國庫集中收付實現形式的探討

關于國庫集中收付實現形式的探討

一、集中核算與集中收付的聯系與區別
　　  （一）集中核算與集中收付的相同之處是：
　　1.兩者都能形成單一賬戶，把資金直接支付給商品供應商和勞務提供者。
　　2.兩者都以統管政府財政性收支為前提，都是為加強財政性收支全過程的控制，改變監控手段，控制關口前移。
　　3.兩者都以所有的財政性資金集中收付為目標，有利于形成財政內控機制。
　　4.兩者都面臨相同的法律問題。目前國內法律不支持剝奪單位核算權，同樣亦不支持剝奪單位財務管理權有機構的出納自主權。
　　  （二）集中核算與集中收付的不同之處。
　　1.改革的對象不同。
　　集中核算屬于政府會計領域的改革，改革的對象是行政事業單位財務會計管理體制；國庫集中收付屬于政府財政預算上層建筑的改革，改革的對象是預算執行方式。
　　2.管理機制不同。
　　集中核算把單位的會計、出納都設立在核算中心，由中心統一行使核算和監督職能；國庫集中收付則是把會計設立在單位，出納設立在支付中心，通過會計、出納分離來實現監督制約。
　　3.賬戶體系的支撐點不同。
　　集中核算由核算中心設立基本賬戶，用于辦理所有核算單位收、支結算，財政資金從國庫流出后，保存在核算中心，以核算中心為“蓄水池”進行二次控制；國庫集中收付實行國庫單一賬戶體系管理，預算內資金在未最終支付前，余額反映在國庫（預算內資金庫外存放為零），以國庫為“閘門”進行最終控制。
　　4.集中收付實現的層次不同。
　　集中核算是以所有預算單位的預算內、外資金、其他資金的集中收付的集合來實現政府所有資金的集中收付，即在實現政府財政性資金集中收付的同時，實現預算單位的集中收付，從而能形成一級政府的資產負債總表和現金流量表；國庫集中收付是政府宏觀層面實現集中收付，不能同時實現預算單位的全部資金集中收付。因此，國庫集中收付資金總量小于等于集中核算的資金總量，其一，國庫集中收付不包含預算單位的其他資金的收支；其二，從單純的集中收付的試點單位的運行來看，預算外資金仍然是撥到單位預算外支出專戶上后才發生支出，存在財政國庫管理機構資金賬戶之外的資金沉淀。
　　5.運行介質不同，總預算列支方式不同。
　　集中核算是以資金為運行介質，國庫集中收付是以指標為運行介質，未發生實際支付時資金不運動；集中核算總預算以撥款數為列支依據，以撥列支，集中收付總預算以單位的實際支出為支出列支依據，以支列支。
　　6.財政內控機制的作用力度不同。
　　集中核算是將財政內部職能部門財務管理與會計核算分離，目標是實現支出的決定與支出的執行分離，徹底杜絕暗箱操作和改頭換面，達到治本作用；集中收付是將財政內部資金統管，會計、出納分離，由出納來監督、制約會計，只有治標功效。
　　  （三）集中核算與集中收付的聯系與轉換。
　　1.集中核算要將單一賬戶體系的支撐點轉移到國庫，通過零余額賬戶或預算外資金墊支，實現預算內資金庫外存放為零。
　　2.集中核算要將運行介質轉變為指標，實現預算內外資金的指標運行；單純的集中收付要取消預算單位的預算外支出專戶，實現預算內外的指標運行模式，從形式到內容改變預算內外“兩張皮”的問題。
　　3.國庫集中收付必須實現財政內部的核算集中，通過核算集中調整財政內部運行模式，打破目前實際存在的分塊割據，監督制約乏力的局面，形成一級政府的資金中心、財務信息中心，以提高控制和監督的水平。
　　  二、單純的集中收付模式與轉換的集中收付模式比較
　　單純的集中收付由于會計在單位，形式上給單位會計主體未變的感覺，因而推行起來阻力相對較小，能夠滿足集中收付的相關要求，主要反映在庫款庫外存放為零；指標運行；以支列支；把大量繁瑣的憑證、賬簿管理工作置于單位；按支出類別確定不同的支出方式，工資支出、購買支出、項目支出實行財政直接支付，公務費、業務費實行財政授權支付，零星支出運用小額現金賬戶；操作上重在分月用款計劃和請款制度的規范。從目前試點單位的情況看，一要解決好預算外資金支出集中的問題；二要解決授權支付的約束和適度的自由問題。從試點的情況看，有單位把上億的資金通過授權支付劃至本單位原賬戶，另一種是所有授權支付都必須到財政支付執行機構加蓋印鑒，實質成了支付執行機構開單、蓋章，是直接支付，預算單位開單、支付執行機構蓋章，成了授權支付。總之，凡是要支付都得到支付中心來，適度的自由完全喪失。
　　轉換的集中收付由于建立的基礎不同，必須對原有運行方式進行改造，改造完成的標志至少包括五個方面：
　　1.以國庫為支撐的單一賬戶體系，預算內資金庫外存放為零。
　　2.預算內外資金由財政國庫管理部門統一管理，統一調度。
　　3.預算單位會計主體不變（在資金使用權、財務開支自主權不變的前提下，核算體系的構架以單位為單元，即保持單位憑證、賬簿自成體系）。
　　4.指標模式，以支列支而不是以撥列支。
　　5.各項支出直接支付到商品供應商。
　　轉換的集中收付由于具有比單純的集中收付更大的財務信息底層（包含有單位的財務支出信息），因而能夠為其他各項財政改革提供更大的支持，具體地說：
　　一是有利于充分運用現代生產力發展成果，避免重復勞動，提高辦事效率。由于會計進行核算的依據絕大部分都是出納經辦的各項收支憑證，集中收付把出納工作納入財政支付中心，某種意義上基本具備進行會計核算的基礎條件，因此，在當今電腦廣泛的運用條件下，把業務量相對較少的財務工作通過集中收付再細分一次，對于省以下行政事業單位，絕對不能說是進步。反過來看，如果沒有電腦在財務核算方面的成熟技術，也就沒有集中核算的產生和當前如此大的覆蓋面。
　　二是有利于完善財政自身機能，建立自我約束機制。財政內部的集中核算，必然帶來財政管理方式的變革，它的實質是財務管理與會計核算分離，支出的決定與支出的執行分離。用會計核算制約財務管理，支出的執行監督支出的決定，必然形成全體財政干部參與包括財政工作的各個方面，資金運行全過程的控制機制（即：“全員、全面、全程”的“三全”監督制約內控機制）。
　　三是有利于政府收支分類的改革，為政府收支分類改革提供載體。轉換的集中收付能夠同時滿足政府收支分類改革的三大主體：部門分類，功能分類，經濟分類。在具體實踐中，沙市在財政部信息中心的支持下，開發的以沙市運行模式為基礎的國庫集中收付管理信息系統就是按這個思路設計的。整個系統的底層是一個三維的表空間（如下圖）。
　　附圖
　　OX軸：部門分類軸；OY軸：功能分類軸；
　　OZ軸：經濟分類軸（目前是會計科目）
　　這三根軸加原點構成一個三維的表空間。XOY表空間反映部門與功能分類的關系，從OY軸向X方向，反映各功能分類歸屬哪些部門；從OX軸向Y方向，反映某些部門收支分屬那些功能，形成總預算收支明細賬。XOZ表空間反映部門與經濟分類的關系，從OZ軸向X方向，反映各經濟分類歸屬哪些部門，形成支持中心總分類賬；從OX軸向Z方向，反映

