購市場尚未完全進入國際貿易自由化的領域。
二、我國政府采購市場的對外開放是大勢所趨
按《協議》的性質及其加入條件，我國在申請加入世界貿易組織過程中，可以不必簽署《協議》。因為，《協議》的簽署是以自愿為原則的，并不是加入世界貿易組織的一攬子強制性協議的內容；同時，申請加入《協議》的國家或地區，首先應是世界貿易組織的成員，即只有我國成為世界貿易組織的成員后，才應由我國自行決定是否簽署《決議》。
但是，我國在實際申請加入世界貿易組織的談判中，有關國家卻一直將我國是否簽署《協議》作為一個重要的關注領域。《協議》各成員認為，該協議是貿易自由化過程中非常有意義的一個措施，他們迫切希望政府采購市場開放范圍的擴大及成員的增加。一些發達國家將簽署《協議》與加入世界貿易組織的強制性條件捆綁在一起，表示希望中國簽署《協議》，其主要原因是瞄準了中國數額巨大、前景廣闊的政府采購市場。
全球經濟一體化和國際貿易自由化已經成為歷史發展的潮流，政府采購市場也正在由封閉逐步走向開放，我國開放政府采購市場及加入《協議》將是大勢所趨。早在1996年我國政府向亞太經濟合作組織提交的單邊行動計劃中，就明確了我國最遲于2020年與亞太經濟合作組織的成員對等開放政府采購市場。并且，我國在加入世界貿易組織時提交的“中國加入工作組報告書”中也在政府采購方面做出了承諾，承諾“中國有意成為GPA的參加方，在此之前，中央和地方各級所有政府實體，以及專門從事商業活動以外的公共實體，將以透明的方式從事其采購，并按照最惠國待遇的原則，向所有外國供應商提供參與采購的平等機會，即：如一項采購向外國供應商開放，則將向所有外國供應商提供參加該項采購的平等機會（例如，通過招標程序）。此類實體的采購將只受遵守已公布、且公眾可獲得的法律、法規、普遍適用的司法決定、行政決定以及程序（包括標準合同條款）的約束。”并承諾“中國將自加入時起成為GPA觀察員，并將盡快通過提交附錄1出價，開始加入該協議的談判。”
因此，加入世貿組織將促使我國提早開放政府采購市場，更快地加入《政府采購協議》。
三、利用政府采購適度保護民族產業
政府采購市場的開放是對等的，我國在開放政府采購市場加入《協議》時，利用非歧視原則，一方面有利于擴大我國的對外貿易，另一方面，在國內供應商缺乏競爭力的情況下會失去大量國內市場的份額。因此，我國應參考國際上一些國家的成熟做法，充分利用《協議》本身的特點以及給予發展中國家的差別待遇與例外，并結合新頒布的《政府采購法》的相關規定，對本國經濟和產業進行適度有效的保護。
我國《政府采購法》第十條明文規定“政府采購應當采購本國貨物、工程和服務”，但是，這種保護只能是適度的保護，而不能是完全的保護，必須嚴格區分保護民族企業與地方保護主義，反對不正當競爭。因此，我們在通過政府采購立法對民族產業進行保護的時候要從全局出發，擇優保護，避免地方保護。該開放的就開放，該保護的就保護。
1.利用《協議》允許發展中國家單方面進入發達國家政府采購信息資料庫的便利，搜集并將各國有關的采購信息及時在國內政府采購網站上公布。政府采購市場的開放是對等的，我們在對外開放的同時也取得了進入國際政府采購市場的機會。目前，我國已有一批企業有實力與國外同行業進行競爭，但在爭取國外政府采購定單的過程中，卻存在信息不暢的劣勢。
2.允許供應商組成聯合體參加政府采購。我國《政府采購法》第二十四條規定“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯合體，以一個供應商的身份共同參加政府采購。”這樣，我國的企業在組成聯合體以后就可以與外國企業特別是跨國大企業相抗衡，從而增加競標和獲得政府招標的機會。
3.利用《協議》允許發展中國家與其它國家協商，共同確定將其實體名單中的某些實體和產品排除適用國民待遇原則。《協議》規定只有協議簽署國提交的列舉在該附錄中的采購實體所進行的采購才受到協議義務的約束。《協議》對附錄1中央實體和附錄2中央實體的規定比較明確，但附錄3是一個概括性的類別，包含依照《協議》規定進行采購的所有其他實體，各協議國由于不同的貿易政策對此爭議很大，也說明這部分實體本身具有
