英美金融監管制度改革及我國之借鑒

英美金融監管制度改革及我國之借鑒

　　「內容提要」在上世紀末以來的“金融業監管一體化”的潮流中，英國和美國分別成為將金融監管職能從中央銀行分離出去和依然保留在中央銀行的兩個典型。本文闡明了兩種監管模式的形成實踐和理論，對比分析了兩國做法中的有益經驗，并對我國在創建獨具特色的、科學的、合理的、高效的金融監管制度的過程中如何借鑒英、美的一些有益做法提出了 自己的建議。

　　「關 鍵 詞」金融監管，金融調控，分離，整合

　　上世紀末以來的“金融業監管一體化”潮流沖破了金融調控和金融監管同為許多國家中央銀行兩大基本職能的原有格局，金融監管職能從央行職能中分離出去的趨勢已日漸明顯，英國是其主要代表。而與此同時，美國不僅仍將銀行監管職能保留在聯邦儲備委員會，而且由于格拉斯——斯蒂格爾防火墻的被打破，銀行混業經營的推行，美聯儲融銀行、證券和保險業的監管于一身而使監管職能得到進一步加強。本文旨在通過對英、 美模式的比較分析，探尋對我國金融監管模式選擇的借鑒意義。

　　一、英、美金融監管改革的理論與實踐

　　（一）英國“分離”式的監管改革

　　隨著各國中央銀行制定和實施貨幣政策獨立性的增強和金融混業趨勢的抬頭，全球性的金融改革隨之展開。更高一級的監管成為市場監管的沖擊波，許多國家為此修改了原有的監管體系，即在銀行、證券、保險三部分監管職權之上建立一個單獨的監管者。其中最典型的例子是英國。1997年5月20日，英國財政大臣公布金融服務業監管體制改革方案，剝離英格蘭銀行（注：長期以來，英格蘭銀行是發達國家的中央銀行中少數不具備獨立制定貨幣政策權利的中央銀行之一。進入20世紀90年代，英格蘭銀行由于對銀行業及金融市場具有精湛而透徹的了解，經常對政府的貨幣政策與財政方針給予技術性的建議，其在整個金融、經濟發展中的作用得到加強，獨立性亦有所提高。英格蘭銀行的監管職能始于20世紀40年代，但直到1987年，其監管職能才被《1987年銀行法》所規范與定位，權力得到加強。英格蘭銀行和證券投資委員會分別負責銀行業和證券業的監管。此外金融行業自律組織在監管中發揮著相當重要的作用。）的銀行監管職能，將銀行業監管與投資服務業監管并入當時的“證券與投資委員會”（后更名為“金融服務局” 簡稱FSA）。2000年6月，英國通過《金融服務與市場法》（FSMA），（注：《金融服務與市 場法》（Financial Services Markets Acts），將現行若干法律中所確立的金融監管體系進行協調和革新，對金融服務和市場的監管重新作出規定。該法于2001年4月1日生效。這是一部英國歷史上議院對提案修改達2000余次，創下修改記錄最多的立法，也是英國建國以來最重要的一部關于金融服務的法律，它使得此前制定的一系列用于監管金融 業的法律、法規，如1979年信用協會法（the Credit Unions Act 1979）、1982年保險公 司法（the Insurance Companies Act 1982）、1986年金融服務法（the FinancialServices Act 1986）、1986年建筑協會法（the Building Societies Act 1986）、1987 年銀行法（the Banking Act 1987）、1992年友好協會法（the Friendly Societies Act  1992）等都為其所取代，從而成為英國規范金融業的一部“基本法”。）從法律上進一步確認了上述金融監管體制的改革。按照該法，英國于2001年建立了FSA作為一體化的監管者。其結果是，英國目前的金融監管體制不僅是合一的，而且是同中央銀行分離的。

