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論穩健的財政政策與提升財稅立法

時間：2023-02-21 19:26:31 稅務論文我要投稿

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論穩健的財政政策與提升財稅立法

一、由積極的財政政策向穩健的財政政策的重大轉變

縱觀世界各國的財政政策，大致可分為緊縮的財政政策、擴張的財政政策和穩健的財政政策三種類型。新中國成立50多年來，長期實行的是穩健的財政政策，這是世界各個國家和社會所追求的目標。為了實現這一目標，各個國家針對一些特殊情況，而采取了暫行的或過渡性的財政政策。

穩健的財政政策既有利于財政的需求管理，又有利于財政的需求供給。積極的財政政策是一種典型的凱恩斯主義需求管理政策，其核心和內容都是圍繞激勵需求而采取的政策措施。當前我國宏觀調控的主要問題不只是消費需求不旺，還包括供給需求結構不合理。實行穩健的財政政策，可以克服積極的財政政策時代那種以國債投資為主的單一的財政支付手段。而穩健的財政政策能夠采取綜合性的財政手段，如：財政補貼與政府性基金，固定資產投資與國有資產轉讓、保值、增值、財政轉移支付、政府采購、稅收、國債、行政事業性收費、稅式支出等。實現穩健的財政政策可以實現中期的目標—— 解決“三農”問題和就業問題，還可以實現遠期的目標—— 使我國經濟和社會協調發展、持續發展、全面發展。

二、穩健的財政政策的基本內容、性質、地位

（一）我國實行穩健財政政策的基本內容。概括地說：（1）控制財政赤字。截至2003年，我國政府赤字達2916億元，相當于當年國民收入的2.5%，超過了一般的警戒線。從2004年開始，財政赤字有所下降，但是離要求還有一定的距離。（2）推進改革。只有改革才能發展；深化改革才能科學發展；改革需要財政支持、付出成本；改革產生效益，增加財政收入。（3）調整結構。調整產業結構、產品結構與消費結構、城鄉結構、供需結構，尤其是實現農、輕、重結構，這是戰略任務，是財政收入的源泉。（4）增收節支。這是長期的財政方針，我們決不能實行一邊任意擴大支出，一邊隨意減少收入的自殺政策，以實現財政收支平衡。這四項內容相互聯系，缺一不可。穩健的財政政策與積極的財政政策的根本不同點是：穩健的財政政策不僅包括財政收支供給與需求總量的調控平衡，而且還包括社會、經濟、教育、文化等結構的調整與均衡發展。

（二）我國實行穩健財政政策的性質。穩健的財政政策既不是擴張的，也不是緊縮的，而是在財政預算收支上有壓有保，有保有限，有嚴有寬；在項目建設上有上有下，有長線有短線，壓與保、嚴與寬、下與上相結合，適度在其中；始終保持預算收支基本平衡、結構均衡。穩健的財政政策是平衡的、勻稱的財政政策，它既不 “缺位”，也不“越位”，可以稱之為“中性”財政政策。

（三）穩健的財政政策是一個國家根本性的、長期性的、基本的，而不是保守的或停滯的財政政策。所謂保守的財政政策是重在溫室保養與保重，維持舊的狀態，不求改革，而穩健的財政政策，是規模與效益、速度與質量相統一，是高水平、高質量的財政政策。穩健的財政政策同“發展是硬道理”、“發展是第一要務”相適應，具體解決的是發展什么和怎樣發展這個全局性的財政政策問題。

三、穩健的財政政策需要嚴密的、持久的法制保障

（一）穩健的財政政策既為財政法制建設提出了更嚴格的要求，又為提升財政法制建設創造了更有利的條件。所謂提出了更嚴格的要求，是由這種基本的財政政策的內在結構的嚴密性、發展的協調性以及操作的可靠性所決定的。它既有必要又有可能實行民主理財、法制管財、公開用財、實行征信制度。所謂創造了更為有利的條件，是由這種基本的財政政策的長期性、根本性所決定的。財政法制建設不是朝令夕改的暫時規定，而是具有經常性、持久性的財政規律在法律上的反映，也是與穩健的財政政策的長期性、根本性相一致、相符合的。