某些部門分屬哪些經濟分類，形成單位財務收支明細賬（目前是會計科目一旦經濟分類正式出臺，在OZ軸會計科目之上再加一級，經濟分類就得以體現了）。YOZ表空間反映的是功能分類與經濟分類的對應關系，為預算執行分析提供強大的技術支持。
　　特別需要指出的是，支付中心從形式上看處于原點，從本質上看支付中心就是X、Y、Z三軸無限延長而構成的表空間。
　　四是有利于預算評價體系的建立，形成財政自身完善的機能。
　　預算評價，實質是財政運行自身優化的內在機能。它的形成與實施，實質是拓展了財政工作領域，是中國財政運行從單擺式重復演變為三者的循環，即編制預算、執行預算、評價預算，通過評價預算再指導編制預算，再執行預算，再評價預算，再指導編制預算……，使財政運行在三者循環之中實現自身否定之否定，形成螺旋式上升的運行態勢，提升我國財政運行水平。
　　但是由于會計處理是一個人為的過程，相同的經濟事項不同的財務人員會有不同的財務理解。如買一包香煙，有的會計人員把它做成招待費，有的會計人員把它做成業務費，還有的會計人員把它做成會議費。三種處理應該說都沒有錯，各個單位的會計按不同的財務理解做成的會計資料本身就不可比，如果把這些資料擺在一起分析比較，本身就沒有可比性，因此分析沒有意義。如果實行轉換的集中收付，各個單位財務處理集中在少數幾個會計人員手中，哪怕是會計人員把會計處理做錯了，但他錯在一個方向因而具有可比性。因此，轉換的集中收付是預算評價能夠實施的組織基礎，它有助于預算評價取得正確的結論。
　　此外還有利于促進公共財政體系盡快建立，為政府采購夯實基礎，為會計管理改革提供便利，為政府會計實行權責發生制創造條件等。
　　  三、集中核算向國庫集中收付的轉換
　　這里主要結合沙市的轉換加以說明。
　　1995年元月核算中心在單位資金使用權、財務開支自主權不變的前提下，保存單位基本會計單元的條件下開始運轉，這時運行的基本特征是直接支付；各單位沒有銀行賬戶，在中心內配發內部賬戶，形成單一賬戶；政府在核算中心形成“蓄水池”，實施二次調節，解決財政運行中資金調度困難。
　　1997年6月按照財務管理與會計核算分離的指導思想，在集中資金之后，集中核算用一整套工作流程控制財政資金的分配、付出和評審，形成內部牽制和控制制度，同時取消各科室財務開支權，從運行機制上形成全局一盤棋。
　　1999年6月按照國庫集中收付的思想，調整內部科室職能分工，以國庫為支撐，改造原來的單一賬戶體系，全部財政供養人員納入工資統發直達個人賬戶，把社保基金、糧食風險基金納入單一賬戶體系，同時開始部門預算編制研究。
　　2000年正式把全部單位納入部門預算范疇，正式編制部門預算。
　　2001年在部門預算正式通過前提下，切換運行方式，改資金運行方式為指標運行方式，同時總預算實行以支列支。在具體操作上，把人員經費、公用經費在指標庫內按時間均衡自動下達，專項經費按進度支付，即既考慮項目的實施進度（由業務科室負責），又考慮收入的總進度是否能保證安排專項支出后，人員經費、公用經費不出缺口（由國庫科負責），這樣極大地簡化了請款程序，方便單位在保證運轉正常的前提下靈活用款。建立局域網，各科室在自己的范圍內查閱各單位指標執行情況，設立遠程查詢系統，各單位在自己的微機上查閱財務狀況和指標執行情況，完善全局基礎數據庫，把文檔、供養人員詳情、各單位資產、車輛消耗、農民耕地到戶狀況置于局域網中，實現全局信息資源共享。（具體轉換歷程見下表）
　　  沙市集中核算向集中收付轉換歷程  
時間　　　1995年元月　　　1997年六月　　　1999年六月
　　　　  ①黨政機關　　  ②財政內部　　　③國庫
步驟　　  集中核算　　　　  集中核算　　　　集中收付
　　　　　改造核算　　　　  改造財政　　　　規范政府
目標　  單位財務管理　　  內部管理方式　　　理財行為
　　　  部門財務管理　　　  財政管理　　　　  政府理財
結果　  方式的細化　　　　方式的細化　　　　行為的細化
成效　  變事后控制　　　  支出決定與支出　  政府理財水平提
　　　  為事前控制　　　執行分離，形成財　高，解決資金調
　　　　　　　　　　　　  政內控機制　　　  度及財力困難
中心　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　政府理財
性質　  代辦機構　　　　　  管理機構　　　　　執行機構