　　根據英國《2000年金融服務和市場法》的授權，其金融業的單一監管機構FSA享有廣泛 的法定監管權力。它有權制定并公布宏觀的、適用于整個金融市場所有被監管機構的法令，例如“監管11條”。該法令要求被監管者一定要以公開及合作的態度接受FSA的監管，一定要將必須及時通報的情況報告給FSA.（注：喬海曙：《金融監管體制改革：英國的實踐和評價》，《金融與保險》2003年第8期。）從業務上看，FSA除繼承了原有9個金融監管機構分享的監管權力（注：如從英格蘭銀行手中將銀行業監管的權力接過來；與英國財政部簽訂協議，將原由財政部擁有的保險立法的職能移交給FSA；對上市公司的審核責任也從倫敦證交所轉到FSA手中等等。）以外，還負責過去某些不受監管的領域，如金融機構與客戶合同中的不公平條款，金融市場行業準則，為金融業提供服務的律師與會計師事務所等的規范與監管。這樣，英國用立法的形式強化了FSA的統一監管權 ，英格蘭銀行對銀行業監管職能的整體移交得到了法律確認。

　　FSA作為目前英國統一的金融監管機構，將英格蘭銀行中的監管職能分離出來，轉由FSA綜合行使，使英格蘭銀行制定和實施貨幣政策的職能進一步強化。

　　“分離”式的金融監管模式具有以下優點：

　　其一，中央銀行兼任金融調控和金融監管兩項職能存在明顯的矛盾和沖突。因為“監管當局基本上是通過對銀行行為的控制（頒發許可證、管制、規定銀行的經營范圍等），對銀行償債能力的控制（例如制定與管理審慎監管比率），對銀行流動性的控制（管理貨幣市場從而保證足夠的流動性）來監管銀行體系的。正是在第三個領域里，銀行監管與貨幣政策產生了撞擊。在大多數國家，貨幣政策當局主要通過對銀行流動性的影響來實現其內部（物價）與外部目標（匯率）。”（注：[美]查理士??恩諾克、約翰??格林：《銀行業的穩健與貨幣政策》，朱忠等譯，中國金融出版社1999年版，第343頁。）英國中央銀行職能之所以最終分離，就是因為雙重職能一直受到各界指控：一方面要負責貨幣政策的穩定，注意商業銀行的貸款規模與貨幣膨脹指數；另一方面又要注意商業銀行的證券交易風險，保證商業銀行充足的流動性，防止商業銀行陷入流動性危機。這雙重職能必然使英格蘭銀行陷入兩難選擇。事實上，英格蘭銀行主要關注貨幣政策的穩定，客觀上存在只注意貨幣政策而忽視加強監管銀行金融業務的可能，尤其是當貨幣政策與銀行的流動性需求之間產生目標沖突時更為突出。（注：謝伏瞻：《金融監管與金融改革》 ，中國發展出版社2002年版，第143頁。）

　　其二，監管當局的獨立性有助于消除道德風險。中央銀行出于維護社會支付體系、經濟政治穩定的目的，往往在銀行發生擠兌之前出資救助，使之免于倒閉，避免社會動蕩，此乃中央銀行的“最后貸款人”職能。當中央銀行兼具銀行監管職能時，商業銀行往往存在“太大而不能倒”（注：如果監管當局不是獨立的，銀行相信中央銀行將在他們出現困難時給予援助，銀行就不會有動力去遵守審慎原則和市場約束。陷于困境的銀行規模越大，道德風險的可能性就越大，因為銀行的高級管理人員知道，他們的倒閉對整個銀行體系將是異常災難。這就是所謂“大得無法倒閉”的論據。）的心理，為追逐利潤一味擴大負債，忽視審慎原則，從而使道德風險問題突出；同時中央銀行也因為可以啟用

“最后貸款人”而存在疏忽監管的可能。相反，將銀行監管脫離中央銀行，使中央銀行的“最后貸款人”職能與監管機構的銀行監管行為相互獨立，那么，監管機構的監管行為便不再存在因最后的援助而掩蓋監管失職之責的機會，被監管者也不會因為可以 得到資金救助而縱容道德風險的積聚。