（二）按照穩健的財政政策的立法要求，必須加快財政法律的制定、修訂步伐

穩健的財政政策是一個系列或系統的財政機制，它注重的是綜合效益，因此要求相應的財政立法必須完善，財政法制環境必須優良。按照十屆全國人大常委會提出的，應在5年內完成和基本完成76件法律的制定和修改規劃，其中財稅法律占8件，約占10%.然而時過兩年了，卻還沒有一件財稅法律出臺，面對基本性的財政政策的轉變，財政法的制定與修改必須加快步伐。

（三）穩健的財政政策既是完善市場經濟體制的基本政策，又是推進和健全公共財政體制的重要方針

事實證明：積極的財政政策在發展完善市場經濟體制的關系和作用方面，遠不如穩健的財政政策更為重要。而公共財政體制不僅是市場經濟體制國家的必然選擇，也與穩健的財政政策一拍即合。公共財政既能完整地體現黨和國家的施政方針和政策，又能全面體現政府的職能[1]，還能按照以人為本的科學發展觀的要求運作，因而更有利于依法治稅、民主理財；更有利于調節國家與社會分配，構建和諧社會；更有利于在生產、交換、分配和消費環節獲得良性循環發展。比如：從2005 年起，財政部對去年超收的5300億元的財政資金的計劃安排，就充分體現了穩健的財政政策與公共財政的關系。按照財政部的安排，在5300億元中，中央可支配的是2250億元，在2250億元中，1050億元將用于退稅，405億元用于退耕還林，還有增加對農民的扶持、減免農業稅需要158億元。在社會保障方面，增加100億元的社保基金，總共是166億元。此外，轉移支付、扶持中西部需要332億元。同時，還要拿出200多億元用于支持國有企業改革。剩下的138億元將用于國防事業，還有一些主要用于救災和救濟等方面[2].這表明了財政分配的公共性和公開性。

四、按照需要與可能，著重做好三個層面的財稅立法執法工作

這三個層面在一定程度上體現了穩健的財政政策的基本思想和內容。

（一）全國性的財稅法律的修訂和制定

1.修改合并兩個企業所得稅法迫在眉睫。對《外商投資企業和外國企業所得稅法》與《內資企業所得稅暫行條例》的合并修改，必須加緊進行。我國加入WTO已經3 年了，WTO要求必須實行國民待遇，但上述法律和法規存在嚴重問題：法律形式有明顯的差別；名義稅率與實際稅率差別很大（名義稅率高，實際稅率低）；減免優惠和列支扣除內外資企業不一致（內資緊，外資松）；實際執行中名義規定的優惠少，實際中的優惠多，顯失公平；與個人所得

稅、合伙企業、私人企業所得稅不銜接。

2.修改《個人所得稅法》再也不能遲延。目前，《個人所得稅法》雖然已經經歷了1991年和1999年兩次修訂，但該法的基礎還是1980年時制定的格局。對個人生計扣除標準還是%/$&年規定的每人每月扣除300元，這顯然過時了；名義稅率偏高，“灰色收入”偷逃稅現象比較普遍；減免優惠和列支扣除，有的已經過時，有的需要補進；內外資企業人員征收不統一；有些省市已修改了稅率，全國各地執行不一。為了維護法律的嚴肅性和稅種的調節作用，必須抓緊在2005年完成修改的法律手續。3.制定《反洗錢法》必須安排。進行反洗錢斗爭不僅是嚴厲打擊經濟犯罪，遏制其他嚴重刑事犯罪的需要，也是維護金融機構、財政機構的誠信和金融財政穩定的需要，是維護我國社會主義市場經濟秩序和廣大人民群眾的基本利益以及維護我國在國際社會的偉大形象的需要。建立行之有效的反洗錢體系，使我國反洗錢工作步入規范化、制度化的軌道，就必須制定《反洗錢法》。《反洗錢法》已列入十屆全國人大常委會的立法規劃。通過《反洗錢法》的制定，可以極大地推動和促進我國的反洗錢工作。據統計，目前我國有3000名逃往國外的不法分子，帶走了500億元的資金，造成了我國財政、金融資金極大流失，也是一個很不安定的因素。