　　
　　  四、建議——幾種可供選擇的方案
　　1.所有實行國庫集中支付改革的財政機關實行內部集中核算，保證對外推行時運行流暢。
　　2.省、省會城市和大城市，本級采取單純的集中支付形式，但在主管部門（有二級以上預算層次的）實行集中核算，這樣既可以減少財政支付中心要面對二、三級預算單位的業務量，同時可大幅度減少零余額賬戶的設置，減少對賬工作量，又可以在規范的基礎上形成預算評價的基礎。如設置省委行管局、省政府行管局、交通廳、水利廳、教育廳、科技廳、公安廳等核算中心，財政對其工資支出、購買支出、項目支出實行直接支付，對辦公經費實行授權支付，既可以保證指標銜接，又可以利用主管部門加強財務管理，減少零余額賬戶設置數量。開通遠程請款方式后，極大地提高效率，核算規范后實施聯網，為財政各項改革提供信息支持。
　　3.對縣及基本支出占到本級支出70%以上的地級市，推行轉換的集中收付。一方面這類地方地域范圍不大，按均衡布點方式增設幾個報賬點，實行遠程聯網，相當于把柜臺擺在各單位門口，有推行的客觀條件；另一方面，這類地方集中收付控制的重點仍在基本支出上，基本目標是在保工資，保運轉的基礎上求發展，有推行轉換的集中收付方式的客觀要求，同時各單位業務量不大，層次簡化，有推行的可能。

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