　　其三，實現貨幣政策職能與金融監管職能的分離，有利于推動金融深化與創新。一方面，中央銀行對商業銀行的直接監管，實質上為銀行提供了大量“隱性擔保”，使得銀行在金融競爭中處于絕對優勢地位，因為對于公眾來講，商業銀行的可信度高于其它金融機構，再加上監管強度、管制力度的差別，這些不對稱的外部環境對于其他金融機構的發展是極為不公平的；商業銀行也會因得到特別的庇護而怠于創新、喪失競爭力，這無疑阻礙了金融業的公平競爭，降低了金融效率。另一方面，銀行監管與中央銀行分離，也為實現混業監管奠定了基礎，這樣既可以適應銀行、證券、保險業務相互滲透、交叉的發展趨勢，又可以避免監管真空或重復監管，合理利用監管資源，提高監管效率。

　　（二）美國“整合”式的監管改革

　　在1999年以前，美國對銀行體系的監管是支離破碎的，僅對存款金融機構承擔主要監管職責的就有5家聯邦級機構和一家州級機構。其中聯邦級監管機構有美聯儲（FRS）、聯邦存款保險公司（FDIC）、貨幣監理署（OCC）、聯貸監理署（OTS）、國家信用社管理局（NCUA）。除OCC和OTS在行政上隸屬財政部外，其余 3家則為獨立的聯邦政府機構。此外 ，由于美國實行雙軌銀行制，每個州又都設有自己的銀行監管部門，通常稱之為州銀行 （DFI），美國存款性機構往往處于聯邦和州兩級金融監管機構的雙重監管之下。美國對其金融監管體系是否應該整合的爭論已經持續了60年，直到1999年美國參眾兩院通過《 1999年金融現代化法案》（GLBA）（注：1999年11月4日，美國參眾兩院分別以壓倒性多數票通過了《金融服務現代化法》最后文本，同月12日克林頓總統簽署了這部法案。至此，迄今為止美國金融法制建設史上分歧最大、爭論時間最長、涉及面最廣的法律終于問 世。）后，金融監管的基本模式才得以明確。

　　該法案是美國金融業從分業經營轉到混業經營的標志。它一方面廢除了《1933年銀行法》第20節和第32節規定的銀行業和證券業分離的“防火墻”，鼓勵銀行業、證券業之間的聯營，為商業銀行、證券公司的聯合經營提供機構、人員上的保證；另一方面修改《1956年銀行控股公司法》，規定凡是金融業務或附屬于這些金融業務的活動，符合條件的銀行控股公司都可以依法經營，從而為創立具有新的組織結構特征的金融機構（金融控股公司）提供了制度保證。但是，隨著金融控股公司的出現和金融混業經營的發展，原有的金融監管框架已難以維系。為了解決這一問題，《金融現代化法案》對新的監管模式作了如下規范：（1）規定美聯儲為銀行控股公司的傘型監管人（UmbrellaRegulator），負責銀行控股公司的綜合監管，同時銀行控股公司附屬各類金融機構由功 能監管人分頭監管，即證券、保險、貨幣監理署等監管部門按業務功能分別負責監管銀行控股公司的特定子公司。（2）美聯儲必須尊重存款機構、證券、保險等功能監管部門的監管責任，一般不得直接監管銀行控股公司的附屬機構，而應當盡可能采用其功能監管部門的檢查結果，以免形成重復監管而加重金融機構的負擔。（3）美聯儲在要求銀行控股公司從附屬的保險公司或證券公司中抽取資金給附屬的存款機構時，必須通知相應的證券、保險監管部門。（4）規定只有證券交易委員會有權對注冊投資公司進行檢查，聯邦銀行監管機構可從前者處獲取必需的監管信息，但聯邦存款保險公司為確定已投保存款機構的情況而檢查其關聯的投資公司除外。（5）要求聯儲、銀行監管機構與各州保險監管部門加強協調與合作，相互提供關于銀行控股公司和附屬保險公司的財務、風險管理和經營信息，以及已投保存款機構與保險公司之間的交易信息，并要求適當的聯邦銀行監管機構在批準銀行控股公司、存款機構與保險公司合并前，與州保險將官部門協商。同時規定各監管當局有義務為所獲得的對方信息保密。（注：夏斌等著：《金融控股公司研究》，中國金融出版社2001年版，第174～175頁。）這樣，該法賦予美聯儲對金融持股的監管權力。由于美國的金融機構已通過金融控股公司使得銀行、保險、證券行業高度混業，這實際上使得美聯儲成了能同時監管銀行、證券和保險行業的唯一一家 聯邦機構，監管職能進一步集中整合到美國的中央銀行中。

