美國政府采購的國際化進程及對我國的借鑒

美國政府采購的國際化進程及對我國的借鑒

　　不僅如此，美國政府采購制度利用合理的商業競爭規則及財政等手段，不斷追求制度的創新與完美。堅持公正與透明的原則，為企業發展創造了眾多的機會，并且對促進企業持續發展起到良好作用。據一項追蹤研究報告資料披露，1987年，美國有15%的企業接受美國州及聯邦政府采購的訂單，到90年代初期，這些企業大部分都運轉正常，存活率為80%，比美國全行業企業存活率60%的指標高出許多，這顯然是與其收入25%來自于各級政府的穩定采購額有關。
　　　　二、美國政府采購保護國內經濟發展的重要措施
　　美國的政府采購在促進美國經濟發展的同時重視保護民族產業。它有五大目標：為納稅人創造最高的價值；維護商業公正及商業信譽；擴大商品競爭；降低商品采購的管理成本；進一步完善各種社會政策及經濟政策。
　　一方面，采購活動中商業采購的味道非常濃。《合同競爭法案》明確指出，公平競爭是美國政府采購制度的基石，各級政府可以一次與不同的簽約對象簽訂多項內容相同的合同，然后通過具體的“計件定單”，使不同的簽約對象相互之間展開競爭。政府和賣方在市場上是地位平等的交易雙方，雙方可以為了各自的利益進行“討價還價”，如果雙方不能達到交易協議，賣方沒有任何義務根據特殊條件向政府銷售商品和服務。如果政府想從簽約方得到優惠的簽約條件和采購價格，就必須不斷提高自己的購買能力。因此，在政府采購過程中，政府和供應商之間完全是一種商業關系，雙方的行為都是以利益為基準，采購行為商業味很濃。通過這種商業化運作，有利于提高美國企業的競爭能力，為以后參與國際競爭奠定基礎。美國的許多著名大企業如波音公司、洛克菲勒公司每年都從政府手中獲得大量訂單，可以說沒有政府的扶持，這些企業也沒有今天的強大競爭力。
　　另一方面，在政府采購公正和開放競爭的原則指導下，美國的政府根據本國國情，從保護本國利益、安全以及維護不同供應商的平等競爭，規定了一些例外的國民待遇標準。其主要目的是要保護美國民族產業的發展。美國在這一領域最重要的法律是1933年制定的《購買美國產品法》，它根據行政命令實施，要求美國政府購買本國的貨物和服務，除非有關機構或部門的負責人斷定，本國所供應的貨物或服務的價格“不合理”，或者購買它們將不符合美國的公共利益。雖然導致制定購買美國產品的立法原因很多，但造成此種結局的主要原因是國家經濟蕭條的影響。有兩個具體的因素對《購買美國產品法》的最終出臺起了重要的作用：(1)國內的失業；(2)外國的保護主義，《購買美國產品法》的目的被描述為一種“扶植和保護美國工業，美國工人和美國投資資本的手段”。時至今日，《購買美國產品法》已有70年的歷史，但未作任何實質性的修改。
　　《購買美國產品法》的國內要求有兩個主要方面。首先，擬采購的項目即“最終產品”，必須是在美國制造的，其次，最終產品采用的“實質上全部的”組件也必須是在美國制造的。《購買美國產品法》授權，“只應購置在美國混合或生產的未制成物品、材料和供應品，以及在美國混合、生產或制造的（視情況而定）制成物品、材料或供應品用于公共目的”。也對聯邦政府的建筑項目實施購買美國產品的限制。符合這些標準的產品被稱之為本國最終產品，其決定因素是制造或開采過程的地點，而不是承包商的國籍。如果最終產品在美國制造，而且甚至少50%成本可歸因于本國的部件，這貨物將被認為是本國的最終產品。
　　另外，美國政府采購保護民族產業也體現在對中小企業的扶持上。