4.制定《財政轉移支付法》必須及時跟上。這是調整我國地區與地區之間在經濟上、財力上發展差異的需要。可以通過“稅收返還”、體制、結算和專項補助等形式，按照公平、公正的原則，實行財力分配上的傾斜政策，達到均衡發展的法律規范化要求，也是國家宏觀調控的重要財政法律制度。此法預計在2006年出臺。

5.《預算法》的修改必須按時完成。《預算法》是財政法的基本法。1995年實施的《預算法》，計劃經濟的色彩很濃。反映市場經濟條件下的分稅制和公共財政體制的要求不足，當前，需要把優化預算支出結構加上去，把近年來預算制度的三大改革（部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線管理改革）加進去。現行《預算法》對違反預算規定的法律責任的規定太籠統、處罰太輕，必須改變。預算制度的修訂最好能在2006年出臺。為了保證《預算法》修訂的按時完成，采取中改的方法為好。

6.起草制定《稅法通則》必須毫不動搖地進行下去。制定《稅收基本法》或《稅法通則》曾先后納入“八五”、“九五”、“十五”人大常委會的立法規劃，由財政部和國家稅務局以及全國人大常委會有關部門已經作了相當的論證和起草工作，對它的重要性和可行性都講了很多道理，但就是遇到了思想上不很統一的問題，困難較多，從而出現了時續時斷起草的局面，現在是立法機關下決心的時候了。只要立法機關堅定而又堅持專家與群眾相結合的立法路線，筆者相信，《稅法通則》可以在！""）年拿出來。[3]

7.中央和地方相結合，深化農村稅費改革，完備法律程序，為統一城鄉稅制作好調查研究和立法準備。從1999年起，我國開始了“費改稅”的重大改革，2001年至2002年，全國在20個省市農村試點稅費改革，2003年全面開始農村稅費改革的重要目標是建立規范的稅費制度，從根本上減輕農民負擔，增加農民收入，實現“三個確保”和城鄉稅制統一，以保證“三農”長期的、穩定的發展。2004年，黨中央、國務院頒布了《關于促進農民增加收入若干政策的意見》，溫家寶總理宣布了從2004年起在5年內取消農業稅的決定，這在很大程度上減輕了農民負擔。但是取消農業稅并不等于農民無稅賦，取消農業稅只是農村稅費改革的第一步，并且還要完備法律程序。因為我國的農業稅收條例是經過1958年6月全國人大常委會第九十六次會議通過、頒布的，這次取消農業稅同樣也要經過全國人大常委會的專門批準程序。第二步是按照城鄉統一稅負公平原則，在取消農業稅的過程中，要做好統一城鄉稅制的測算和試點，把取消后的農業稅改為對農業、農民征收商品的流轉稅和所得稅，也就是使農民和城市居民一樣繳納個人所得稅和商品流轉稅，這實際上是把土地變成了生產要素的商品流通，從而使農民對原來農業稅的負擔產品商品化、市場化了，這樣做既解決了原來的農業稅無起點、無成本扣除、大大高過城市居民所繳納的商品流通稅和個人所得稅的稅收負擔問題，又可以實現城鄉居民真正的稅負公平與稅負平等。

（二）全國性的財稅行政法規的制定與修訂

1.進一步改革流轉稅并實現增、消、營稅收條例的正規化。增值稅、消費稅、營業稅是1994年我國實施新稅制改革后，現行流轉稅類的三大主體稅種，占每年稅收收入總額的$"，以上。從今年起，增值稅要由生產型轉為消費型（即對購進機器設備進行抵扣），并將首先對東北老工業基地試點總結的經驗向全國推廣。消費稅要擴大征稅范圍，調節稅目和稅率。營業稅要穩定和完善。這三種稅在當年都是以國務院的《暫行條例》形式規定實施的，經過10年的執行，在這次深化稅制改革，調整、補充、修訂后，完善了政策，增強了剛性和效力，建議國務院分別以正式條例公布，不再用“暫行”二字。