　　中央銀行可以身兼兩職的理論依據在于：

　　第一，中央銀行貨幣政策職能的發揮本身就需要監管職能的配合。理由有三：（1）強有力的金融監管能確保金融統計數據和其他金融信息的真實、準確和及時，這是制定正確貨幣政策的前提。（2）強有力的金融監管能確保金融機構的穩健運行和金融體系的穩定，這是建立貨幣政策有效傳導機制的關鍵，是有效實施貨幣政策的關鍵。（3）中央銀行的銀行監管職能可以使其利用自身的權威性和超然地位全面充分地獲取制定檢驗貨幣政 策所必需的信息，降低其貨幣政策職能的信息收集成本。

　　第二，中央銀行貨幣政策的實施又有利于銀行監管。貨幣政策的一些工具或手段，如 存款準備金、公開市場業務等在一定程度上可為金融監管所利用，同時，貨幣政策目標 的實現也有利于促進金融監管工作的順利開展。

　　第三，兼容式監管有助于銀行監管擺脫行政干預。凡是那些在中央銀行以外成立綜合監管機構的國家，一般要通過立法解決監管機構的獨立性，以及通過向監管對象收費解決資金來源問題。但是，發展中國家很難做到這點。相比之下，由于貨幣創造功能，中央銀行的資金來源總能得到最起碼的保證。這種超然獨立性可以使銀行監管擺脫財政預算的壓力，資金的獨立使得其監管行為不必受行政干預，從而保證監管的中立性、客觀 性。

　　最后，統一的監管結構有利于銀行監管的國際交流。中央銀行在與其他各國中央銀行 、國際金融組織如國際貨幣基金組織、世界銀行、國際清算銀行等之間的往來與合作，會促進各國在銀行風險管理、監管文化、監管技術、制度建設等方面的相互交流和借鑒，并由此加強本國銀行監管的有效性和超前性，做到防患于未然確保金融體系的安全。

　　二、英、美金融監管制度變革的有益積淀

　　正如美國學者斯古勒所言：“美國和英國顯然在中央銀行監管職能上發生了分歧。”（ 注：Heidi Mandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated andFunctional Regulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in BankSupervision in the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L  L.411，423（2003）。）美國聯邦儲備委員會以前和現在始終保持其聯邦銀行三個監管者之一的地位。隨著GL

BA法案的通過，聯邦儲備委員會的監管職能不可否認地得以提高；英格蘭銀行以前曾是主要的銀行監管者，現在卻基本喪失這一職能。英國由于合并性監管和大膽的中央銀行職能分離而為世界矚目，同樣，逆向而動的美國GLBA方案也被公認為精妙絕倫的舉措。毫無疑問，相互對立的英國模式和美國模式都證實為高水平的金融變 革。筆者認為，兩國改革的以下積淀應該是有益的：

　　其一，盡管英國“分離”模式和美國“整合”模式的形成各有其不同的直接原因，但 兩國都以變革金融監管制度的方式來應對金融全球化的浪潮，增強本國銀行業的實力與 競爭力，這是值得我們思考的。