很大的不確定性。并且《協議》對這部分實體的處理采取了開放的政策，既允許簽署國選擇將適用主體列舉在附錄中，又允許簽署國在一定條件下將部分實體撤出。我國將來加入《協議》時在遞交協議附錄3的名單時，可以從實際情況出發，決定哪些實體受協議的約束，哪些不受約束，做出最有利于國情的選擇。
4.政府采購最低限度的規定方面。《協議》規定各締約國的中央政府機構采購合同的限額為13萬特別提款額，而地方政府機構和政府下屬機構由各締約方自行規定。依據國際慣例，地方政府采購合同起始限額均高于中央政府采購合同的起始限額。
我國《政府采購法》第八條規定：“政府采購限額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院確定并公布；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。”但各地實際操作的限額一般都較低，如上海市《2000年政府采購目錄》規定：單項采購金額超過5萬元或以一級預算單位匯總統計年批量采購超過100萬元的貨物；合同金額超過100萬元的土建、安裝、裝飾、市政道路等各類工程；單項金額超過50萬元的服務。這意味著一旦我國加入《協議》，上述所列超過5萬元、50萬元、100萬元的政府采購市場都將對其他締約方開放，這樣的規定對保護本國企業而言顯然是不利的，也與國際上通常做法相悖。因此，我國在地方政府機構和政府下屬機構的政府采購最低限度的規定方面，應將這一門檻價規定到較高的金額，以有利于保護國內市場。
5.優先購買本國產品。借鑒美國《購買美國貨法》，充分考慮本國產業發展的需要，盡量采購國內產品，除非：(1)需要采購的貨物、工程或者服務在中國境內無法獲取或者無法以合理的商業條件獲取的；(2)為在中國境外使用而進行采購的；(3)其他法律、行政法規另有規定的。
6.補償貿易。《協議》雖然將非歧視原則延伸到了政府采購領域，但第十六條有關補償貿易的規定卻是允許對非歧視原則的一種背離。政府采購的“補償貿易”是指通過規定當地含量、技術許可、投資要求和反向貿易研究開發、出口、培訓、戰略投資和企業資本投資或類似要求來促進當地發展或改善國際收支的行為。
美國、匈牙利、哥倫比亞等國都有類似的要求，以便保護本國企業。美國要求國際采購至少必須購買50%國內原材料和產品。我國可以規定國際采購的本地含量，即規定在國際采購中本地產品和勞動的含量。這一措施的作用在于當國外產品不符合條件時，可以限制國外產品進入；或者當政府采購中購買的是國外產品時，可保證國外進口產品中我國勞動力和原材料的含量，從而間接地促進我國勞動力、原材料的出口和保護國內工業的發展。
7.價格優惠。即在國內外產品性能相同的情況下，允許給予國內產品價格優惠，優先購買本國產品。《協議》中并未明文允許各國政府在進行政府采購中給予本國供應商以價格優惠，但其成員國卻在實踐中采用過，因此可看作是《協議》默許的。我國可以規定，在本國供應商的價值超出國外供應商的價格百分比一定限度之內時，本國供應商可優先獲得合同。
8.利用《協議》的一般例外。如因國家安全、保護環境等正當理由，可以禁止或限制外國供應商進入本國政府采購市場。
9.劃分出較小的分包合同，對國內中小企業給予優惠。我國《政府采購法》第四十八條規定“經采購人同意，中標、成交供應商可以依法采取分包方式履行合同。”政府是國內最大的消費者，但政府的采購計劃，一般來說其標的物較大。我國國內企業特別是中小企業的規模與外國企業特別是跨國大企業相比，仍然存在一定差距。這樣，當某一單個政府采購合同非常大時，國內單個供應商就無法參與，從而使外國供應商輕而易舉地占領我國的政府采購市場。因此，當某一政府采購合同大到國內單個企業無法或很難參與時，應盡可能劃出較小的分包合同。這樣，一方面，劃分后的幾個較小的分包合同對國外供應商的吸引較小，也增加其進入我國政府采購市場的難度，減少其占有份額；另一方面，劃分后的幾個較小的分包合同能夠使我國企業特別是中小企業有競標和獲得政府招標的機會。
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