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從國際比較角度談我國主體稅種優惠政策的有效性
1.增值稅主要癥結。第一，優惠稅率也不低，與其他大多數國家的標準稅率基本持平。由于我國實行“生產型”增值稅，對涉及人民基本生活商品，如糧食、自來水、煤氣、書刊以及與農業生產相關的化肥、農藥等適用13%的優惠稅率。如果換算成“消費型”增值稅，稅率將上升至17.5%左右，遠高于世界其他國家，而稅率最低的新加坡只有3%，日本5%，非洲一些國家如尼加拉瓜等國6%，加拿大、泰國等國7%，塞浦路斯8%，韓國、墨西哥等國10%；其余國家的稅率在12.5%～19.5%之間，實施18%的稅率最多。第二，優惠措施存在“空白點”。“生產型”增值稅將折舊額視為增值額，因而存在重復課稅問題，且企業購置的固定資產、無形資產和專利技術不能作為進項稅額抵扣，對資本有機構成高的新技術產業形成逆向調節。此外，對于進項稅抵扣不足的個別行業或產品，如水泥、紡織及其他產品生產企業，尤其是以沙、石料、粘土等作主要原料的生產企業難以取得抵扣發票，造成實際稅負過重，而稅法對上述行業或產品并沒有設計優惠措施，導致上述行業稅負過重，有悖于稅負公平原則。第三，優惠措施不明朗。具體表現在：一是民辦福利企業尚未實行先征后退政策。即使取得增值稅返還，目前只有軟件設計開發企業和集成電路設計制造企業超稅負部分實行即征即退，且不征收所得稅，其他企業不享受此項優惠，使退稅優惠效果不佳。二是目前從事農藥、化肥銷售的供銷企業已基本由個人承包經營，對其銷售環節免稅并未使農民真正受益；三是只有縣糧食主管部門有權認定糧食收儲企業，稅務部門難于核定，導致優惠政策濫用。第四，出口退稅不徹底，對農業保護不利。目前我國除援外出口貨物和國家禁止出口的貨物外，對其他出口商品均實行零稅率，但具體操作時是按出口退稅率計算的，盡管出口退稅在逐年提高，但仍未實現出口貨物整體稅負為零的終極目標，尤其是為外貿企業提供出口貨源的生產企業和基層供銷社，沒有得到稅收優惠，且為出口企業墊付稅款。目前，我國的出口退稅率分17%、15%、13%和5%四檔。其中，四大類機電產品和服裝，出口退稅率與增值稅稅率相同，為17%，不存在稅負倒掛問題；其他產品自然存在2%或4%的倒掛現象；農業產品的出口退稅率最低，只有5%。由于農業產品繳納農業稅，因而無法進行稅負比較，但按一般納稅人向農業生產者或小規模納稅人購買免稅農產品扣除率為13%推算，農產品稅負倒掛比較嚴重。
改進對策。第一，重新設計稅收優惠政策，強化稅收調控經濟功能。對農藥、化肥等農用生產資料生產企業實行在生產環節免稅；對外貿供貨企業制定單項稅收優惠政策，以增強其國際競爭力。對國有糧食收儲企業的糧食銷售和民營企業實行“先征后返”的稅收政策。第二，貫徹公平稅負原則，對資本密集型企業、高新技術企業適用優惠稅率，超稅負部分可采取“先征后返”的稅收政策，使該類企業產品稅負與一般產品稅負相當；允許企業購進無形資產和專利技術支出作為進項稅抵扣；加大對可用于扣稅的普通發票的監管力度，對收購發票扣稅要求提供并注明自產農業生產者的有效身份證明。第三，實現增值稅轉型。從增值稅純原理講，“收入型”增值稅的稅基最合理，但從世界各國稅改情況看，“消費型”增值稅已成時尚。據IMF、OECD、WB和國際財政文獻局(1BFD)的最新統計，在世界110多個實施增值稅的國家中，90%左右的國家均實行“消費型”增值稅，“終點征稅”的優越性越來越明顯，尤其是參與國際競爭，對增強國際競爭力，擴大本國產品份額，保護幼稚產業和朝陽產業都起到了積極的作用。因此，增值稅轉型的終極目標是與國際接軌，實行完全的“發票法”，實行“消費型”增值稅不失為一種理性選擇。