　　英國FSMA法案是在銀行大量倒閉凸顯自律監管難以應付金融超市的經濟背景下出臺的 .1984年，英國約翰遜??馬修銀行（Johnson Matthey）的倒閉暴露了1979年銀行法案所 建立起來的監管框架的弊端，其結果是該結構為一個全新的立法框架所代替。1987年銀行法案確認了銀行作為監管者的地位以及加強了它的監管權力，開始建議建立一個新的 “銀行監管委員會”執行英格蘭銀行的監管職能。雪上加霜的是，1991年另一家銀行的失敗——國際信用與商業銀行（BCCI）再一次把英國銀行監管框架置于詳細審查之下，英格蘭銀行由于未及時干涉BCCI欺詐行為而遭受嚴重批評。由上訴法院本漢姆法官（LordJustice Bingham）主持的官方質詢，發現英格蘭銀行過于依賴基于信賴和坦白的自律監管，同時也檢測出英格蘭銀行權限之間的間隙過大。1995年引人注目的巴林銀行倒閉促使了英國由銀行委員會主持的另一項官方調查，巴林危機大量損失僅僅由巴林集團新加坡分行的一個委派員引發，其倒閉的主要原因是巴林銀行管理的失誤和缺乏適當的內部管理。此外，也發現英格蘭銀行作為巴林集團主要監管者的一些過失。正如在先的BCCI倒閉一樣，巴林銀行一案也提供了國內監管者難以應付復雜的多國銀行集團的問題。這也表明了需要在央行職能分離的基礎上建立銀行與證券監管者之間的合作，達到獲得對金融超市（其業務早已跨越這些部門的模糊邊界）有效監管的目的。（注：EilisFerran，Symposium：Financial Supermarkets Need Super Regulations？Examining the  United Kingdoms Experience in Dopting the Single Financial Regulator Model， 28 BROOKLYN J.INT‘L L.，257，261（2003）。）

　　美國則是順應金融全球化和金融創新的迅猛發展，廢除《格拉斯—斯蒂格爾法》等相 關法規的需要導致GLBA法案的問世。1929年美國股票市場的大崩潰導致了成千上萬家銀行破產和經濟蕭條。1933年3月6日羅斯福總統不得不下令全國銀行業停業。為了重建銀行業信譽，出臺了《格拉斯——斯蒂格爾法》。該法的出臺對恢復當時的金融穩定起到了很大的作用，在20世紀60年代以前，美國經濟一直快速增長，通貨膨脹率很低，每個金融行業均能保持可以接受的增長率和利潤率，銀行基本上按照3—6—3規則運行，很少有人產生“侵犯”他人“地盤”的動機。但是，私人養老金計劃的發展和工會管理的退休計劃增長的需求，將市場參與者帶入到了一個嶄新的金融服務領域：“脫媒”的出現，客戶將資金從存款機構撤出，進入了更具市場敏感性的投資市場，購買諸如國庫券、商業票據以及貨幣市場共同基金等，使存款機構的存款大幅下跌；先進通訊設備和計算機技術為銀行和證券公司提供邁向新領域，實現全球金融一體化化更多有效地機會。 （注：Joseph J.Norton，Tribute：“International Financial Law，”AnIncreasingly Important Component of“International Economic Law”，20MICHIGAN JOURNAL OF INTERNATIONAL LAW，133，140（1999）。）尤其在60年代以來，美國大的商業銀行根據《銀行控股公司法》的規定幾乎都建立了銀行持股公司。銀行持股公司可以擁有若干家不同的公司，其中最重要的就是商業銀行。通過這種形式，控股公司可以從事除商業銀行業務以外的與銀行業務密切相關的其他業務，如投資咨詢、信息服務、信用卡服務、發行商業銀行票據、租賃、不動產評估等。近幾十年來，銀行業與證券業、保險業、房地產金融業、旅游業等既合作又競爭而相互融合。也正因為這樣，有不少金融案件，在美國法院引起爭議甚至久拖未決。GLBA法案的出臺，從某種意義上講，就是為了解決上述懸而未決的問題或經濟生活中業已存在的“踩紅線”問題。