　　一般而言，在政府采購市場中，大型企業比中小型企業占有較大的優勢，主要體現在資金實力強、勞動生產率高、信息靈敏以及經銷網絡廣等方面。據分析，在爭取政府采購定單過程中，中小企業的弱勢主要是信息不暢和報價競爭的劣勢，由于大公司的先進技術可能對采購信息產生壟斷，他們的雄厚資金實力和專業化水平極易通過超低報價去擠壓中小企業。美國政府為了顧全中小型企業的利益，在制定相關法律、政策扶持和組織推進等方面做了一些努力，并取得了可喜的成效。1993年，美國有10%以上的中小型企業成功地將自己的產品或勞務賣給了政府部門，無疑對中小型企業的發展起到了刺激的作用。因此，政府為維護政府采購的公開性和公平性原則，需要通過有關法規，為中小企業分享政府采購的利益創造一些先決條件。
　　美國在扶持中小企業參與政府采購方面的相關法律條款主要體現在《聯邦政府采購法》和《購買美國產品法》之中。美國的《聯邦政府采購法》中有關采購規則的主要內容之一是采購合同的公開規則，要求政府采購部門和采購官員將一切政府采購合同透明、公開。其目的有三個，一是可以擴大競爭范圍；二是可以吸引更多的企業納入政府采購市場；三是為中小企業提供得到政府資源的機會，扶持其生存和發展。
　　美國的《購買美國產品法》是一部鼓勵采購部門優先購買本國商品的保護性法規，美國政府給中小企業的優惠要比大型企業更甚。《購買美國產品法》規定，在政府采購項目的國外報價中，如果本國供應商的報價比外國供應商的報價高出不超過6%的幅度，那么，必須優先交由本國供應商采購；而對中小型企業則更優待，他們可以享受高達12%的報價優惠。也就是說，美國中小企業的報價只要高于不超過外國供應商報價的12%和本國大企業報價的6%，即可以獲得政府采購合同的訂單，這對增加中小企業在美國政府采購市場中的競爭力是十分明顯的。
　　美國州及地方政府的采購更加偏愛中小企業，通過一系列優惠計劃鼓勵他們參與政府采購。這個優惠計劃各地方均不太相同，總體上看，無非存在三個方面的優惠。(1)在政府采購的報價方面，信息披霹方面，為中小企業降低競爭門檻（比如執行《購買美國貨法案》），并且擴大信息網絡和提供社會化服務。(2)盡量降低政府采購項目的標的，充分發揮中小企業小規模多靈活的特點。(3)制定面向中小企業的政府采購目標。新澤西州曾經對供應商做過一個調查。發現小企業愿意占有7%的政府采購份額，而當時州政府采購中來自小企業的份額只有1.5%。所以，在次年的政府采購計劃中，政府就專門制定了一個目標，即規定政府采購支出的7%，必須支付給中小企業的供應商。
　　隨著美國經濟實力的增長，美國產品在國際市場中競爭力不斷增強，美國逐漸不太強調《購買美國產品法》，因為他們的重點已經轉到推動美國貨進入國外市場，試圖通過國際經濟組織的貿易協定和政府采購協定打開外國的政府采購市場。進入20世紀80年代后，美國的《購買美國產品法》的地位明顯低于《世貿組織貿易協定》、《泛美自由貿易區協定》等國際協定。
　　　　三、美國政府采購市場的對外開放進程
　　由于各國政府采購一般占GNP的10%左右，因此全球政府采購市場規模巨大，蘊藏著無限的商機，對美國等發達國家有著非常大的吸引力。美國努力把公平競爭，自由貿易的規則引入國際政府采購市場的同時，也積極對外開放本土的政府采購市場。
　　1979年4月12日，第一個規范政府采購的多邊框架協議——GATT的《政府采購協議》在日內瓦簽訂，該協議在1981年1月1日生效，美國參加了這個協議。因此，美國在政府采購超過13萬SDR時，要進行國際招標。這個限額是對聯邦政府的商品和服務采購而言的，地方政府及建筑工程的限額更高。在接受GATT（以后

是WTO）的《政府采購協議》約束后，美國政府面向國際公開招標的采購份額約有9%為外國供應商獲得。同一比例在日本是16%，加拿大是20%，歐盟是1%。