2.企業所得稅
主要癥結。第一，新辦企業和虧損企業稅收優惠在一定程度上名存實亡且存在稅收歧視。如對新辦的勞服企業自營業之日起免稅一年。實際上，新辦企業營業當年很難盈利，甚至虧損，因而該優惠措施沒有實際意義。在稅收豁免方面，法國、日本等國家政府對企業投資于環保產業或環保項目所取得的所得不課稅，對慈善機構、宗教團體、福利企業的收入免稅；對有些特定區域的投資收入免稅，以達到誘導投資方向，優化資源配置的目的，而我國在此方面優惠較少。就研究與開發支出政策而言，企業為研制新產品、新技術、新設備所發生的研究與開發支出，如果本年度超過上年度10%（含）以上，在年終所得稅匯算時加計扣除50%，虧損企業除外。然而，虧損企業更需要扶持，這是人為造成稅收上的歧視。第二，虧損抵補效果不明顯。有些國家規定虧損可向前結轉，也可向后結轉，如美國公司通常可以將其經營的虧損向前轉3年，向后轉15年；日本實行藍色申報的企業發生的經營虧損，可向后轉5年；或先向前轉1年，其余額向后轉5年；加拿大允許向前轉3年，后轉7年；德國對限額1000萬馬克以下的虧損，可向前轉2年，也可向后無限期結轉；荷蘭對經營損失可向前轉3年，向后無限期結轉。有些國家規定可以向后結轉期限較長，甚至無期限限制，如印尼一般虧損向后轉5年，有些農業和采礦業可以轉8年，個別項目可轉10年；奧地利和捷克向后轉7年；芬蘭和挪威向后轉10年；法國向后轉5年，但對由于折舊而出現的經營虧損，可無限期向后結轉；巴基斯坦向后轉6年，印度向后轉8年，但兩國由于未提折舊原因造成的虧損，可以無限期結轉；英國、澳大利亞、瑞典、智利無限期。我國規定向后轉5年，這就意味著如果企業發生虧損，不能退還以前年度已繳納的所得稅，且結轉期限較短。第三，國外稅收抵免期限較短。就國外稅收抵免而言，對外國稅收超過本國稅收的超限抵免額的處理，各國的規定不同，一般而言規定向以后年度結轉，但有些國家規定向后結轉期限較長，并可向前結轉，如加拿大規定為7年并允許向前結轉3年。我國只允許向后結轉5年，且分國限額抵免，屬于國際常規作法，算不上優惠。第四，法定優惠稅率并不低，如新加坡的非居民公司在許多情況下享受10%的優惠；墨西哥對出版商稅率優惠達50%，即14%的稅率，對農業、林業、畜牧業和漁業給予25～50%的優惠；法國對長期資本收益按20.9%的優惠稅率征稅；阿根廷對股息免稅，對利息按12%的稅率征稅，對特許權使用一般按24%的稅率征稅。我國規定18%和27%兩檔優惠稅率，處于中等水平。第五，稅收優惠政策導向存在偏差。我國對外貿易的絕大部分由沿海地區的省份實現。由于沿海地區大量的加工貿易，出口部門對內地的依賴主要體現在大量便宜的內地勞動力流入方面。在這種外貿格局下，我國加入WTO所導致的貿易擴張，將主要集中在沿海地區，加之對沿海開放城市和經濟特區又給予了一系列地區特殊的稅收優惠政策，促使更多的生產要素由內地流向沿海地區。這將導致沿海和內地間經濟發展差距的進一步擴大。而且，由于沿海地區相對優越的基礎設施、人力資本條件，以及人口較為集中，從而具有較強的市場輻射力，加入WTO后外資的流入也會更多地集中在沿海地區，而廣大中西部地區缺乏吸引力，造成了各地經濟的非均衡發展。因此，沿海地區將是加入WTO的主要受益者，而內地省份，特別是一些主要的農業省份，可能會受到較大沖擊。
改進對策。第一，對新辦企業以及其他國內企業，實施與外商投資企業相同的國民待遇原則，合并內、外資企業的所得稅，實施統一的稅收優惠政策，對新辦