　　實踐表明，英、美的金融監管改革在不同的直接原因背后有著共同的價值取向，即都 是先“效率”后“安全”。英國為拓展其商業銀行的發展空間，增強本國金融業的競爭力，率先通過“大爆炸式”的變法，（注：1984年10月27日，倫敦證券交易所宣布實行醞釀已久的重大改革，稱為“大爆炸”，主要內容包括允許交易所會員可一身兼任經紀商和中間商，二者業務可以交叉；允許本國和外國銀行、證券公司、保險公司申請為交易所的會員等等。）放松對銀行業分業體制的法律管制，商業銀行業務涵蓋存貸款、投資和保險等各個領域。美國不甘落后，為確保其金融實力與競爭力，拆除“格拉斯—斯蒂格爾”防火墻，以GLBA法案出臺為標志，使混業經營模式從法律上在美國正式確立。兩國后來的金融監管改革，都是在對銀行分業經營監管松綁之后，為解決原有的監管體 制不適應“超市金融”的問題而推行的。

　　其二，無論英國還是美國，中央銀行監管職能的整合與分離都只是相對的，而不是絕 對的，其區別僅僅在于運用正式的還是非正式的監管權力。

　　美國聯邦儲備委員會雖肩負金融調控和金融監管雙重職能，但它并不是美國唯一的金融監管者。聯儲是州特許會員銀行的主要監管者，（注：美國1913年《聯邦儲備法》將商業銀行劃分為會員銀行和非會員銀行。作為國民銀行，必須加入聯邦儲備體系作為會員銀行，符合規定條件的州銀行可以自愿申請參加聯邦儲備體系成為會員銀行。原來任何會員銀行都必須按自有資本6%認購聯邦儲備銀行的股票，獲得6%的固定利息。由于會員銀行要受到中央銀行的嚴格管理，最初幾年州銀行加入聯邦儲備體系的很少，20年代以后才逐漸增加。參見張貴樂：《金融制度國際比較》，東北財經大學出版社1999年版，第9～10頁。）而不是州特許非會員銀行或者國立銀行的主要監管者。當然，如果一個銀行是金融控股公司或者金融控股公司的一部分就必然受到聯儲的監管，包括檢查和報告。顯然的例外情況是聯儲將依賴于FDIC和OCC對有關銀行監管的工作。在這一假定下，聯儲直接監管8，005個商業銀行中的955個。這些銀行的資產總和在總計為6，504，593 百萬美元銀行總資產中只占1，706，559百萬美元。在聯儲監管的955個銀行中，僅僅只有 26個銀行資產超過10億美元，而其他929個的資產均在1億美元以下。（注：HeidiMandanis Scho

oner，A Comparative Analysis of Consolidated and FunctionalRegulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in Bank Supervisionin the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，438（20 03）。）可見，所謂美國聯儲的監管職能只是金融體系中的一部分而非全部。當然，目前聯儲作為美國央行比英格蘭銀行享有更多的正式監管權力。不可忽視的事實是，當英格蘭銀行在失去正式地監管銀行的權力后，仍可在很大程度上繼續行使非正式控制，短期內，這一傾向還將真實存在。例如，許多目前FSA的工作人員就是前英格蘭銀行的雇員 .（注：Id.，28 BROOKLYN J.INT’L L.411，415（2003）。）以上分析表明，在今天的任何國 家，中央銀行無論是獨自壟斷全部金融監管職能還是完全脫離金融監管，都是不現實的 .

　　其三，英、美兩種模式各有利弊，相互之間具有互補性。

　　美國在一體化監管方面與國際化趨勢保持了距離，不僅銀行、證券和保險監管者之間相分離，甚至在每一傳統的領域中，都存在多重監管者，例如多個銀行監管者、多個證券監管者以及多個保險監管者。如果說這種體系有優勢的話，那就是存在監管者的潛在競爭；缺點即昂貴的重復監管成本和模糊的責任界限。英國統一監管則恰好相反，FSA 繼承了原有9個金融監管機構分享的監管權力，金融監管權高度集中。它強調用最節約和有效地使用資源的方式統一實行監管，減少了監管成本；缺點是中央銀行的金融調控職能與監管職能的脫節以及缺乏監管者之間的競爭。事實表明，無論哪種模式，都有合 理的做法可供借鑒。