2.深化改革出口退稅機制，必須制定統一的出口退稅條例。國務院于2003年10月13日發布了《國務院關于改革現行出口退稅機制的決定》（以下簡稱《決定》），在充分肯定出口退稅政策所發揮的重要作用的情況下，指出出口退稅存在的問題是出口退稅資金無法及時得到保證，導致欠稅問題十分嚴重。據估計，全國拖欠企業退稅額達2500億元。為了解決這個問題，提出了解決拖欠企業出口退稅款的原則和具體措施，按照“新賬不欠，老賬要還，完善機制，共同負擔，推動改革，促進發展”的原則，對歷史上欠退稅款由中央財政負責償還，確保改革后不再發生新欠，同時建立中央、地方共同負擔的出口退稅新機制，推動外貿體制深化改革，優化出口產品結構，提高出口效益。此后，財政部積極通過庫款調度和增消收入、增量超收安排等方法，已基本上還清了老賬，有效地解決了出口欠稅這一歷史遺留的老大難問題。[4]為了建立切實可行的中央財政與地方財政共同負擔的出口退稅的新機制，進一步規范企業產品出口行為、財稅部門退稅的管理行為、海關和外匯部門的服務行為，必須把《決定》具體化為條例，由國務院統一領導、相關部門參與，規范和制定出口退稅條例（即行政法規）。其內容應當包括出口退稅的性質和地位、出口退稅的體制和原則、退稅的決策和調整機制、管理機制和服務機制、退稅的資金來源保障機制、退稅的程序機制和法律責任。

3.改革房地產稅、制定《物業稅條例》。用物業稅代替房地產稅制的改革，雖然屬于地方稅收體制的改革，但必須由國務院統一制定物業稅行政法規。按照我國現行稅法和政府規定，直接涉及房地產業的稅費達）種以上。如內資企業及個人的房產稅和外資企業及個人的城市房地產稅（或房租費）、城鎮土地使

用稅和農村耕地占用稅；涉及對土地使用權的出讓、轉讓，房屋的買賣、贈與、典當、交換時訂立契約的契稅、涉及房屋產權轉移、土地使用權轉移的印花稅、營業稅中的銷售不動產稅、個人所得稅中的房屋租賃收入稅等。還有土地增值稅、城市維護建設稅也涉及房地產稅內容。房地產稅還涉及尚未但可能要開征的遺產稅與贈與稅，以及社會保障稅等均涉及房地產的問題，目前的土地出讓金費用也不低。如果把房地產稅視為財產稅，還包括資源稅、車船使用稅、車船使用牌照稅、車輛購置稅等。總之，我國現行的房地產稅或財產稅存在稅費不分，內外資稅負不公平、不統一，稅種繁多，重復征稅情況普遍，負擔重，不能適應市場經濟對我國房地產業發展的要求等弊病。因此，必須進行改革，建立統一的物業稅，并應以此為契機，系統建立我國房地產業或財產業稅收體系和征管體系，加強研究，適當提高房地產業在我國稅收收入中的比重。

按照2003年10月黨的十六屆三中全會的《決定》中明確提出的：“實行城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費”的要求，開征物業稅必須具備一定的條件。筆者認為，以下四個條件是開征物業稅所必須的：（1）對不動產的所有權、使用權、承包權等產權要明晰，對存量要有正確的統計和估價。（2）清理整頓房地產業評估市場，進而搞清現行房地產市場的弊端，建立我國自己的物業課稅價值評估制度體系。（3）科學測算和確定人均免征稅價值，確立調整稅種的主體，按用途分物業稅的征稅對象，可分為自用房地產類、他人（非使用）房地產類。對自用房地產的征稅價值要低于他人（非自用）的房地產稅價值。（4）建立和開征統一規范的物業稅，與建立財產類稅制通盤考慮、同時進行，或者當作改革和建立整個財產稅制的一部分進行。