企業減免稅的執行規定從獲利年度起。同時，允許虧損企業享受研究與開發支出的加計扣除政策。第二，延長虧損抵補期限。參照美國、日本、德國、加拿大等國的作法，允許虧損可向前結轉，如暫規定為3年，也可向后結轉，延長向后結轉的期限，甚至抵完為止。即納稅人發生虧損，可以用以后年度的經營利潤抵補，也可以用投資利潤抵補或資本利得抵補，可暫規定為10年，甚至不再規定具體期限。第三，延長國外稅收抵免期限，適當降低法定稅率。借鑒加拿大等國家的作法，允許向前結轉或不向前結轉，但可延長結轉期限甚至抵完為止，而不再規定抵免期限；降低所得稅稅率，減輕企業負擔，順應世界性減稅潮流，中小企業的稅率水平不應超過18%，大企業的稅率不超過25%。此外，還應制定產業性優惠政策，促使我國的經濟轉型和企業產品結構的轉換。
3.個人所得稅
主要癥結。第一，稅收優惠政策取向偏差，勤勞所得稅負重于非勤勞所得。如某人購福彩中獎獎金、儲蓄存款利息或對外投資分得股息等均為500萬元，按照偶然所得、利息和股息紅利所得，分別納稅100萬元，若視為年勞務報酬所得，則應納稅約為152萬元，若視為年工資薪金所得，需納稅約為206萬元，后兩者勤勞所得稅負分別是前者的1.5倍和2倍。此外，對投機所得尚不征稅更不公平。第二，免稅項目多而雜亂，“說稅”、“勸稅”、“要稅”現象不可避免。設置過多的減免稅項目，在實際執行中往往難于把握，不僅容易使稅基受到侵蝕，而且有過濫之嫌，不利于基層稅務人員實際操作，難以控管稅源。如稅法規定，個人工資、薪金所得中誤餐補助免稅，但在實際操作時，企業往往看重局部利益和個人利益，通常全部扣除，而稅法本益是企業職員因執行公務誤餐支付的補助免稅，對全體員工統一發放的補助應視同工資性所得征稅。第三，費用扣除標準過低，項目單一。自從個人所得稅法頒布以來，800元的免征額從未調整過，且費用扣除項目中尚未考慮納稅人獲取所得所必需支付的生活、教育、醫療和住房等各項費用及其實際贍養人口、是否在崗及家庭綜合實際收入情況。
改進對策。第一，清理分項優惠項目，逐步向綜合所得稅制過渡。從個人所得稅征管實際情況和發展趨勢看，應改變我國現行分類計征的辦法，實行綜合與分項相結合的稅制模式。清理各項優惠政策，可以考慮將工資、薪金所得、個人承包承租經營所得、勞務報酬所得、承包租賃所得、財產轉讓所得等項所得及優惠合并，改按綜合所得征稅和設置優惠政策；對其他各項所得實行分項計稅，逐步與國際對接。第二，減少優惠項目，強化征管措施。切實減少優惠項目，使稅法便于掌握和操作，才能更好的發揮個人所得稅劫富濟貧的調節分配職能，尤其是在現階段已經出現貧富分化的情況下，為了防止出現“馬太效應”，應強化個人所得稅的征管，如控制現金交易，推廣使用個人支票；建立大額個人財產實名制，對個人存量財產，包括金融資產、房地產及汽車等進行實名登記，稅務機關可根據個人各項資產狀況，推算其資產積累期間各項收入的水平，進而評價其納稅情況；加強稅務部門與銀行、工商等相關部門的配合，建立健全護稅、協稅網絡，實現個人收入信息共享和交叉稽核；在全社會營造良好的稅收環境，強化公民的納稅意識等等。第三，用因素法考慮費用扣除問題。借鑒西方發達國家的作法，根據納稅人的不同情況，合理確定基本費用扣除標準和其他各項扣除項目。費用扣除內容應包括納稅人為取得收入而支付的有關費用及生活、養育子女、贍養老人和與之相關的教育、住房、醫療、各類保險等費用，并由國務院根據客觀經濟情況的變化和收入水平，具體細化扣除標準與項目，定期調整，及時公布。
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