　　三、對我國金融監管改革的借鑒

　　目前，我國已經順應中央銀行職能分離的國際潮流，設立了銀監會將央行監管職能剝離出來。但仍有學者對這一分離舉措持懷疑態度，他們認為，在人民銀行之外成立“銀監會”，目的是要解決“央行在制定和執行貨幣政策時，兼具金融監管職能的角色沖突問題，角色沖突的確存在，并且可能引發央行的通貨膨脹傾向，以及商業銀行對中央銀行的‘監管捕獲’效應，但通過機構分立將角色沖突外部化，并不能使監管職能也同步分立，并帶來央行和監管機構的協調難題，以及央行在行使最后貸款人職責時的非中立性姿態。”（注：鐘偉：《論貨幣政策和金融監管分立的有效性前提》，《金融與保險》2003年第5期。）仔細分析，其中某些觀點的確值得關注。筆者認為，他山之石，可以攻玉。在我國順應國際金融改革的潮流、獨立探索一條發展中國家金融監管模式的過程 中，英、美的有些做法是可以借鑒的。

　　首先，在銀行監管職能從中央銀行分離之后，重建金融調控與金融監管之間的銜接與 協調，廓清銀行監管、證券監管、保險監管之間的分工與合作成為當務之急。在這方面 ，英國的做法具有借鑒意義。

　　英國在FSA成立不久就發布了《財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間的諒解備忘錄》，為英國金融監管體制改革后財政部、英格蘭銀行和金融服務局之間分工協作建立了制度性框架。（注：黎和貴：《英國金融監管體制的改革及啟示》， www.financialnews.com.cn/lldx/200309290074.htm.）我國自銀監會成立以后，中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會也十分重視相互間的協調配合工作機制建設，于2003年6月初成立了專門工作小組，起草了《中國銀行業監督管理委員會、中國證券監督管理委員會、中國保險監督管理委員會在金融監管方面分工合作的備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），并于9月18日討論通過了該《備忘錄》。《備忘錄》內容包括指導原則、職責分工、信息收集與交流和工作機制等幾個方面。主要是：（1）按照分業監管、職責明確、合作有序、規則透明、講求實效的原則，確立了對金融控股公司的主監管制度，即對金融控股公司內相關機構、業務的監管，按照業務性質實施分業監管，而對金融控股公司的集團公司可依據其主要業務性質，歸屬相應的監管機構負責。（2）建立了三家監管機構對其監管對象的信息收集與交流制度，規定各金融機構負責統一匯總、編制各類數據和報表，按照國家有關規定予以公布。（3）明確了就重大監管事項、對金融控股集團的監管以及跨行業、跨境監管中復雜問題及時進行磋商的做法。 （4）規范了每季度召開聯席會議的工作機制和討論、協商具體專業監管問題的經常聯系機制。（注：參見《建立協調配合機制，加強金融監管，防范金融風險》，www.cbrc.gov.cn/yaowen/detail.asp？id = 155.）可見，我國已經將銀監會、證監會和保監會之 間穩定的信息溝通機制和多邊緊急磋商機制通過立法方式有效固定下來，這是十分可喜的。但現在問題是，人民銀行與上述監管機構之間的分工與協作還缺乏制度性建設，這既不利于金融監管，也不利于貨幣政策的實施。因此，筆者建議在銀監會、證監會和保監會之上建立一個類似于英國金融服務局的統一監管機構，并在該機構與人民銀行之間建立起制度性的協調合作機制，以實現信息共享，促進金融創新，加強金融監管，防范 金融風險的目的。