（三）地方財稅立法和執法

按照集中稅權、適當分權的原則，調動中央和地方兩個積極性，在中央適當放權的情況下，擴大地方立法權限和增強地方自主性是十分必要的。其內容主要包括：

1.注意地方的財權和稅權以及地方財稅體系制度的建設。在合理劃分中央與地方經濟社會事務的管理權限以及全國統一稅政的前提下，賦予地方適當的稅收管理權，完善地方稅種。從體制層面來說，1994年實施的新稅制，除中央稅、共享稅外，歸屬地方稅收管理的稅種十幾個，在這次深化稅制改革中，按照分稅制和公共財政體制的要求，有的要取消，有的要合并，有的要適當調整，有的要重新設立。

2.注意地方稅收與土地資源管理的關系。地方稅收制度與土地資源管理的關系是很密切的，具體表現在三個方面：一是在地方稅收制度中有城鎮土地使用稅、農村耕地占用稅、房產稅和城市房地產稅、土地增值稅、農牧業稅等稅種的納稅對象或者說征稅客體是土地，沒有土地資源及其收入，我們就沒有征稅的對象和客體了，也就很難有這些稅種的存在了。二是這些相關稅種的開征，其目的和土地資源管理的目的是一致的，都是為了加強對土地資源的保護、開發、利用。管理得愈好，相關的稅種就愈有前途，愈重要，愈能發揮作用；稅收作為一種經濟手段參與土地資源的管理，也起著保護土地資源和調控土地資源的特殊作用。三是相關的地方稅種是地方政府財政收入的重要來源，而地方政府的財政支出又能更好地支持和保護土地資源的開發利用和生態建設。我國不久前完成的普查（自2000年8月起至2001年3月31日止）也是對中國土地使用稅稅源的普查。

3.地方政府及其部門財稅工作的重點不在于立法，而在于執法。按照我國的財政體制，中央集權、地方適當分權的原則，立法權和財力分配權集中在中央，對地方來說，重點在對法律的執行和對財力的使用。所以，地方在執法和財力使用過程中，比較多的是針對具體情況采取具體措施，完善規章制度，檢查落實，確保實施的效果。

另外，財稅之間、財稅與金融之間、財稅金融與經濟制度及經濟立法之間的交叉層面也是很明顯的。為了推進穩健的財政政策，還要注意與穩健的貨幣政策相結合，財政立法與金融立法相協調，相互滲透，相互交叉。對此，筆者認為，在新的政策、新的經濟關系、新的經濟秩序的變化面前，既要著力總結現有法律制度中行之有效的交叉規定，又要注意預測和研究將要產生和發展的新的交叉規定。

如果說人類社會總是在生產、交換、分配、消費的系統中循環往復、不斷更新的良性循環中生存和發展，那么我們曾因一個時期對交換（流通）重視不夠出現過梗塞，但在大力發展交通、信息、市場經濟后，這一問題基本上得到了解決。我們也曾因一個時期對消費重視不足，出現過消費滯后，但在上世紀末到本世紀初，在擴大內需政策的形勢下也已經基本上得到了解決。然而對分配這個環節，至今在認識和行動上還做得很不夠，無論分配采取哪種形態（包括五種形態即價格分配、財政分配、信貸分配、按勞分配、按資分配），但財政分配至今還起著主導作用。現在我們可以看到新的一屆政府用科學發展觀統領財政改革與發展的全局的安排和部署，這無疑是切實解決分配問題的一道曙光，也為完備我國財政法制創造了有利的時機。

「注釋」

[1]按照《中國共產黨第十六屆全國代表大會報告》，完善政府職能包括：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。

[2]見《金融時報》2005年1月15日

[3]劉隆亨、周紅滔：《我國稅收基本法制定的意義，特征和框架》，載《法學雜志》2004年第5期。

[4]金人慶：《用科學發展觀統領財政改革與發展全局》，2004年12月21日在全國稅務工作會議上的報告。

劉隆亨

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