　　80年代后期，在日元升值的背景下，日本經濟開始趨于國際化。但是，當時的國際化表現為日本的商品、資本、人員向海外的強勁輸出，而日本的國內市場，由于國內制度、規則和商業習慣所導致的市場特性。使外國的商品、資本、人員很難進入。所以日本經濟的國際化表現為：對外有充分的國際化，對內則是閉塞的保護。結果，美國對日本的貿易逆差在90年代初每年都是幾百億美元，導致美國的強烈不滿。日美貿易摩擦在80年代后期愈演愈烈。體現在日本的政府采購行為和政策上，則出現了日本企業實體既在國外中標又在國內中標，而國外企業實體很少在日本政府采購中中標的現象。同時，外國產品被使用的比例也比較低。
　　1988年，在美國“貿易制裁”的壓力下，日本制定了“關于市場準入的實施辦法”，日本的政府采購行為開始趨于公開、透明化。根據“市場準入措施”，日本對政府采購的招標程序做了重大修改，允許外國企業實體參與日本國內企業合作投標階段，直接進入日本市場參加競爭。與此同時，加大了日本商業習慣、規則與國際慣例統一的步伐，至少在表現上實行了徹底的開放政策。近年來日美簽訂的半導體協議、超級計算機協議及宇宙開發相關協議都是在這方面做出的必要舉措。從而使得美國的大企業進入日本的速度加快，分得了日本政府采購市場中的一杯羹。
　　美國還積極推進北美自由貿易區(NAFTA)政府采購市場的開放。北美自由貿易區的首要目標是取消三國之間的關稅。1992年，墨西哥對美國進口的平均加權關稅為10%，美國對墨西哥為3%。在美加自由貿易協定生效以前，加拿大對從美國進口商品的平均關稅為7.4%、美國對加為3.7%。NAFTA規定各國的關稅應當有計劃地逐步取消，關稅取消的時間表分四種類別，即：立即、5年之內、10年之內和一些例外產品在15年之內取消。由于美、加均為WTO政府采購協議的簽字成員，而墨西哥尚未加入協議。NAFTA的談判重點是為了使墨西哥向美加開放政府采購市場。按NAFTA規定，三國特定的聯邦政府部門或機構、聯邦政府企業的采購均包括在協定中，協定規定聯邦政府部門和機構超過5000美元的商品采購、多于650萬美元的建筑服務采購要向成員開放。聯邦政府企業采購對成員開放的標準是，高于2.5億美元的商品和服務采購及高于800萬美元建筑服務采購。墨西歌允許有10年的過渡期，之后要開放所有的聯邦采購市場，限額為15億美元。
　　此外，美國還積極推動亞太經合組織(APEC)成員國相互開放政府采購市場。APEC中，以美國為首的發達國家有一整套較完善的政府采購立法、程序和體系，自身經濟是的開放，國內產業具有很強的競爭力，同時又是WTO《政府采購協議》的締約國，積累了豐富的政府采購經驗，在APEC政府采購談判中強調開放政府采購對全球經濟發展的重要性。美國在APEC政府采購領域談判中尤為積極，竭力促成簽署一項具有透明度、開放性和正當程序的關于政府采購的臨時性協定，謀求建立一種全新的APEC成員經濟體間提供非歧視性的競爭性投標機會的多邊機制，以便讓更多的美國企業及其產品和服務通過公開、透明的投標競爭進入別國政府采購市場，獲取更多的經濟利益。而且美國在APEC政府采購談判中，竭力鼓勵APEC其他成員經濟體加入WTO《政府采購協議》，成為其成員或觀察員，并將此作為推進APEC政府采購領域實現自由化的談判手段。由于美國等發達國家的促進，在1994年APEC各國領導人會議上，各國同意在2010年前，將APEC建設成貿易和投資自由區，對于比較落后的成員，市場開放可以推遲到2020年。一年以后，在俄薩卡行動綱領中，將相互開放政府采購市場列入貿易和投資自由化的目標之一。
　　美國政府采購制度并不是自由地向所有國家的供應商開放。《美國貿易法案》規定，不允許美國政府部門向沒有和WTO、GPA組織簽署協定的國家采購商品和勞務。盡管美國是世界貿易組織的《政府采購協議》的簽字國，但美國在政府采購中仍高度重視保護本國工業，如《購買美國產品法》規定聯邦政府在進行物資采購和公共建設項目時，必須承擔購買美國制造的產品的義務。目前，《購買美國產品法》對世界貿易組織《政府采購協議》簽字國的限制雖已大大減少，但對未加入《政府采購協議》的國家仍然適用。