　　其次，銀監會成立之后，擔負著監督管理銀行和非銀行金融機構安全運營的重要職責 .為了達到維護銀行業合法、穩健、高效運行之目標，采用美國的某些靈活做法，是較好的選擇。在美國銀行監管中，存款保險制占據著不同尋常的地位，有人甚至認為“隨著美國在FDIC（聯邦儲備保險公司）參于銀行監管的廣泛化和必要化，人們會質疑美聯儲的有關機構直接銀行監管的必要性。如果FDIC對銀行敗戰負根本性的責任，那么是FDIC ，而不是其他機構為邏輯上的銀行監管者的位置。”（注：Heidi Mandanis Schooner，A  Comparative Analysis of Consolidated and Functional Regulation：SuperRegulator：The Role of Central Banks in Bank Supervision in the UnitedStates and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，441（2003）。）實踐表明，美國“近年來雖然出現了大的經濟沖擊，卻并未出現銀行擠兌現象，其原因在于儲蓄者對于存款保險系統的信任。即使像美國這樣經常出現大的銀行破產，儲蓄者也總能得到全額補償，雖然明確的存款保險上限為10萬美元。”（注：Mathias Dewatripont、Jean Tirole：《銀行監管》，石磊、王永欽譯，復旦大學出版社2002年版，第51頁。） 因此，筆者建議，我國可在銀監會之外，成立存款保險機構，并強制有存款業務的銀行和非銀行金融機構參加保險。銀監會負責銀行和非銀行金融機構的風險防范監管，其實施手段主要是通過對金融機構的審批、檢查、稽核；對金融

機構和金融市場的統計管理；對金融市場主體的處罰強制等形式來實現。其中對金融經營的資本充足率、流動性與貸款集中度的監管尤為重要。而存款保險機構則能在減少金融機構（主要是銀行）倒閉方面起到重要作用，因而成為保護存款人利益、穩定金融體系和信用的一道重要防線。此外，我國可以借鑒美國的多元監管主體制度，（注：多元泛指以聯儲（FRS）為代表的銀行監管系統、以證券委員會（SEC）為代表的證券監管系統、以國家保險委員會（NAIC）為代表的保險監管系統分別在各自的行業內行使聯邦監管權，再往下細分，各個行業監管系統內部又可以分為多元的監管主體。程宗璋：《創新我國金融監管體制的問題研究》， www.pkufli.net/html/institute-chunjiluntan/lun-tan-biao-txt.asp？）它可以確保每家金融機構隨時處于嚴密的監管之下。一家金融機構同時受兩家或兩家以上的機關的監督管理，有助于監管者從不同側面、不同角度及時發現銀行在經營中存在的問題或漏 洞，并及時采取相應的措施最大限度地降低金融風險。

　　再次，順應國際金融改革的潮流，以安全性和效益性的統一為價值取向，全面審視我 國的金融監管制度。

　　安全性與效益性應是我國金融監管立法的兩大價值目標，兩大價值目標之間是對立統一的關系。一方面，由于金融業是高風險行業，且具有發生支付危機的連鎖效應，因此安全性是前提。另一方面，金融監管又要成為促進金融創新，提高金融服務效率以及我國金融業在國際市場中的競爭力的根本保證。固然一味追逐贏利性、效益性而不顧流動性、安全性，只能是飲鳩止渴；但迷信流動性、安全性而忽視效益性，也無異于因噎廢食。我國的金融監管立法從總的來看，十分注重安全性，而對效益性有所忽視。比如“ 分業經營”監管就是一例。作為一種監管措施，分業經營制度的初衷是想通過限制銀行等金融機構的經營范圍的方式來控制金融風險，分業經營也確實具有切斷風險傳遞鏈條的作用，但它也有限制被監管對象的主動性和創造性，進而影響金融效益的弊端。特別是我國已經加入WTO，在2005年以后，金融業將面對實行混業經營、功能齊全、資金實力雄厚的外資銀行的全面競爭，為提高我國金融機構的國際競爭力，實現由“分業”到 “混業”的轉變，已是我國金融監管立法變革刻不容緩的任務。如果說英、美的做法是先對“分業”監管松綁，然后為適應這一轉變而調整監管體制，我國從具體國情出發，先調整監管體制，當然是無可厚非的。但筆者認為，應結合監管體制的調整，以安全性與效益性的統一為價值目標，全面審視金融監管制度，為建立具有我國特色的、科學的 、合理的、高效的金融監管制度而努力。

　　上海交通大學法學院·許多奇

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