　　　　四、對我國政府采購市場開放的借鑒作用
　　1.要完善國內政府采購制度，做好配套改革
　　美國的現代政府采購制度起步早，經過一百多年的發展，形成了比較完善的政府采購制度。既能維持政府機構日常辦公所需，又能很好的促進經濟的發展，對許多高新技術產業起了推動作用，具有明顯的示范效應。在此基礎上，美國才逐步適應國際形式，對外開放政府采購市場。我國的現代政府采購剛開始推行，但立即面臨開放市場的壓力，所以，完善我國的政府采購制度非常迫切。政府采購制度的建立和完善需要其他方方面面改革的配套進行。我們應意識到，我國是在社會主義市場經濟尚未完全建立的前提下開始逐步建立政府采購制度。作為政府采購主體之一的微觀基礎——企業沒有真正形成“自主經營、自負盈虧”的硬約束機制；政府采購實體和采購主管部門的職能還沒有徹底轉變，還不能適應市場化的需要；各種市場主體的競爭環境和競爭條件不對等，使各類主體難以在同一起跑線上展開競爭，而且各類市場競爭主體的市場機會不均等，不平等的競爭必然導致不公平的結果，從而會使政府采購政策的公平競爭的機制失靈。作為政府采購客體的要素市場發育不充分，市場的信號機制不靈敏，而且還沒有形成一個統一的市場體系。這都成為政府采購制度完善的極大障礙。
　　2.政府采購市場的開放要采取漸進的策略
　　美國的政府采購對外開放經歷了一個漸進的過程，開放的速度主要取決于國內經濟發展的要求。而且政府采購市場的開放通常要遵循對等的原則，所以漸進原則包括三方面的含義：一是時間上漸進；二是開放的地區漸進；三是開放的產業漸進。時間上漸進是指政府采購市場的開放經過了一個比較長的時期，主要體現為逐步簽訂和加入一些多邊和雙邊協議。開放的地區漸進是指政府采購市場對外開放是區別對待的，一般按對等的原則進行，美國的政府采購市場對許多國家是封閉的。開放的產業漸進是指通常各國開放的都是較具有競爭力的部門，對國內幼稚產業一般不開放，用政府采購來扶持這些幼稚產業的發展。為了避免對國內供應商的過大沖擊，我國在開放政府采購市場方面要對開放的時間和產業順序謹慎研究，采取漸進的策略逐步開放我國的政府采購市場。
　　世界市場是統一的，如果我國不開放國內采購市場，人家也不會對我們開放，我國企業將失去國外龐大的采購市場。那么，中國企業將失去國際上的競爭優勢，而且外貿出口結構也難以調整。因此，政府采購市場的開放是必然趨勢，但市場的開放一定要講究漸進性和次序性。日本、韓國、香港等國家和地區都是在本國或本地區完全成為外向型經濟國家后才加入《政府采購協議》，美國在加入《政府采購協議》后，依然在電信等某些領域不對國外供應商開放。所以我國必須加強研究，依據我國的經濟發展水平、各行業的發展水平和產業政策的需要，確定市場開放的范圍和層次。先

對外開放有一定競爭優勢，能與跨國公司相抗衡并能抵抗外資入侵的行業，如計算機硬件、辦公設備、紡織等，后開放競爭力較弱的行業，如郵電、電信、金融保險等服務業。
　　3.充分發揮政府的推動和引導作用
　　在政府采購市場的開放中，美國政府發揮了積極的引導作用；一方面幫助本國供應商、尤其是高科技的中小企業開拓國外市場；另一方面又積極扶持國內幼稚產業，增強它們的競爭力。在制定政府采購市場對外開放的策略上，政府也是主要的推動者。我國政府采購市場的開放也離不開政府對供應商的幫助扶持，既要增強供應商在政府采購國際市場的競爭力，又要保護好國內的幼稚產業的發展。

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